基于新制度經濟理論的公共品供給中政府經濟行為研究

■ 李劍榮 副教授（宜賓學院 四川宜賓 644000）

本文試著對公共品重新描述并對不同市場類型加以區(qū)分，分析各種類型的公共品市場政府的供給行為，以期為政府對公共品供給提供理論參考。

文獻評述

早期的公共品理論是伴隨著政府職能范圍的逐步清晰而建立的。公地悲劇及市場失靈使得政府提供公共品成為必要。但以保護經濟自由為前提的古典經濟學，由于其提出的公共品僅為了保障國家安全、維護私人財產權利，因此不可能提出純粹的政府供給理論。直到1954年薩繆爾森（Paul Samuelson）運用數學知識給出了公共品精確的定義，人們才普遍認識到人類生活離不開公共品，而公共品的特性決定了其只能由政府部門來提供。但是，這一觀點隨后遭到了自由主義學派的質疑，之后國外公共品的理論一直在政府與市場的關系的爭論當中向前發(fā)展。

我國傳統(tǒng)的財政學理論重點研究剩余產品如何在國家、集體和個人之間分配。隨著市場化改革的深入，傳統(tǒng)的分析框架已經不適應現實的需要。張馨（2000）詳細分析了建立現代公共財政的意義，這標志著我國公共品理論研究轉向了關注政府職能、政府范圍的公共財政學的探討。隨后這類文獻大量涌出，樊麗明（2003）分析了世界各國的公共品供給狀況，得出公共品既可以通過政府供給也可以通過市場供給和自愿供給等多種途徑來實現的結論。劉志銘（2004）認為利他主義、動態(tài)博弈以及公私物品相互關聯(lián)的激烈機制都可以有效地為公共物品多元化供給提供理論支持。另外，我國學者非常重視公共物品的私人供給特點，如佘潤申（2004）和樊麗明（2006）等?？傮w來講，從構建公共財政體制框架到分析政府的具體經濟行為，我國公共品理論的研究已經取得了很大的進展，這與正在進行的市場化改革是密不可分的。但是研究大都停留在“現狀—問題—對策”的模式上，理論深入分析有待進一步加強，特別是針對政府供給行為的邏輯關系需要進一步厘清。

公共品與公共品市場的概念描述

由于傳統(tǒng)公共品定義具有強烈的主觀人為因素，造成公、私物品在定義上出現混亂。例如，傳統(tǒng)經濟學家常常舉燈塔的例子作為典型的公共物品，實際上1954年科斯對英國燈塔的歷史數據做了統(tǒng)計分析：1610—1675年，英國管理局管轄下的10座燈塔全部由私人建造。1820年，服務中的48座燈塔中，屬于管理局的只有24座，而當中12座最初也是由私人建造管理的。究其根源，燈塔建造者可以通過碼頭收費的方式，將原本不具備排他性的燈塔轉化為具有人為排他性的非公共物品。筆者認為，公共物品與私人物品并不具有絕對的界限，二者主要的不同之處在于公共品比私人品具有更大的外部性。同時，既然現實中存在著公共品市場，那么其必然符合市場分析的一般法則。在這里，本文擬采用新制度經濟學的交易成本理論將公共品予以詳細闡述。

表1 公共品市場分類

（一）公共品屬性

1.資產的專用性。威廉姆森（1985）認為，如果資產要素的用途被鎖定后很難再轉為他用，交易失敗就會給擁有者帶來很大損失。在此情況下，能夠持久性的關系締約就比市場治理更加有效。在傳統(tǒng)經濟條件下，大量被政府掌控的社會公共資源資產專用程度非常高，而政府將這類產品與消費者交易，就會承擔巨大的風險，比如國防和義務教育等。因此，當政府提供的公共品的資產專用度越高，政府就越傾向于采用一體化供給。當公共品的資產專用度逐漸降低時，政府與其他經濟主體合作也就逐漸有了可能。

2.信息的對稱性。兩個方面能夠充分體現公共品信息不對稱的特點：一是消費者偏好的顯示，如國防類純公共品，消費者無法通過有效途徑來表達自己需要國防產品的多少；二是生產者技術成本的顯示。壟斷廠商在生產過程中技術信息往往處于保密狀態(tài)，外界難以知道其生產成本。但是成本信息的對稱性會隨著社會的發(fā)展而發(fā)生變化，外界一旦以某種方式獲取這種技術知識，該行業(yè)進入壁壘的打破也會成為必然趨勢。

3.交易的不確定性。交易的不確定性是指交易是復雜的，并不是所有的可能性都可以預測并寫進合同中，這就為以后交易中出現機會主義埋下隱患。而公共品不同于一般的私人品，其消費對象涉及面廣、變動性強，從而產生機會主義的可能性大。供給主體如果不采用有效的制度穩(wěn)固消費對象，很容易處于被動地位。另外，從供給者的角度講，公共品供給的效率與政府的穩(wěn)定密切相關，交易風險又增加了政治因素。因此，政府會采用一體化的供給方式提供不確定性高的公共產品。

4.產權的可配置性。公共物品的產權擁擠問題已經得到共識。隨著公共物品產權擁擠程度的提高，政府對其剩余產權配置的效率就會降低，這極易導致搭便車現象，最終形成“公地悲劇”，市場供給完全失靈。為了避免資源的過度浪費，這就需要政府對這種物品進行公有化產權的擁有。隨著產權擁擠程度的不斷降低，政府可以將其中的一部分產權在私人供給者之間重新分配。

（二）公共品市場的類型

和私人品一樣，不同的公共產品屬性也可以構成不同類型的市場。結合上文的分析在這里將公共品市場分為三類不同的市場，具體如表1所示。

政府的供給行為

政府對公共物品的供給一般分為三個過程：決策過程、生產過程和分配過程。下面對這三個過程進行逐一分析。

（一）決策過程

決策制定過程、決策執(zhí)行過程和決策監(jiān)督過程是一個完整決策過程的三個不可或缺的步驟。因為決策制定過程關系到整個決策的正常進行，而決策制定過程中的困境對分析政府行為尤為重要。

首先是難以有效實施消費者偏好激勵機制。這是由公共品信息的可傳遞性不健全決定的。由于公共品消費者存在搭便車的現象，消費者沒有足夠的動力顯示其真實的偏好，如果沒有有效的激勵機制，消費者不會說出自己對公共品的真實評價。許多經濟學家就此提出了一系列的方法，但大多都停留在理論層面，缺乏可操作性。

其次是存在阿羅（Arrow）不可能定理。阿羅（Arrow）認為，眾多社會成員具有不同類型的偏好，在民主制度下不可能提供所有人都滿意的社會方案。同樣，公眾投票也是不可能產生協(xié)調一致的集體選擇結果的。

最后是存在“政府失靈”。從經濟學角度講，政府是為彌補市場失靈而存在的，其作用是為了提高市場的運行效率，但是這并不意味著政府就比市場更有效率，政府就是萬能的。實際上，一方面政府也是由人組成的，也有其自身的利益訴求，政府在運行中會自覺或者不自覺地偏離公共利益目標。另一方面，即使假設政府人員都沒有個人利益訴求，公共決策是一個極其復雜的過程，政府人員也會因為有限理性，使得政策制定偏離有效路徑，甚至導致公用政策失效。

（二）生產過程

1.壟斷型市場的供給行為。自然壟斷的公共品如果由私人來生產的話，他們必然憑借其在市場中的壟斷地位獲取超額收益。壟斷廠商會根據邊際成本等于邊際收益的定價方式使得市場中公共品的供給量不足。如果自然壟斷產品由政府生產，在理論上政府會根據價格等于平均成本來確定產量，公共品的供給會達到市場最優(yōu)效率。但實際上，政府作為生產主體的供給約束來自上級的經費撥款，如果政府能夠正確高效利用這些經費，是可以達到市場效率的。但事實上，由于種種原因，經費使用是低效的。在嚴重的經費低效使用下，供給產量遠遠無法達到市場的最優(yōu)水平，甚至會低于由私人部門的供給產量，這就解釋了為什么某些政府供給的公共品嚴重不足的現象。

2.競爭型市場的供給行為。在競爭型公共品市場中，公民的購買行為能夠形成良好的價格機制，而這種通過供求關系形成的價格機制有效地反映了市場狀況。供給者也可以利用市場機制提供的需求信息做出及時、準確的生產決策。而如果政府“越位”于競爭性公共品市場，很難克服諸如上述分析的各種政府困境。如果這種公共品完全由政府來提供，最終會產生資源浪費以及供給的低效。

3.“混合”型市場的供給行為?，F實中市場化很強的準公共品和高度自然壟斷的純公共品在市場中并不多見，更多的是介于二者之間的公共品。從理論上講政府和市場都可以供給這類公共品。因此如果想要有效提高資源利用效率，政府和市場必須能夠以某種方式合作。例如委托管理方式，這種方式不僅將部分經營權交由委托人，也將部分產權轉移出去，通過對產權的外移，政府可以有效地控制投資風險和財務風險。

（三）分配過程

1.純公共品的分配。一個社會能否和諧運轉與公共品的分配是否合理直接相關。對于純公共物品而言，正確的分配方式可以提高全社會的福利水平?？紤]到純公共物品的收益范圍廣、涉及群體多的特性，因此分配不能按照“等量貢獻獲得等量報酬”的效率原則。但是在現實生活中，政府往往被強勢利益集團所左右，在分配過程中偏向于強勢利益群體。

2.準公共物品的分配。對于準公共品來說，由于其有限性的特點，因此分配過程中就不得不特別重視效率原則。支付能力和個體稟賦的差異導致不同消費者對準公共品需求不再是同質的。另外，消費偏好“多多益善”的消費特點易導致準公共品的過度浪費，在這種情況下，政府一般應選擇設計消費障礙對眾多消費者加以選擇。但是另一方面仍需要兼顧公平，因為一部分準公共物品的消費過程中會產生正的外部性，致使消費貢獻很難衡量，導致“等量貢獻獲得等量報酬”這種最優(yōu)邊際思想難以付諸實踐。此外，消費準公用品產生的外部性會進一步加大社會的不平等。以教育行業(yè)為例，如果按照“等量貢獻獲得等量報酬”的原則收費，那么那些支付能力強以及學習能力強的人就會擁有更多的教育資源，從而在社會競爭中占據優(yōu)勢地位，這樣會進一步加大社會的不平等。

結論

一是在決策方面要優(yōu)化政府決策行為，建立現代決策機制。在過去，政府決策很大程度上依靠領導“拍腦門”來決定，這顯然會造成決策機制的低效率。另一方面，對不同的公共品，特別是準公共品要選擇依靠市場機制來提高決策機制。

二是在生產方面要實現政府與其他供給主體的多元化合作方式。要正確區(qū)分不同類型的公共品，對于那些適合與私人合作的公共品，明晰產權、經營權，從而通過多種供給途徑來優(yōu)化資源配置。

三是分配過程中不僅要注重效率與公平，更要重視消費群體的動態(tài)變化。長期以來，政府在公共品分配中效率與公平難以得到兼顧，這其中有很多原因，諸如政府財政有限、公共品供給中的過度市場化甚至政府自身利益驅動等。這些問題歸根結底是制度的原因，因此正確區(qū)分公共品與準公共品就顯得格外重要。另一方面，伴隨著社會的進步，滯后的分配體制必然會與不斷變化的消費群體形成矛盾。這就需要分析消費者的變化狀態(tài)，不斷根據消費群體的特點調整分配機制，使公平與效率在社會轉型過程中得到動態(tài)實現。

1.Paul A.Samuelson,The pure theory of public expenditure,The Review of Econmics and Statistics,Volum36,Issue 4

2.范子英，張軍.轉移支付、公共品供給與政府規(guī)模的膨脹.世界經濟文匯，2013（4）

3.樊麗明，石紹賓.公共品供給機制：作用邊界及影響因素.當代經濟科學，2006（1）

4.劉志銘.公共物品的私人提供與合作生產：理論的擴增.生產力研究，2004（3）