市場(chǎng)化進(jìn)程中地方政府的定位、現(xiàn)狀與改進(jìn)

辛勤

內(nèi)容摘要：從官僚制與新公共管理的比較出發(fā)可以看出，當(dāng)代中國(guó)地方政府面對(duì)著追求效率與公平的雙重目標(biāo)取向。這一過(guò)程與市場(chǎng)化進(jìn)程相伴相生?；谛姓w系的目標(biāo)取向，本文透析了市場(chǎng)化進(jìn)程中地方政府的基本定位。與基本定位相抵牾的突出表現(xiàn)是地方保護(hù)主義。地方保護(hù)主義滋生的根本原因是效率與公平的缺失。最后，本文試圖給出改進(jìn)的基本措施。

關(guān)鍵詞：地方政府 市場(chǎng)化 新公共管理 公共性 官僚制

當(dāng)代中國(guó)地方政府面對(duì)著追求效率與公平的雙重目標(biāo)取向。這一過(guò)程與市場(chǎng)化進(jìn)程相伴相生?；谛姓w系的目標(biāo)取向，本文透析了市場(chǎng)化進(jìn)程中地方政府的基本定位、現(xiàn)狀與改進(jìn)措施，希望通過(guò)本文的研究，能夠?qū)Φ胤秸诮?jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程中充分發(fā)揮主導(dǎo)作用有所幫助。

研究背景

中國(guó)的市場(chǎng)化是一個(gè)政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)化，政府在這一進(jìn)程中起著關(guān)鍵的作用（陳天祥，2001）。改革開(kāi)放以來(lái)，中央以“放權(quán)讓利”作為改革的主要內(nèi)容，將某些權(quán)力下放給地方和企業(yè)，1980年開(kāi)始，進(jìn)行了以“分灶吃飯”為主要內(nèi)容的財(cái)政體制改革：1980年實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”體制；1986年實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”體制；1988年起對(duì)全國(guó)37個(gè)地區(qū)（不含廣州、西安兩市）分別實(shí)行6種財(cái)政包干制，即收入遞增包干制、總額分成包干制、總額分成加增長(zhǎng)分成包干制、上解額增半包干制、定額上繳包干制、定額補(bǔ)助包干制（王紹光等，1993）。1993年起又實(shí)行分稅制財(cái)政體制。地方政府的財(cái)政體制改革順應(yīng)了市場(chǎng)化的要求，一定程度上解決了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型難題，保障了該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。由此可見(jiàn)，隨著改革的深入，地方政府的政策扶持和對(duì)市場(chǎng)化進(jìn)程的引導(dǎo)，也使其獨(dú)立利益主體地位逐漸明顯，與中央政府間的權(quán)力紛爭(zhēng)更加激烈。

官僚制與新公共管理：比較視角的要義解讀

20世紀(jì)70年代末80年代初，西方國(guó)家相繼掀起了一場(chǎng)“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。歐文·休斯指出，“公共行政的僵死的、等級(jí)制的官僚制組織形式曾經(jīng)支配了整個(gè)20世紀(jì)漫長(zhǎng)的時(shí)期，如今正轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾淼膹椥缘摹⒁允袌?chǎng)為基礎(chǔ)的形式。傳統(tǒng)的公共行政已經(jīng)從理論和實(shí)踐上受到了質(zhì)疑，新公共管理的應(yīng)用意味著在公共部門(mén)中出現(xiàn)了一種全新的典范?！迸c傳統(tǒng)以威爾遜、古德諾的政治與行政二分法和韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的行政管理理論不同，新公共管理思想以經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)，主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)化的管理方法來(lái)提高管理效率，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高服務(wù)的質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向來(lái)改善行政績(jī)效。顯然，新公共管理突破了傳統(tǒng)的政治統(tǒng)攝行政的思維范式，經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角為轉(zhuǎn)變僵死的官僚制提供了獨(dú)特理論基礎(chǔ)。

與韋伯將官僚制歸結(jié)為六大特征不同，歐文·休斯概括為四點(diǎn)：一是政府按照等級(jí)制、官僚制進(jìn)行組織。嚴(yán)格遵守這些原則，可以提供使組織正常運(yùn)作的最佳方法。二是政府一旦介入到某一再政策領(lǐng)域內(nèi)，就可以通過(guò)官僚制組織結(jié)構(gòu)成為商品和服務(wù)的直接提供者。三是政治與行政能夠相互分離。政治發(fā)揮的是制定政策的作用，行政應(yīng)該是執(zhí)行命令的工具。四是公共行政是行政管理的一種特殊形式，因此，它需要一種終身的、能夠同樣為任何領(lǐng)導(dǎo)人服務(wù)的職業(yè)官僚（王紹光等，1993）。隨著后工業(yè)化時(shí)代的發(fā)展，官僚制日益為繁雜的社會(huì)事務(wù)所累，低效率的運(yùn)行模式逐漸無(wú)法滿(mǎn)足高負(fù)荷的物質(zhì)技術(shù)手段要求，經(jīng)濟(jì)走向持續(xù)衰弱。為突破官僚體制的被質(zhì)疑狀態(tài)，將市場(chǎng)的主導(dǎo)思想引入政府管理之中，同時(shí)也使政府管理適應(yīng)并扶持市場(chǎng)化進(jìn)程。

第一，在公共行政中引入市場(chǎng)機(jī)制和思維。市場(chǎng)在私營(yíng)部門(mén)存在的同時(shí)，也在公共部門(mén)內(nèi)部存在。將在公共部分出現(xiàn)的市場(chǎng)稱(chēng)之為系統(tǒng)，例如：教育系統(tǒng)、職業(yè)訓(xùn)練系統(tǒng)、心理衛(wèi)生系統(tǒng)等等。然而它們同金融系統(tǒng)、保健系統(tǒng)一樣在本質(zhì)上都是市場(chǎng)。所以，市場(chǎng)規(guī)律既可以解釋私營(yíng)部門(mén)的存在方式，又可以提供分析公共系統(tǒng)運(yùn)行的方法，在公共系統(tǒng)上運(yùn)用市場(chǎng)為導(dǎo)向的思想，便能在公共治理方面獲得重要的突破，從而獲得公共行政的新思維。

第二，政府發(fā)揮掌舵的作用，而不是劃槳的作用?！罢贫娴娜藨?yīng)該看到一切問(wèn)題和可能性的全貌，并且能對(duì)資源的競(jìng)爭(zhēng)性需求加以平衡。劃槳的人聚精會(huì)神于一項(xiàng)使命并且把這件事做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機(jī)構(gòu)傾向于不顧任何代價(jià)來(lái)保住‘他們的行事之道”。在日常管理中，社會(huì)健康良性的發(fā)展得益于家庭、學(xué)校、志愿組織和企業(yè)的協(xié)同配合，因而政府最基礎(chǔ)的作用之一就是引導(dǎo)這些社會(huì)機(jī)構(gòu)和組織健康發(fā)展，政府的角色絕不是簡(jiǎn)單的執(zhí)行者，而應(yīng)向戰(zhàn)略決策者復(fù)歸。其中所謂的集中精力積極掌舵的政府將決定其社區(qū)、州和國(guó)家的發(fā)展前途。它們應(yīng)該而且必須進(jìn)行更多的決策從而使得更多的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)行動(dòng)起來(lái)，健全其身，健康發(fā)展。

第三，健全行政管理法規(guī)和各項(xiàng)工作制度。其一，要進(jìn)一步建立和完善行政機(jī)關(guān)的組織法、編制法、行政訴訟法、國(guó)家公務(wù)員條例等，使一切行政活動(dòng)都具有基本的規(guī)范和程序，各級(jí)行政機(jī)關(guān)明確職權(quán)和責(zé)任，上下左右關(guān)系理順，各司其職，各盡其責(zé)。其二，要建立和完善日常工作制度，這也是提高行政效率不可缺少的重要保證。這些工作制度包括催辦通報(bào)制度，正規(guī)的公文制度，崗位責(zé)任制度，考核獎(jiǎng)懲制度等等。特別是嚴(yán)格工作責(zé)任制，明確劃分責(zé)權(quán)，做到責(zé)權(quán)統(tǒng)一，從制度上杜絕敷衍塞責(zé)、拖拉扯皮、爭(zhēng)功諉過(guò)的現(xiàn)象。除此之外，還要強(qiáng)調(diào)利用信息化手段加強(qiáng)政府的有效管理，使政府的各項(xiàng)監(jiān)管工作更加嚴(yán)密、有效，服務(wù)更加便捷、高效，把各級(jí)政府建設(shè)成為廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效的政府。

第四，著力提升政府公信力。黨的十八大報(bào)告明確指出，要“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理”，為在新時(shí)期進(jìn)一步提高政府公信力提出要求。公共權(quán)力的民主化運(yùn)行，前提是獲得牢固的合法性依據(jù)，這就昭示了民眾的同意和支持乃是政府行為之根本。政府的公信力，正是社會(huì)公眾對(duì)政府公共權(quán)力運(yùn)行效果的晴雨表，反映政府責(zé)任與民眾利益的相關(guān)度。失信于民的政府及其行為，合法性必將受到懷疑而存在危機(jī)。endprint

第五，建立有力的政策執(zhí)行機(jī)制。為了防止政策在執(zhí)行中發(fā)生“變異”，必須以有效的政策監(jiān)控來(lái)保證執(zhí)行力。從政策被執(zhí)行的整個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)看，政策監(jiān)控首先需要一套可行的政策監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)作為基準(zhǔn)線，對(duì)照政策執(zhí)行行為進(jìn)行糾偏，并形成相應(yīng)的調(diào)整措施，防止政策因變異而失靈。同時(shí)，啟動(dòng)有效的監(jiān)督反饋系統(tǒng)，形成全方位、多層次的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，使政策執(zhí)行的過(guò)程都置于陽(yáng)光之下，增加行政執(zhí)行的透明度和公開(kāi)性。在政策執(zhí)行有可能出現(xiàn)失誤時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制及時(shí)響應(yīng)，對(duì)行政執(zhí)行即將出現(xiàn)的偏差進(jìn)行矯正，并及時(shí)跟蹤和監(jiān)控。最后，嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制將用于懲罰導(dǎo)致政策失誤者，將責(zé)任具體落實(shí)到部門(mén)和個(gè)人，明確責(zé)任的承擔(dān)者。

我國(guó)行政體系的目標(biāo)取向：雙重超越的價(jià)值旨?xì)w

我國(guó)正處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和健全的發(fā)展階段，因而官僚制并不是過(guò)于冗雜，而是不夠因時(shí)制宜。信息化社會(huì)的迅速崛起使傳統(tǒng)官僚制疲于奔命，而市場(chǎng)化機(jī)制的蓬勃發(fā)展正為重新審視官僚制提供了一種合宜的視野。對(duì)于官僚制的功用存在重新認(rèn)識(shí)，批判繼承和創(chuàng)新超越的關(guān)鍵性問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題亟待明確處理的原因在于我國(guó)仍處于法制不完善階段，不能夠在社會(huì)主義法制未健全之時(shí)，就將存在于我國(guó)社會(huì)多年并做出重要貢獻(xiàn)的“官僚制”棄之敝履，即使其過(guò)分強(qiáng)調(diào)層級(jí)節(jié)制體制，過(guò)分強(qiáng)調(diào)人員的穩(wěn)定性等的特點(diǎn)使它在現(xiàn)階段沒(méi)有足夠的運(yùn)行空間和必要。需要遵循事物發(fā)展的規(guī)律，不能在未開(kāi)始專(zhuān)業(yè)化時(shí)，就預(yù)先批判‘專(zhuān)業(yè)人員國(guó)家問(wèn)題”（劉熙瑞，1998）。目前政府行政體制改革處在實(shí)踐導(dǎo)向背景下的反思階段，官僚制的短期失效現(xiàn)象不應(yīng)成為其自我否定的內(nèi)在阻礙。無(wú)論是泰勒的科學(xué)管理時(shí)代，或梅奧的行為科學(xué)時(shí)代，還是當(dāng)今系統(tǒng)理論時(shí)代，一切組織模型設(shè)計(jì)、決策導(dǎo)向、公務(wù)員行為規(guī)范的理論和實(shí)踐都始終圍繞著一個(gè)中心即高效率的中心議題。

從行政體系的目標(biāo)定位的重要性來(lái)看，行政體制改革處于政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革聯(lián)結(jié)的位置，行政體系的目標(biāo)定位直接影響政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革如何配套進(jìn)行的思路，因而在研究企業(yè)改革時(shí)，必須要研究下放權(quán)力、政企分開(kāi)、轉(zhuǎn)變職能等問(wèn)題，同時(shí)在研究行政機(jī)構(gòu)改革期間，也必然要研究其轉(zhuǎn)變職能、政企分開(kāi)、下放權(quán)力等問(wèn)題的原因。行政體系的改革是政府管理能力提升的重要組成部分，改革的具體做法在于對(duì)目標(biāo)取向進(jìn)行細(xì)節(jié)化的分析和運(yùn)作。

第一，效率：中國(guó)行政體系的先在目標(biāo)取向。西方傳統(tǒng)行政理論衡量行政發(fā)展的主要指標(biāo)之一是效率。在理論和實(shí)踐中之所以堅(jiān)持這種觀點(diǎn)，有其具體原因：這是與整個(gè)社會(huì)大環(huán)境密切相關(guān)的。社會(huì)處于經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展時(shí)期，效率的提高對(duì)于整個(gè)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)極為顯著。效率地位的彰顯是以精確的、機(jī)械的、理性的形式來(lái)表現(xiàn)的。同時(shí)，這也進(jìn)一步體現(xiàn)在社會(huì)發(fā)展的深層，使得在一個(gè)時(shí)期整個(gè)社會(huì)都會(huì)以效率為最主要的價(jià)值目標(biāo)，公共部門(mén)也不能例外。當(dāng)然，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，“效率至上”原則在公共行政領(lǐng)域的弊病也不斷地體現(xiàn)出來(lái)：比如，它過(guò)度抑制了下層管理者的人性需求、主動(dòng)性與創(chuàng)造性；它忽視下層管理者及被管理者的參與等等。但這并不排斥效率原則在社會(huì)轉(zhuǎn)軌期的先在性。因而如何引導(dǎo)效率至上原則在社會(huì)正常發(fā)育中發(fā)揮正面的引導(dǎo)作用則需要政府的主導(dǎo)。政府欲在高速增長(zhǎng)時(shí)期成功發(fā)揮其作用，必須具備一個(gè)有效能的行政系統(tǒng)，這是其運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。高效能的行政系統(tǒng)體現(xiàn)在：其一在于政府決策民主化和科學(xué)化；其二在于政府擁有足夠的能力來(lái)制定政策，擁有足夠的權(quán)威來(lái)推行政策并使政策深入人心（任曉，1994）。作為追趕型現(xiàn)代化的典型國(guó)家，我國(guó)處在追趕發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史征程中，短期內(nèi)的現(xiàn)代化目標(biāo)勢(shì)必遭遇長(zhǎng)期的來(lái)自諸如經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)。在談?wù)撨@一問(wèn)題時(shí)首先需要考慮的是我國(guó)當(dāng)前所處的歷史時(shí)期。離開(kāi)這一點(diǎn)，任何的探討也只能是理論上的探討而已。

第二，公平凸現(xiàn)：中國(guó)行政改革的基本價(jià)值原則。公共性可做分解式的注釋?zhuān)肮睘楣?，“共”為共同，即在社?huì)生活中公共權(quán)力、行政、管理事務(wù)和意志等的開(kāi)放性和可進(jìn)入性。著名政治學(xué)者胡偉曾經(jīng)指出，中國(guó)的改革在總體上應(yīng)達(dá)成政治民主化、行政集權(quán)化和政治經(jīng)濟(jì)二元化的“三位一體”目標(biāo)（劉國(guó)鋒等，2010）。雖然現(xiàn)代化的過(guò)程逐步形成行政權(quán)力的集權(quán)化，但是，由于政治與行政之間根本無(wú)法剝離的親密關(guān)系（在我國(guó)這一點(diǎn)表現(xiàn)的尤為明顯和突出），政治民主化和行政民主化的趨勢(shì)也是無(wú)法阻擋的。而政治上的集權(quán)化與行政上的分權(quán)化又是一對(duì)矛盾，制約著政策決策與政策執(zhí)行的高效運(yùn)行，造成政治資源的浪費(fèi)且于政治權(quán)威的維護(hù)無(wú)益。我國(guó)行政改革在借鑒西方官僚制理論的同時(shí)，更重要的是不再走其曾經(jīng)走過(guò)的彎路，避開(kāi)不相協(xié)調(diào)的部分結(jié)合我國(guó)具體的實(shí)際，內(nèi)化為我國(guó)行政體系構(gòu)建的道路。而且，沒(méi)有公共性支撐的效率是沒(méi)有根基的。在利益集團(tuán)作用彰顯的今天，這種效率可能建立在對(duì)普通民眾利益吞噬的基礎(chǔ)之上，這違背行政體系構(gòu)建的初衷。

市場(chǎng)化進(jìn)程中的地方政府：定位之后的現(xiàn)狀解析與改進(jìn)探究

當(dāng)代中國(guó)，市場(chǎng)化進(jìn)程的主導(dǎo)力量是政府。地方政府在推動(dòng)市場(chǎng)化中舉足輕重。在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，地方政府功能膨脹，地方主義興起，而地方主義在經(jīng)濟(jì)上的表現(xiàn)即“寬出嚴(yán)進(jìn)”，一味追求本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而未站在全局考慮社會(huì)資源的合理配置，這直接弱化了中央政府經(jīng)濟(jì)決策的實(shí)行，造成地方與中央的分庭抗禮局面。在確立了對(duì)效率與公平追求的基本定位之后，對(duì)市場(chǎng)化進(jìn)程中地方政府運(yùn)行現(xiàn)狀的解析將成為本文關(guān)注的焦點(diǎn)。透過(guò)分析可以看出，市場(chǎng)化進(jìn)程中的地方政府有基于追求效率與公平的良性目標(biāo)取向，亦有地方保護(hù)主義的負(fù)面角色。

（一）市場(chǎng)化進(jìn)程中的地方政府：從行政體系目標(biāo)取向出發(fā)

地方政府的市場(chǎng)化不是絕對(duì)的單向的把政府的決策權(quán)與資源配置權(quán)向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，而是涉及到政府的定位，組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和旨在提高地方運(yùn)行的政績(jī)的政府職能轉(zhuǎn)變。主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：

第一，培育市場(chǎng)要素，促進(jìn)市場(chǎng)的生成和發(fā)展。政府在市場(chǎng)機(jī)制中，竭力培育和生成土地、資本和勞動(dòng)力要素，引導(dǎo)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和管理資源的組織，抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。政府應(yīng)積極通過(guò)市場(chǎng)中介平衡市場(chǎng)資源配置，變直接干預(yù)為間接干預(yù)實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理。在市場(chǎng)中，以技術(shù)市場(chǎng)推動(dòng)資本市場(chǎng)的平衡運(yùn)轉(zhuǎn)從而帶動(dòng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展。endprint