日本發(fā)展低碳經(jīng)濟的財政政策及借鑒

李國志

摘 要作為能源資源非常匱乏的國家，日本非常重視推動低碳經(jīng)濟的發(fā)展，出臺了大量切實有效的財政政策。主要包括三個方面：增加政府財政預(yù)算，對家庭和企業(yè)的減排行為實施補貼；調(diào)整稅收政策，對環(huán)保型產(chǎn)業(yè)減稅，而對損害環(huán)境的行為征收碳稅；實行環(huán)保積分制度，鼓勵國民購買節(jié)能產(chǎn)品。這些政策效果非常明顯，對我國發(fā)展低碳經(jīng)濟有較強的借鑒意義。

關(guān)鍵詞低碳經(jīng)濟；財政政策；碳稅；環(huán)保積分制度

中圖分類號F813.13 文獻標(biāo)識碼A 文章編號1673-0461（2014）01-0094-04

由于大氣中溫室氣體含量增加，全球氣候變暖趨勢非常明顯。根據(jù)IPCC氣候評估報告內(nèi)容，1906年～2005年的100年間，全球平均氣溫上升了0.74 ℃，尤其是近10年，升溫趨勢更加明顯[1]。由于氣候日益變暖，極端氣候事件頻發(fā)，全球海平面逐年上升，人類社會面臨著極大的威脅，很多地區(qū)都遭受了毀滅性的破壞?；诖?，世界各國紛紛提出發(fā)展低碳經(jīng)濟，并且制定出相應(yīng)的政策，逐步降低經(jīng)濟增長過程中的碳排放。

一、日本發(fā)展低碳經(jīng)濟的歷史進程

（一）發(fā)展低碳經(jīng)濟的背景

日本是一個能源消費大國，而本國的資源卻非常匱乏，因此許多關(guān)鍵的資源均依賴進口。同時，日本是一個島國，由于國土面積較小，海岸線比較漫長，氣候變暖的危害十分巨大。所以，為了降低氣候變暖對本國國民健康和產(chǎn)業(yè)部門的破壞，日本政府對生產(chǎn)和消費各領(lǐng)域的節(jié)能減排非常重視。

早在20世紀(jì)70年代，由于石油危機爆發(fā)，日本政府開始發(fā)展替代能源，以此優(yōu)化本國的能源供給，降低本國經(jīng)濟的石油依賴度。1974年，日本在全國推行“陽光計劃”，重點對煤炭、氫能、地?zé)崮堋⑻柲艿燃夹g(shù)進行研發(fā)。1993年又開始在全國實施“新陽光計劃”，對新能源、節(jié)能、地球環(huán)境等技術(shù)進行綜合性開發(fā)和推進。1991年～2001年間，日本先后制定并出臺了多項法案，主要是關(guān)于廢棄物、化學(xué)物質(zhì)、可再生能源、氣候變暖等領(lǐng)域的。如1998年，日本政府建立一家對策促進中心，專門研究全球變暖問題，并制定了相應(yīng)的《地球變暖對策促進法》[2]。通過上述途徑，日本太陽能產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，其太陽能發(fā)電量、和電池產(chǎn)量自2002年后一直穩(wěn)居世界第一，幾乎占世界總產(chǎn)量的一半。

（二）低碳戰(zhàn)略的形成

2004年，日本環(huán)境省設(shè)立全球環(huán)境研究基金，針對日本2050年的低碳社會發(fā)展進行情景研究，該研究計劃由大約60名研究人員組成，分為5個研究團隊，分別為交通運輸、信息通訊技術(shù)、城市結(jié)構(gòu)、長期目標(biāo)和發(fā)展情景，對日本2050年的低碳社會可能的情景及路線圖進行專題研究。2006年，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省對能源領(lǐng)域進行重新規(guī)劃，出臺了《新國家能源戰(zhàn)略》，提出從實施能源消費多樣化、降低石油依存度、發(fā)展節(jié)能技術(shù)等6個方面推行新能源戰(zhàn)略。在節(jié)能方面，明確提出到2030年，通過社會系統(tǒng)的改善和能源技術(shù)的創(chuàng)新，能耗效率至少提高30%。2007年，日本發(fā)布《21世紀(jì)環(huán)境立國戰(zhàn)略》白皮書，明確指出要克服環(huán)境危機，實現(xiàn)社會和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

2008年是日本低碳經(jīng)濟進程中非常重要的一年。3月，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省制定發(fā)布了“能源技術(shù)創(chuàng)新計劃”，明確指出要重點發(fā)展能源領(lǐng)域的21項創(chuàng)新技術(shù)，并制定了這些技術(shù)到2050年的發(fā)展路線圖[3]。5月，日本政府開始推行“低碳技術(shù)計劃”，并且針對環(huán)境和能源領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新提出了實質(zhì)性方案和措施。6月，福田康夫（當(dāng)時的日本首相）發(fā)表演講，題為《向“低碳社會”努力》，在其中提出了一系列新的緩解全球氣候變暖的對策，此即后來所謂的“福田藍圖”。“福田藍圖”表明日本政府對未來低碳社會的發(fā)展思路非常清晰，這標(biāo)志著日本低碳戰(zhàn)略已經(jīng)形成。

（三）低碳建設(shè)的全面展開

2008年7月，日本內(nèi)閣出臺了《實現(xiàn)低碳社會行動計劃》。在《行動計劃》中，對日本低碳社會發(fā)展的具體目標(biāo)和需要付出的努力進行了詳細(xì)闡述，進一步細(xì)化了國家的低碳戰(zhàn)略，提出了具體的措施，包括政府的財稅政策、政府的監(jiān)督管理等。同月，日本政府公布了6個“環(huán)境示范城市”，這些城市均實施了大量具體措施來加快低碳轉(zhuǎn)型的進程，包括開展“零排放交通項目”、 “綠色能源項目”以及削減垃圾數(shù)量等。9月，日本政府出臺了《新經(jīng)濟成長戰(zhàn)略》白皮書，在低碳排放、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合、技術(shù)改造等方面出臺了一系列新的政策，以進一步推動低碳經(jīng)濟發(fā)展[4]。在其中，提出了“資源生產(chǎn)力戰(zhàn)略”，即通過大規(guī)模的集中投資，提高資源生產(chǎn)力，以應(yīng)對資源價格高漲帶來的挑戰(zhàn)，更好地構(gòu)建低碳社會。

2009年4月，日本環(huán)境省發(fā)布題為《綠色經(jīng)濟與社會變革》的政策草案，一方面提出了通過環(huán)境和能源技術(shù)來促進經(jīng)濟發(fā)展；另一方面還制定了日本中長期的社會發(fā)展方針，其主要內(nèi)容涉及投資、技術(shù)、資本、消費等多個方面。此外，在政策草案中，還詳細(xì)提出了碳排放權(quán)交易制度和環(huán)境稅等具體實施方案。據(jù)估算，該政策草案全面實施后，日本環(huán)境市場規(guī)模將急劇擴張，到2020年將達到120萬億日元，將有220萬人從事環(huán)境領(lǐng)域的相關(guān)工作。同年5月，日本政府發(fā)布《2008財年能源白皮書》，認(rèn)為日本的能源消費結(jié)構(gòu)存在問題，需要進一步優(yōu)化，從目前的以石油為主向以核能、太陽能等新型能源為主進行轉(zhuǎn)變。2010年3月，為盡早實現(xiàn)低碳社會，日本文部科學(xué)省正式啟動綜合戰(zhàn)略項目，成立“低碳研究推進中心”，將低碳技術(shù)研發(fā)與生產(chǎn)實踐緊密結(jié)合。

二、日本發(fā)展低碳經(jīng)濟的財政政策

從日本低碳發(fā)展歷程看，其在低碳技術(shù)和低碳能源開發(fā)等方面發(fā)展比較迅猛，這與日本政府實施的各項政策，尤其是財政政策有著密切的關(guān)系。

（一）預(yù)算政策

在日本促進碳減排的各項政策中，財政預(yù)算投入政策占據(jù)了重要的地位。為了確保能源技術(shù)能在未來占據(jù)世界制高點，日本政府非常重視能源安全投資，將大量的資金投放到新能源和新技術(shù)開發(fā)中，使得近年來風(fēng)能、太陽能、氫能、超導(dǎo)能和燃料電池等新能源取得了長足的發(fā)展。2000年，日本政府投入了6.22億美元用于節(jié)能技術(shù)研發(fā)，在國際能源機構(gòu)（IEA）成員國中首屈一指。在日本政府推出的“新陽光計劃”中，日本政府每年投入570多億日元，用于可再生能源生產(chǎn)、輸送和儲存技術(shù)的研發(fā)。日本資源廳每年用于節(jié)能減排的資金占財政預(yù)算資金的40%以上，如2001年，日本資源廳財政預(yù)算總計1 300億日元，其中新能源和節(jié)能領(lǐng)域的預(yù)算為520億日元。在日本2009財年預(yù)算案中，對環(huán)境能源技術(shù)研發(fā)進行單獨預(yù)算，預(yù)算金額高達100億日元，其中太陽能發(fā)電技術(shù)研發(fā)這一項預(yù)算就達35億日元[5]。在2010財年預(yù)算案中，又新增了一項預(yù)算，用于尖端低碳化技術(shù)的研發(fā)，預(yù)算金額達25億日元。endprint

另外，為了鼓勵行為主體的主動減排，日本政府從很多方面對減排行為進行補助。如日本資源廳將50%以上的節(jié)能減排的專項預(yù)算資金通過補助費的形式進行發(fā)放，主要用于補貼購買節(jié)能設(shè)備的家庭和企業(yè)；為了推動減排環(huán)保車輛的普及，政府向購買清潔汽車的個人和企業(yè)發(fā)放補助金；經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省每年撥款380億日元，用于補貼家庭高效熱水器和樓房新能源管理系統(tǒng)；對于家庭和中小企業(yè)購買太陽能發(fā)電設(shè)備，日本政府也將給予一定的補貼。除上述外，日本政府還對廢棄物資源化設(shè)備的生產(chǎn)企業(yè)進行補貼，補貼金額約生產(chǎn)、實驗費的一半；如果企業(yè)購買先進的能源設(shè)備，可以獲得1/3的補助等。這種直接的補助形式極大地降低了消費者和企業(yè)的減排成本，提升了其主動減排的積極性。

（二）稅收政策

1. 減稅政策

為了鼓勵消費者和企業(yè)購買和使用節(jié)能產(chǎn)品和技術(shù)，日本政府制定了很多減稅政策。如從2009年4月1日起，日本大范圍推行“綠色稅制”。消費者如果購買環(huán)保汽車，包括天然氣汽車、電動汽車等，將免征車輛購置稅及其他一些稅（如重量稅）。企業(yè)減稅方面，主要包括：企業(yè)購買循環(huán)設(shè)備，可減免部分固定資產(chǎn)稅和所得稅；企業(yè)購買廢舊塑料再生處理設(shè)備，除享受普遍退稅外，還享受設(shè)備價格14%的特別退稅；企業(yè)購買廢紙脫墨、玻璃碎片雜物去除等設(shè)備，可享受固定資產(chǎn)稅退還政策，為期3年[6]。除上述減稅政策外，日本政府還對中小企業(yè)按照18%的稅率征收法人稅，比原稅率降低4%，目的是促進中小企業(yè)的節(jié)能減排。

2. 碳稅征收政策

碳稅方案2004年由日本環(huán)境省提出，于2005年10月最終確定，并于2007年1月正式征收。從征收對象看，日本碳稅主要是使用化石燃料的單位，包括煤炭、石油和天然氣等能源的消費大戶，以及利用化石能源發(fā)電的企業(yè)，家庭和辦公場所均包括在內(nèi)。所以無論是上游的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，還是下游的消費環(huán)節(jié)，均需征收碳稅。從稅率看，目前為每噸碳2 400日元的稅率，這會對國民經(jīng)濟和人民生活產(chǎn)生一定的影響。根據(jù)課稅和補助配合的原則進行測算，發(fā)現(xiàn)如果稅收額均用于防止地球變暖領(lǐng)域，在稅收規(guī)模不變的情況下，將導(dǎo)致GDP 2009年～2012年間平均降低0.055%。對居民生活來說，課稅后，汽油和水電費等占收入的比例將由課稅前的9.3%變?yōu)?.5%，每個家庭每月將多支付約177日元。碳稅收入是一筆穩(wěn)定的資金來源，有助于推動國家環(huán)保政策的執(zhí)行，主要用于防止氣候變暖。除此之外，碳稅還可以用來進行森林保育、提高建筑節(jié)能、開發(fā)新能源汽車、促進低排放的機動車發(fā)展，以及建設(shè)低碳都市等。日本環(huán)境省制定碳稅方案時，曾經(jīng)做過試算，若把碳稅收入全部用于能源補貼方面，可以顯著降低CO2排放量，每年約510萬噸。

（三）推行環(huán)保積分制度

從2008年至2010年，日本環(huán)境省實施了一系列環(huán)保積分示范項目，國民在利用或購買環(huán)保型商品及服務(wù)時，可獲得相應(yīng)積分，這些積分可用于購買各種商品。通過這種方式，日本建立起了涉及到各行各業(yè)的環(huán)保行為積分機制。環(huán)保行為積分可理解為國民參與各類環(huán)?；顒拥膽{證，通過發(fā)放積分，政府對每個國民的環(huán)保行為進行經(jīng)濟鼓勵。2011年，日本環(huán)境省又推出新的環(huán)保行為積分項目，該項目認(rèn)定的環(huán)保行為，不但包括購買節(jié)能家電、節(jié)能設(shè)備等環(huán)保型商品和服務(wù)的行為，還包括參與公害防治管理（如化學(xué)物質(zhì)管理）、3R活動（如垃圾處理）和自然保護活動（如生物多樣性保護）等環(huán)境保護行為。與以往政府主導(dǎo)的環(huán)保積分示范項目有所不同，從2012年開始，該項目主體變?yōu)槊耖g消費者和企業(yè)，其中民間企業(yè)是項目的主要出資者和管理者[7]。

環(huán)保積分制度對日本的節(jié)能減排有直接的推動作用。以家電環(huán)保積分制度為例，制度實施以來，大大地推動了日本空調(diào)、冰箱、電視等產(chǎn)品的銷售和更新?lián)Q代，節(jié)能性能較高的家電產(chǎn)品需求急劇上升。據(jù)統(tǒng)計，該制度實施期間，空調(diào)、冰箱、電視等產(chǎn)品的出貨量大幅增長，2009年這三類家電產(chǎn)品整體銷量增長幅度為24%，2010年增幅則高達43%。由于這三類家電產(chǎn)品節(jié)能性能逐年提高，所以民眾大量換買節(jié)能家電為日本的節(jié)能減排作出了巨大貢獻。將2010年與1996年的家電產(chǎn)品全年消耗的功率量進行對比發(fā)現(xiàn)，三類家電中，冰箱為節(jié)能性能推廣最好的產(chǎn)品，年消耗功率量降低了50%以上；電視機次之，年消耗功率量降低30%以上；空調(diào)器最后，年消耗功率量降低20%以上。另據(jù)測算，制度執(zhí)行期間對節(jié)能家電的普及，日本每年約減少CO2排放量270萬噸。

三、我國發(fā)展低碳經(jīng)濟的借鑒

（一）加大財政投入力度，支持低碳經(jīng)濟發(fā)展

1. 設(shè)置節(jié)能減排專項資金

目前在我國財政經(jīng)常性預(yù)算中，用于節(jié)能減排的雖然有一部分資金，但都不是專項資金，而是分散于其他項目，所以資助力度較小，并且針對性不強。事實上，發(fā)展低碳經(jīng)濟，促進節(jié)能減排具有很強的外部性特征，本就是公共財政應(yīng)該重點資助的對象，但是在我國目前的公共預(yù)算中，卻沒有專門的支出項目用于支持低碳經(jīng)濟，因此出現(xiàn)了公共財政的“缺位”現(xiàn)象。為了改變這種狀況，應(yīng)該對目前各項與節(jié)能減排相關(guān)的資金項目進行整合，專門設(shè)置發(fā)展低碳經(jīng)濟、促進節(jié)能減排的支出項目，未來在有條件的情況下還應(yīng)建立“低碳預(yù)算”[8]。各級政府應(yīng)該將其視為重點項目，進行專門立項，并且每年要保證一定的增長速度。具體來說，在預(yù)算安排過程中，一方面應(yīng)按照一定比例，將每年財政收入的增量用于該項目；另一方面可以進一步調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)，提高該項目在財政收入存量中所占的比例。

2. 加大財政補貼力度

低碳經(jīng)濟具有典型的公共品和外部性特征，在發(fā)展過程中會出現(xiàn)市場失靈，如果單純通過市場機制，低碳經(jīng)濟將很難得到快速發(fā)展。所以應(yīng)加大財政補貼力度，鼓勵企業(yè)進行低碳生產(chǎn)，支持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的消費和使用。首先，通過財政補貼，可以降低企業(yè)生產(chǎn)低碳產(chǎn)品和購買低碳技術(shù)的成本，有利于提升低碳、環(huán)保產(chǎn)品的市場份額；其次，通過財政補貼，對企業(yè)的環(huán)境治理行為進行補償，這樣可以鼓勵企業(yè)自覺地保護生態(tài)環(huán)境，節(jié)約資源的利用，進而實現(xiàn)稀缺資源的可持續(xù)利用。財政補貼的主要領(lǐng)域應(yīng)包括廢棄物資源化、新型可再生能源開發(fā)、全過程清潔生產(chǎn)、低碳技術(shù)改造、環(huán)境污染治理等多個方面。補貼的方式也多種多樣，如貸款貼息、價格補貼、優(yōu)惠利率、放寬還貸條件和折舊政策等。除了對企業(yè)進行補貼外，政府還應(yīng)該借鑒日本的環(huán)保積分制度，對消費者的低碳購買行為進行一定的財政補貼，如購買節(jié)能家電、電動汽車、實行垃圾回收等行為。endprint

（二）調(diào)節(jié)稅制結(jié)構(gòu)，完善稅收體系

1. 完善現(xiàn)有稅種

其一是增值稅，根據(jù)能源性質(zhì)實行差別稅率，對煤炭、石油等不可再生的化石能源征收17%的稅率，而對地?zé)?、風(fēng)能等可再生清潔能源征收13%的稅率。其二是消費稅，對那些使用后可能對環(huán)境造成污染的產(chǎn)品增設(shè)消費稅稅目，并且提高征稅標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)稀缺程度不同逐步提高單位稅額，對那些稀缺性強的非再生資源要課以重稅，這樣可以提高資源使用效率。其三是企業(yè)所得稅，加大對發(fā)展低碳經(jīng)濟和實行節(jié)能減排企業(yè)的稅收優(yōu)惠力度，綜合利用加速折舊、投資抵免、盈虧相抵、再投資退稅、延期納稅等手段，降低企業(yè)納稅負(fù)擔(dān)。其四是資源稅，一方面要逐步擴大征收范圍，對土地、森林、海洋等自然資源也要征收部分資源稅；另一方面要提高現(xiàn)行資源稅的稅率，對不可再生的化石資源征以重稅，采取從價定率征收與從量定額征收相結(jié)合的征稅辦法，提高資源的利用率。其五是關(guān)稅，對那些消耗大量自然資源，或者可能對我國環(huán)境產(chǎn)生污染的技術(shù)和產(chǎn)品征收高關(guān)稅，而對那些利用環(huán)保節(jié)能設(shè)備、獲得低碳標(biāo)志和使用可再生新能源的產(chǎn)品，則給予一定的關(guān)稅優(yōu)惠。

2. 適時適度開征碳稅

碳稅在不同國家稅收中的作用有所不同，在經(jīng)濟比較發(fā)達的國家，對環(huán)境的要求較高，環(huán)境稅的地位比較重要，如日本就非常重視本國的氣候變化，在很早就開征碳稅來促進碳減排[9]。目前，我國經(jīng)濟發(fā)展還比較落后，需要消耗大量的能源來拉動經(jīng)濟增長，如果碳稅制度非常嚴(yán)格，可能會制約經(jīng)濟的發(fā)展。同時，開征碳稅還將涉及企業(yè)稅負(fù)和現(xiàn)行稅制的調(diào)整，還會影響到國家財政體制和地區(qū)經(jīng)濟利益的調(diào)整。另外，開征碳稅后，還需要增加相應(yīng)的人員和設(shè)備對企業(yè)的CO2排放量進行檢測和分析，一旦監(jiān)控出現(xiàn)問題，就容易產(chǎn)生稅收漏洞。綜合考慮以上因素，筆者以為我國開征碳稅的最佳時機尚待確定。根據(jù)國際經(jīng)驗，如果我國選擇開征碳稅，在課稅范圍上，應(yīng)充分考慮本國的環(huán)境、資源、居民接受程度、經(jīng)濟發(fā)展水平等多方面因素，目的是在實現(xiàn)碳減排總體目標(biāo)的同時，不會對我國經(jīng)濟增長造成較大沖擊。選擇課稅對象時不宜一刀切，應(yīng)該綜合考慮價格信號刺激、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多方面因素。在稅率方面，開始實行象征性地征收政策，以后再逐步提高稅率水平，逐步引導(dǎo)企業(yè)進行技術(shù)改造。同時，對那些能源密集型行業(yè)，由于受碳稅影響較大，可以通過稅收減免與稅收返還機制，給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠。

（三）健全相關(guān)配套機制，發(fā)揮低碳財政政策效率

從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，單純依靠政府財政政策，我國政府承諾的減排目標(biāo)是很難實現(xiàn)的，還必須制定相應(yīng)的配套機制來發(fā)揮輔助和橋梁作用，如環(huán)保教育、能效標(biāo)準(zhǔn)、資格認(rèn)證制度、能效審計制度、自愿減排協(xié)議制度及環(huán)保教育制度等。但是，我國目前的相關(guān)配套機制體系還很不完善，低碳財政政策的實施面臨著依據(jù)不足的困境。如缺乏相應(yīng)的綠色認(rèn)證制度來推動政府低碳采購，稅收政策中缺乏征繳激勵制度和稅費減免制度等，導(dǎo)致財政政策效率無法得到充分發(fā)揮，阻礙了我國節(jié)能減排工作和低碳經(jīng)濟發(fā)展的進程。所以，我國必須盡快完善財政政策的相關(guān)配套機制，建立健全低碳中介服務(wù)機制、能效標(biāo)準(zhǔn)及審計制度、自愿減排協(xié)議制度、完善綠色認(rèn)證制度等，同時制定相應(yīng)的實施細(xì)則，以充分發(fā)揮財政政策在低碳經(jīng)濟中的作用。我國也可以借鑒日本的經(jīng)驗，建立能源管理師制度、能源制定工廠制度、節(jié)能標(biāo)簽制度等制度，推動低碳經(jīng)濟的快速發(fā)展。

此外，對于低碳財政政策，不能只關(guān)注政府財政政策措施的數(shù)量，更要重視政策的實施效果，所以還需要建立科學(xué)的評價指標(biāo)，對財政政策效果進行評價。同時，要加強CO2排放的檢測和統(tǒng)計體系建設(shè)，進一步健全政府監(jiān)督機制，為政府績效考核提供事實依據(jù)。在對財政政策的效果進行考評時，須定期進行，這樣可以檢驗其時效性，對政策中的落后因子進行及時調(diào)整，以發(fā)揮最佳的政策效應(yīng)。

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[9] 劉國斌，張令蘭.日本低碳社會建設(shè)對吉林省的啟示[J].現(xiàn)代日本經(jīng)濟，2012（4）.

Abstract：As a country poor in energy resources，Japan attaches great importance to promoting low carbon economy and issuees a large number of effective fiscal policies. The policies mainly includes three aspects：Firstly，to increase fiscal budget and to subsidize emission reduction behavior of households and businesses； Secondly，to adjust tax policy including tax cuts on eco-friendly industry and to have carbon tax on the behavior of the damage to the environment；Thirdly，to implement the green points system to encourage people to buy energy-saving products. The effect of these policies is very obvious，which should be meaningful to low carbon economy development in China.

Key words：low carbon economy；fiscal policy；carbon tax；green credits system

（責(zé)任編輯：李 萌）endprint