上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單及其改進(jìn)

【摘 要】上海自貿(mào)區(qū)2013版負(fù)面清單運(yùn)行半年有余，對(duì)國(guó)內(nèi)外積極效應(yīng)顯著。而其內(nèi)涵亦隨著實(shí)踐推進(jìn)而不斷變化，故重新定位其地位，審視其意義，細(xì)化擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放、提升政府管理透明度、兼顧產(chǎn)業(yè)保護(hù)與國(guó)家安全之清單修訂三原則，同時(shí)探索建立配套的負(fù)面清單管理協(xié)調(diào)機(jī)制、事中事后監(jiān)管體系，以期為2014版負(fù)面清單修訂提供有效的建議。

【關(guān)鍵詞】負(fù)面清單；開放度；透明度；產(chǎn)業(yè)保護(hù)；監(jiān)管

一、“負(fù)面清單”含義與意義

“負(fù)面清單”正式法律術(shù)語為“不符措施清單”（NonConformityMeasures），是美國(guó)自20世紀(jì)90年代以來與其他國(guó)家締結(jié)雙邊投資保護(hù)協(xié)定（BIT）以及自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）時(shí)普遍采用的一種協(xié)定條款，最早可追溯到1994年美國(guó)、加拿大和墨西哥締結(jié)的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA），現(xiàn)在由美國(guó)主導(dǎo)的TPP以及TTIP談判中均采用“不符措施清單”。以美國(guó)BIT2012年范本為例，它通過國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、履行要求和高管層及董事會(huì)四個(gè)條款規(guī)定了締約雙方在投資領(lǐng)域應(yīng)遵循的法律原則。

2013年9月公布的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（下稱《負(fù)面清單》）作為自貿(mào)區(qū)外商投資管理制度創(chuàng)新的核心，已運(yùn)行逾半年。在國(guó)際層面上形成了良好的反響，推動(dòng)了中美BIT談判的進(jìn)程，加快了中國(guó)加入TPP的步伐；在國(guó)內(nèi)層面上，形成了極大的可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)，并且其內(nèi)涵和范圍均有擴(kuò)大之意，上至國(guó)務(wù)院各部門積極曬出權(quán)力清單，下至北京、浙江、廣東、湖北、深圳、江蘇等各省市地區(qū)推出或正在形成各自因地制宜的負(fù)面清單，狹義層面上清單仍為外資準(zhǔn)入管理制度，僅其調(diào)整的對(duì)象進(jìn)一步推廣到內(nèi)資企業(yè)，廣義層面上“清單”已成為政府職能轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)自由度提升，前者“權(quán)力”變?yōu)楸Ｕ虾笳摺皺?quán)利”的改革“符號(hào)”，投資、審批、監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)防控等概念均可被囊括其中。然而自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單作為全國(guó)外商投資管理體制和管理模式的初始點(diǎn)，仍需從其本位進(jìn)一步優(yōu)化，進(jìn)一步厘清其現(xiàn)存的問題，在2014修訂版中有所改進(jìn)，以更好地發(fā)揮其示范和帶動(dòng)作用。

二、“負(fù)面清單”運(yùn)行現(xiàn)狀

1.負(fù)面清單修訂三原則

2014版負(fù)面清單目前正由上海市商務(wù)委、上海市發(fā)改委、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)等單位研究修訂，遵循三原則：一是著眼于開放性經(jīng)濟(jì)建設(shè)，率先推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域開放；二是參照國(guó)際通行規(guī)則，通過負(fù)面清單修訂，提升政府管理的透明度和開放度；三是充分考慮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和未來經(jīng)濟(jì)定位。

（1）服務(wù)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)一步開放

2013年自貿(mào)區(qū)提出了六大領(lǐng)域23項(xiàng)服務(wù)業(yè)改革措施，目前除有限牌照銀行一項(xiàng)以外，其余22項(xiàng)已經(jīng)落地。外資金融機(jī)構(gòu)設(shè)立外資銀行、外資游戲游藝設(shè)備生產(chǎn)銷售、外資工程設(shè)計(jì)、融資租賃兼營(yíng)商業(yè)保理已有一批項(xiàng)目落地。教育培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)、投資管理、增值電信、旅行社等領(lǐng)域也已形成一批項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。新版清單編制同時(shí)，區(qū)內(nèi)服務(wù)業(yè)開放也將進(jìn)一步拓展。區(qū)內(nèi)亦將探索對(duì)育幼養(yǎng)老、建筑設(shè)計(jì)、會(huì)計(jì)審計(jì)、商貿(mào)物流、電子商務(wù)、檢測(cè)檢驗(yàn)認(rèn)證、影視出版等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域提出新的擴(kuò)大開放舉措，對(duì)海洋工程裝備、航空航天制造、新能源等新興制造業(yè)領(lǐng)域提出外資準(zhǔn)入的開放措施。

在國(guó)際層面上，對(duì)接TPP、TTIP和推進(jìn)BIT，落實(shí)2014《中國(guó)投資環(huán)境的機(jī)遇與挑戰(zhàn)（中國(guó)美國(guó)商會(huì)）》相關(guān)要求。在國(guó)家層面上，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定》要求進(jìn)行調(diào)整。在地區(qū)層面上，參考《滬發(fā)深化投資體制改革意見力促六大領(lǐng)域開放意見》。擴(kuò)大在金融、航運(yùn)、商貿(mào)、專業(yè)、文化和社會(huì)等服務(wù)領(lǐng)域的開放，暫停或取消投資者資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營(yíng)范圍限制等準(zhǔn)入限制，進(jìn)一步提高投資便利化。加快完善特許經(jīng)營(yíng)管理制度，清理和消除各類隱性壁壘。進(jìn)一步明確實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)領(lǐng)域，推進(jìn)公共資源市場(chǎng)化配置。

（2）政府管理透明度進(jìn)一步提升

當(dāng)前，自貿(mào)區(qū)已形成以備案為主的外資準(zhǔn)入管理模式，政府管理政策透明度有所提高，企業(yè)設(shè)立效率也大大提升。最新數(shù)據(jù)表明，區(qū)內(nèi)外商投資93.5%都是在清單外，按照備案制方式設(shè)立；企業(yè)設(shè)立時(shí)間平均已縮短到5日。但清單內(nèi)仍有20多條沒有寫明限制措施。

在國(guó)際層面上，應(yīng)當(dāng)以負(fù)面清單和準(zhǔn)入前國(guó)民待遇為抓手改革外資管理體制。在國(guó)家層面上，可根據(jù)《2014年政府信息公開工作要點(diǎn)》進(jìn)一步統(tǒng)籌推進(jìn)政府信息公開。在上海層面上，應(yīng)參考《關(guān)于本市進(jìn)一步深化投資體制改革的實(shí)施意見》系統(tǒng)性、全流程改革企業(yè)投資管理，進(jìn)一步落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)，同時(shí)合理界定政府投資范圍，規(guī)范政府投資行為，制訂出臺(tái)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)2014年版負(fù)面清單。對(duì)外商投資項(xiàng)目區(qū)別不同情況，實(shí)行核準(zhǔn)制或備案制。在自貿(mào)區(qū)層面上，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)從海外投資者角度對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行解讀。盡快出具詳盡的“解釋”，相關(guān)的法律、法規(guī)應(yīng)更加“透明”，不僅單純地公布，還要在執(zhí)行程序、標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行規(guī)則上有更詳細(xì)的解釋。

（3）兼顧市場(chǎng)開放與產(chǎn)業(yè)保護(hù)

在國(guó)家層面，開放市場(chǎng)應(yīng)兼顧保護(hù)國(guó)內(nèi)重大產(chǎn)業(yè)利益。有些行業(yè)，如金融領(lǐng)域，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有系統(tǒng)性影響，但國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平與國(guó)際同行相比存在很大差距，一旦開放不慎極易受到國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)沖擊；有些行業(yè)，如基礎(chǔ)電信，對(duì)維護(hù)國(guó)家安全有重要意義，決定開放時(shí)應(yīng)十分謹(jǐn)慎；有些行業(yè)，如戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，尚處于成長(zhǎng)期，但未來發(fā)展?jié)摿薮螅瑢?duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)具有全局帶動(dòng)和重大引領(lǐng)作用，應(yīng)當(dāng)適度保護(hù)扶持。因此，在制定和完善負(fù)面清單時(shí)，必須注意保護(hù)國(guó)內(nèi)重大產(chǎn)業(yè)安全與利益。

就自貿(mào)區(qū)而言，要充分考慮區(qū)內(nèi)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和未來經(jīng)濟(jì)定位，即“清單”的邊界。清單需要為未來可能出現(xiàn)的新興行業(yè)與新興業(yè)態(tài)預(yù)留空間。未來負(fù)面清單需要明確保留對(duì)新興行業(yè)與新興業(yè)態(tài)制定不符措施的權(quán)力，以視情對(duì)其加以限制或扶持。

2.負(fù)面清單管理協(xié)調(diào)機(jī)制的建立

除了修訂自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新版負(fù)面清單，自貿(mào)區(qū)正在配套建立負(fù)面清單管理和協(xié)調(diào)機(jī)制，施行面向外資企業(yè)的定期報(bào)告制度，優(yōu)化負(fù)面清單表述方式使廣大外資企業(yè)準(zhǔn)確掌握自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)新的發(fā)展機(jī)遇。進(jìn)一步優(yōu)化外商投資環(huán)境，清單外，備案制，清單內(nèi)，施行“告知承諾+格式化審批”準(zhǔn)入管理方式。

然而日益增多的外國(guó)投資者進(jìn)入自貿(mào)區(qū)投資設(shè)廠，可能面臨事前審核程序減少帶來的經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)。未來“負(fù)面清單”內(nèi)容將不斷減少，外資準(zhǔn)入第一步已逐步落實(shí)，而第二步，應(yīng)當(dāng)有效禁止或限制外資進(jìn)入有關(guān)我國(guó)國(guó)家安全、國(guó)計(jì)民生或者公共利益的關(guān)鍵部門和產(chǎn)業(yè)，以保護(hù)我國(guó)產(chǎn)業(yè)和國(guó)家安全?！吨袊?guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》第30條授權(quán)管委會(huì)建立安全審査相關(guān)機(jī)制，在終結(jié)外資審批制的同時(shí)建立起良性的國(guó)家安全審查制度。此外，還應(yīng)加大力度落實(shí)“跨部委的外商投資常設(shè)性國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)”，這一機(jī)構(gòu)，應(yīng)與美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）職能對(duì)等，根據(jù)國(guó)家軍事、經(jīng)濟(jì)安全等方面的細(xì)則就投資項(xiàng)目進(jìn)行審查，審查委員會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)涉及盡量多的部門，抽調(diào)各部門人員增設(shè)常設(shè)機(jī)構(gòu)。

3.事中事后監(jiān)管體系的建立

負(fù)面清單修訂同時(shí)亦在同步建立新的監(jiān)管制度。目前已推出六個(gè)方面的監(jiān)管辦法，包括安全審查制度、反壟斷審查機(jī)制、社會(huì)信用體系、企業(yè)年報(bào)公示和經(jīng)營(yíng)異常名錄制度、信息共享和綜合執(zhí)法制度、社會(huì)力量監(jiān)管制度。其中，前二者已經(jīng)建立，而社會(huì)信用體系建設(shè)，以及未來政府部門信息共享，加之市場(chǎng)參與監(jiān)督機(jī)制，都有待落成。在上述過程監(jiān)管制度中，尤其重要的是社會(huì)監(jiān)督體制的建立和推廣。例如，上海從3年前就已啟動(dòng)企業(yè)和個(gè)人的信用服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，以工商法人庫(kù)、公安入口庫(kù)為基礎(chǔ)，嫁接各職能部門信息后，擬對(duì)政府全面公開，對(duì)社會(huì)部分公開，對(duì)個(gè)人所授權(quán)的主體公開。公開帶來的壓力倒逼企業(yè)、個(gè)人重視自己的信用，這顯示出社會(huì)監(jiān)督或比政府監(jiān)督更有效。

監(jiān)管對(duì)象有二。一為投資者，要求建立綜合執(zhí)法體系、部門監(jiān)管信息共享機(jī)制。上海浦東新區(qū)已落實(shí)。2013年12月底，浦東在上海率先進(jìn)行“三合一”綜合執(zhí)法試點(diǎn)，將工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局整合為一個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管局，以此為契機(jī)探索加強(qiáng)事后、事中監(jiān)管，構(gòu)建覆蓋生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過程的監(jiān)管體系?！叭弦弧备母锖?，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)41.4%，基層一線干部比例達(dá)到了80%，“大蓋帽”減少，效率提高。一為監(jiān)管者，就是監(jiān)管監(jiān)管人的監(jiān)管行為——監(jiān)管依據(jù)是否合理、成本和社會(huì)收益是否匹配，事中事后監(jiān)管如何防范監(jiān)管不當(dāng)與過度，如引入監(jiān)管評(píng)估。區(qū)內(nèi)應(yīng)參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)設(shè)立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)來操作。

參考文獻(xiàn)：

[1]中美雙邊投資保護(hù)協(xié)定（Bilateral Investment Treaty，BIT）。于2008年6月18日在第四次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話（SED）中正式啟動(dòng)。

[2]北美自由貿(mào)易協(xié)定（North American Free Trade Agreement，NAFTA） 。由美加墨三方于1992年8月12日簽訂、1994年1月1日起生效和實(shí)施。

[3]跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（Trans -Pacific Partnership Agreement，TPP）。由新西蘭、新加坡、智利和文萊四國(guó)發(fā)起，從2002年開始醞釀的一組多邊關(guān)系的自由貿(mào)易協(xié)定。

[4]跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定（Transatlantic Trade and Investment Partnership，TTIP）。于2013年6月由美歐正式宣布啟動(dòng)談判。

[5]參見陳治東：《負(fù)面清單的優(yōu)化方向》，載《國(guó)際金融報(bào)》2014年2月24日。

[6]中美投資協(xié)定談判，自2008年啟動(dòng)，對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)雙方投資領(lǐng)域開放、保護(hù)和促進(jìn)雙向投資、推動(dòng)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系健康發(fā)展具有重大意義。2014年6月9日，第13輪中美投資協(xié)定談判在中國(guó)北京舉行。

[7]以上服務(wù)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)一步開放的現(xiàn)狀，參見胥會(huì)云、陳芃：《上海自貿(mào)區(qū)2014版負(fù)面清單爭(zhēng)取縮減40%》，載《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2014年3月24日。

[8]此文件按照產(chǎn)業(yè)分類針對(duì)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)目錄》）提出了修改建議，而后者又為2013版負(fù)面清單的修訂基礎(chǔ)，故可參照適用前者進(jìn)行修訂。

[9]《國(guó)務(wù)院關(guān)于在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定》，國(guó)務(wù)院公報(bào)2013年12月21日。

[10]《滬發(fā)深化投資體制改革意見力促六大領(lǐng)域開放意見》，上海市人民政府2014年2月22日印發(fā)。

[11]參見王子約：《自貿(mào)區(qū)新版負(fù)面清單或兩月內(nèi)推出》，載《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2014年4月14日。

[12]《2014年政府信息公開工作要點(diǎn)》，國(guó)務(wù)院辦公廳 2014年3月17日公布。

[13]《關(guān)于本市進(jìn)一步深化投資體制改革的實(shí)施意見》，上海市人民政府2014年2月22日印發(fā)。

[14]參見龔柏華：《自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的國(guó)家意義》，載《上海證券報(bào)》2014年6月25日。

[15]《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》，2013年9月29日上海市人民政府令第7號(hào)公布。

[16]以上數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)見《韓正調(diào)研工商質(zhì)監(jiān)食藥監(jiān)綜合執(zhí)法試點(diǎn)情況浦東三合一可推廣》，引自中國(guó)上海http：//www.shanghai.gov.cn/shanghai/ node2314/node2315/node4411/u21ai854605.html，2014年3月20日。

作者簡(jiǎn)介：

梁鶯（1993—），女，浙江杭州人，浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院2011級(jí)本科生。