河北省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題研究

■ 劉政永 馮小翠（河北金融學(xué)院 河北保定 071051）

引言

河北省是全國第五人口大省，城鎮(zhèn)人口排在全國第7位，但農(nóng)業(yè)人口的絕對量較大，鄉(xiāng)村人口仍居全國第4位。在今后發(fā)展過程中，將面臨農(nóng)村人口規(guī)模龐大、資源供求矛盾突出、城鄉(xiāng)發(fā)展落差凸顯、勞動就業(yè)壓力加大、生態(tài)環(huán)境形勢嚴(yán)峻、“城市病”大量涌現(xiàn)等重大風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。這給農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)文化生活方式及其價(jià)值觀念的擴(kuò)散、生產(chǎn)要素的聚集、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)增加了難度，影響了城鎮(zhèn)化的合理進(jìn)程和縱深擴(kuò)展。因此，深入分析制約河北省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的因素，并提出合理化的政策和建議，不僅具有重要的理論價(jià)值，而且具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

河北省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化影響因素分析

近年來，伴隨著河北省經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，河北省城鎮(zhèn)化水平不斷提升。2012年，河北城鎮(zhèn)化人口達(dá)到3390萬人，年均增長1.48個(gè)百分點(diǎn)，高于全國同期增長幅度，但低于全國平均水平；2012年，河北省縣域經(jīng)濟(jì)第二產(chǎn)業(yè)稅收比重為84.3%，比全國平均水平高23.7個(gè)百分點(diǎn)。第三產(chǎn)業(yè)稅收比重為15.7%，比全國低23.6個(gè)百分點(diǎn)。這說明河北省縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局不合理，對第二產(chǎn)業(yè)尤其是資源性產(chǎn)業(yè)依賴度過高；河北省11個(gè)設(shè)區(qū)市城鎮(zhèn)化綜合發(fā)展水平差距較大，城鎮(zhèn)化發(fā)展綜合指數(shù)高低相差1.38個(gè)百分點(diǎn)。河北省城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的上述問題不僅制約著區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，而且嚴(yán)重影響了本省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的深度和廣度。正如有學(xué)者指出的，雖然河北省農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模繼續(xù)呈逐年遞增趨勢，但是仍然存在轉(zhuǎn)移人口比重不高、文化程度不高、轉(zhuǎn)移人口城市融入度偏低、就業(yè)質(zhì)量不高等問題。根據(jù)實(shí)地調(diào)查，結(jié)合相關(guān)的研究數(shù)據(jù)，本文認(rèn)為影響河北省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要因素表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

濃重的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念和意識。廣大農(nóng)村居民深受根深蒂固的“鄉(xiāng)土情節(jié)”的生活觀念和“入土為安”的封建思想的影響。大多數(shù)農(nóng)民安于現(xiàn)狀，缺少改變生活方式的能動性和創(chuàng)造性，阻礙了部分農(nóng)村人口的有序轉(zhuǎn)移，影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

根深蒂固的城鄉(xiāng)土地制度差異。當(dāng)前我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)制度，這種二元模式不僅造成了農(nóng)村集體土地和農(nóng)民宅基地的流動性差，而且強(qiáng)化了農(nóng)村人口對土地的依賴性。部分農(nóng)民即使有能力在城市生存發(fā)展也不愿意輕易放棄農(nóng)村戶籍，以及同戶籍相聯(lián)系的農(nóng)村集體土地權(quán)益。農(nóng)民在城里掙了錢，仍在農(nóng)村老家蓋房，造成農(nóng)村住房的高空置率。這種狀況不僅浪費(fèi)了大量的個(gè)人和社會資源，而且嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村人口市民化的正常進(jìn)程。

滯后的農(nóng)村人口職業(yè)培訓(xùn)。農(nóng)村人口職業(yè)培訓(xùn)滯后，農(nóng)民工技能和綜合素質(zhì)不高，影響了農(nóng)村人口在城市的就業(yè)質(zhì)量。在中國的廣大農(nóng)村，普遍存在著教育培訓(xùn)機(jī)制不完善、培訓(xùn)資金投入不足、農(nóng)民工自身培訓(xùn)積極性不高、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)水平和誠信度較低等問題。

典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。長期以來實(shí)行的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)，造成了城鄉(xiāng)人口之間在價(jià)值觀念、思維方式和生活形態(tài)方面的差異性，農(nóng)民工的社會地位較低，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口很難融入城市生活。城市居民對農(nóng)民工的社會歧視和誤解依然存在，農(nóng)民工自身仍然存在著一些心理上的問題。這些都制約著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程。

積極推進(jìn)河北省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策和建議

河北省目前縣域內(nèi)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“三化脫節(jié)”現(xiàn)象以及經(jīng)濟(jì)增長、社會進(jìn)步、生態(tài)文明“各抓各的”的“三張皮”現(xiàn)象十分普遍。因此，我們要遵循城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展規(guī)律，不要盲目被房地產(chǎn)綁架，出現(xiàn)人為的造城、空城、鬼城，逼農(nóng)民上樓。要因勢利導(dǎo)，發(fā)揮市場在城鎮(zhèn)化中的決定性作用，轉(zhuǎn)變土地城鎮(zhèn)化、土地財(cái)政的理念，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)，綠色生態(tài)，因市而城；堅(jiān)持就地就近城鎮(zhèn)化，建立新型農(nóng)村社區(qū)，把城鎮(zhèn)化帶到家門口，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化、農(nóng)民變市民。通過前面的分析，結(jié)合河北省實(shí)際，要提升河北省新型城鎮(zhèn)化水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化，必須走特色城鎮(zhèn)引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化道路。為此我們要做到“五堅(jiān)持兩促進(jìn)”。

（一）堅(jiān)持三區(qū)合一、城鄉(xiāng)一體化

加快推進(jìn)河北省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須要破除思想上的禁錮，進(jìn)一步解放思想，克服“重城輕鄉(xiāng)”、“重工輕農(nóng)”和僅求城市自我發(fā)展的思維，站在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和建成小康社會的高度，牢固樹立“三區(qū)合一、城鄉(xiāng)一體”新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，把工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)村新型社區(qū)作為新農(nóng)村建設(shè)的“三大”核心要素，“三位一體”，整體謀劃，合理布局，同步推進(jìn)，加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策扶持，促進(jìn)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、產(chǎn)業(yè)向示范園區(qū)集中，轉(zhuǎn)變一批城中村和近郊村，撤并一批位置相對偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)落后、人口較少窮弱村，提升一批具有產(chǎn)業(yè)和文化優(yōu)勢的較強(qiáng)村，形成相互推動、相互促進(jìn)、相互提高、共同發(fā)展的農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，為全面建成小康社會奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）堅(jiān)持規(guī)劃先行、典型示范

充分發(fā)揮河北省地處京津的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢，按照“與京津同步、同城、一體”的要求，以京津冀區(qū)域發(fā)展一體化進(jìn)行空間、區(qū)域布局，以縣城為縣域發(fā)展的龍頭，進(jìn)一步調(diào)整《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃》、《鎮(zhèn)村體系規(guī)劃》、《產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，同步制定《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、工業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《農(nóng)村新型社區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，出臺《關(guān)于加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的具體實(shí)施意見》、《環(huán)首都城鎮(zhèn)帶建設(shè)方案》。圍繞中心城鎮(zhèn)區(qū)片發(fā)展，突出抓好省級重點(diǎn)鎮(zhèn)和環(huán)首都特色示范鎮(zhèn)建設(shè)，打造成在全國有名氣、在世界有影響的環(huán)京津名村名鎮(zhèn)。

（三）堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)聚集、加快產(chǎn)城融合

依托河北省獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢，把新型城鎮(zhèn)化作為發(fā)展的主要潛力，把打好四大攻堅(jiān)戰(zhàn)作為戰(zhàn)略重點(diǎn)，著力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、著力提高發(fā)展質(zhì)量效益、著力加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、著力保障改善民生，堅(jiān)定不移走綠色崛起之路，努力建設(shè)全面小康的河北、富裕殷實(shí)的河北、山清水秀的河北。做大做強(qiáng)以“新型工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)”為代表的園區(qū)經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展電子信息、裝備制造、會展旅游、休閑觀光等高吸附力、高附加值新興產(chǎn)業(yè)。通過產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)，做大做強(qiáng)支柱，提升產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)形態(tài)、功能和特色，實(shí)施城、鎮(zhèn)、村融合和產(chǎn)城融合，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展與園區(qū)、產(chǎn)業(yè)建設(shè)同步推進(jìn)，增強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展能力，為新社區(qū)居民就地提供新的就業(yè)增收平臺和創(chuàng)業(yè)安居的良好環(huán)境。

（四）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、創(chuàng)新體制機(jī)制

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，重點(diǎn)研究好五個(gè)方面政策：一是農(nóng)村土地政策。加快建立市、縣、鄉(xiāng)、村農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，既推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營又轉(zhuǎn)移傳統(tǒng)農(nóng)民。以市場為導(dǎo)向，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，搞好土地綜合治理，用足用好集體建設(shè)用地，落實(shí)好宅基地確權(quán)發(fā)證，實(shí)現(xiàn)可流轉(zhuǎn)、可置換、可抵押，大幅增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。二是農(nóng)村金融政策。發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和國有銀行的支撐作用，發(fā)行政府城鎮(zhèn)化債券。以市場需求為核心，以民營資本為主體，大力吸引社會資本和民營資金參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快建設(shè)民間投融資實(shí)體。三是戶籍社保政策。圍繞人的城鎮(zhèn)化，釋放改革紅利，突破體制性障礙，大力推進(jìn)戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)居民居住證制度，在醫(yī)保、養(yǎng)老、教育、用工、住房等基本公共服務(wù)保障上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體和均等化。四是公共投入政策。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，確保用于農(nóng)村公共設(shè)施和服務(wù)的財(cái)政資金預(yù)算增量比例，不低于同期財(cái)政收入增長比例，推進(jìn)公共設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，實(shí)現(xiàn)教育、衛(wèi)生、文化、社會保障等公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，形成支持新型城鎮(zhèn)化良好公共服務(wù)環(huán)境。五是積極探索鎮(zhèn)村管理體制、小城鎮(zhèn)管理方式、集體經(jīng)濟(jì)組織形式、綜合執(zhí)法體制、社會保障制度等“五個(gè)創(chuàng)新”，多措并舉，創(chuàng)造良好的社會發(fā)展環(huán)境。

（五）堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、分類有序

新型城鎮(zhèn)化工作，是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，涉及社會方方面面，特別在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜多變的新形勢下，極易出現(xiàn)重大矛盾和問題，影響社會穩(wěn)定和諧。各級黨委、政府和相關(guān)部門要把新型城鎮(zhèn)化發(fā)展放在突出位置，擺上重要議事日程，建立黨政“一把手”負(fù)總責(zé)、相關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、全社會廣泛參與的高效領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制。進(jìn)一步整合社會資源，增強(qiáng)政策的持續(xù)性和連續(xù)性，形成推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的政策集成和整體合力。加強(qiáng)調(diào)查研究，及時(shí)解決推進(jìn)過程中的突出問題和矛盾。要突出特點(diǎn)特色，發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，挖掘文化品牌，創(chuàng)建名品名村名鎮(zhèn)。要注重城鎮(zhèn)化建設(shè)的正面宣傳，發(fā)揮輿論的引導(dǎo)作用，營造良好的建設(shè)環(huán)境。要注重提升干部整合資源的能力，搞好分類指導(dǎo)，做到分類施策，確保新型城鎮(zhèn)化取得實(shí)實(shí)在在的成效，造福河北人民。

（六）打造“兩區(qū)”平臺、提升吸納能力

產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和商務(wù)中心區(qū)建設(shè)的最初目的是為促進(jìn)工業(yè)集聚發(fā)展和服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展。但在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，也要注重產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)選擇與城市功能定位、產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚、產(chǎn)業(yè)功能與社會功能的結(jié)合，大力完善區(qū)域的生活配套建設(shè)，加速產(chǎn)城融合發(fā)展，充分利用這些平臺全面提高城鎮(zhèn)吸納轉(zhuǎn)移人口能力。為此，一是要通過與省級土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等各項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，合理分配城市空間資源，有效組織城市功能分工，突出城市與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的導(dǎo)向。二是要積極提升行政效能，創(chuàng)造快捷、高效的政務(wù)環(huán)境，并建立可靠、高效、權(quán)威的綜合性服務(wù)體系，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。三是堅(jiān)持集約集聚發(fā)展，引導(dǎo)和控制土地的集約節(jié)約利用，為吸納轉(zhuǎn)移人口提供更大的承載空間。四是大力完善服務(wù)配套，積極建設(shè)為區(qū)內(nèi)各類企業(yè)及居民服務(wù)的公共配套設(shè)施，支持購物中心、生活市場、便利超市、餐廳等各類商業(yè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的發(fā)展，布局建設(shè)多功能復(fù)合型社區(qū)，以增加就業(yè)，聚集人氣，增強(qiáng)承載人口能力。

（七）打造新型農(nóng)村社區(qū)、實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化

把新型農(nóng)村社區(qū)納入新型城鎮(zhèn)化體系，能夠更有效率地把城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)延伸到農(nóng)村中去，促進(jìn)農(nóng)村居民就地城鎮(zhèn)化，與農(nóng)民工市民化一起共同推進(jìn)河北省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)統(tǒng)籌，根據(jù)各社區(qū)的不同情況分類實(shí)施，真正把新型農(nóng)村社區(qū)建成造福農(nóng)民群眾、惠及千家萬戶的民心工程。一是嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民利益。以農(nóng)民不失去土地為基本出發(fā)點(diǎn)，以維護(hù)農(nóng)民擁有的土地權(quán)益為核心，通過政策法規(guī)等形式確保農(nóng)民的土地權(quán)益不受侵害。二是堅(jiān)持政策先行。制定包括財(cái)政、信貸、土地、戶籍、產(chǎn)權(quán)以及規(guī)費(fèi)減免等在內(nèi)的配套政策，推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。尤其要積極探索市場化運(yùn)作途徑來破解資金難題。三是重視規(guī)劃引導(dǎo)。高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)編制新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃。同時(shí)，考慮到各地農(nóng)村發(fā)展的差異性和不平衡性，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必須因地制宜，量力而行，分類分步推進(jìn)。四是強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐。積極發(fā)揮新型農(nóng)村社區(qū)吸納農(nóng)村勞動力就地就業(yè)的功能，基于不同的發(fā)展基礎(chǔ)和條件，發(fā)展具有地域特色的產(chǎn)業(yè)。同時(shí)推動主要工業(yè)項(xiàng)目就近向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)及工業(yè)園區(qū)集中。五是注重集約節(jié)約，統(tǒng)籌安排建設(shè)用地。充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，確保耕地面積不減少、質(zhì)量不降低、結(jié)構(gòu)和布局更加合理。

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