我國當(dāng)代教育法律體系中社會教育責(zé)任的缺失

摘 要 治理一詞已在世界范圍內(nèi)提倡很久，筆者首先追本溯源分析了治理的四個內(nèi)涵：目的在于發(fā)展、方式倡導(dǎo)多樣、過程重在預(yù)案、主體變?yōu)槎嘣；趯χ卫硪辉~的分析，本文認(rèn)為實現(xiàn)社會教育責(zé)任的教育治理具有多重途徑，如法律層面地硬性規(guī)定、輿論導(dǎo)向的鼓勵參與、倫理道德層面的應(yīng)該參與等，本文從法律層面探討了校外教育機構(gòu)及非教育機構(gòu)兩大主體教育責(zé)任的缺失，并對相應(yīng)對策進(jìn)行探索。

關(guān)鍵詞 教育治理 社會教育責(zé)任 教育法律

作者簡介：田佳，遼寧師范大學(xué)教育學(xué)院，講師，研究方向：比較教育。

中圖分類號：G640 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-221-02

一、從治理的內(nèi)涵看社會參與教育治理的必要性

在《說文解字》中，“治”即水，“理”意為治玉，二者合一，均有協(xié)調(diào)、順應(yīng)其發(fā)展規(guī)律的含義，簡言之，就是不能強制執(zhí)行。1989年，世界銀行首次采用了治理（governance）一詞并如此界定，“通過建立一套被接受為合法權(quán)威的規(guī)則而對公共事務(wù)公正而透明的管理，是為發(fā)展而在管理一個國家的經(jīng)濟(jì)和社會資源方面的權(quán)力。”全球治理委員會（CGG， Commission on Global Governance）在《我們的全球伙伴關(guān)系》中如此界定：“治理是各種公共或私人、個人或機構(gòu)管理公共事務(wù)的多種方式的綜合，其中既包括使人們服從的強制性正式制度安排活規(guī)則，也包括各種人們同意或符合其利益的非正式制度安排，其目的是通過采取持續(xù)的聯(lián)合行動使利益沖突得以平衡和調(diào)和?！?/p>

基于世界兩大權(quán)威機構(gòu)的概念界定，結(jié)合我國古代《說文解字》的原初含義，從中可以嘗試挖掘“治理”的內(nèi)涵。首先，治理的目的在于發(fā)展，以中國古語解釋即順?biāo)浦?，而非簡單的控制住某一單一問題即可停止，著眼點應(yīng)落在解決問題基礎(chǔ)上后續(xù)的發(fā)展是否會更順暢。第二，治理的方式不再僅僅是單一的強制性方式，強制性是“管”的突出特征，治理的方式應(yīng)在“管”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“理”，即合作參與、共同認(rèn)可、多樣途徑。第三，基于對于治理目的與方式的分析，治理的過程應(yīng)該包括管理，但核心不在“管”在“治”，也就是說，要有長遠(yuǎn)的目光看待問題，作出全面合理的預(yù)案，從源頭進(jìn)行疏通引導(dǎo)，控制問題的源頭而非當(dāng)問題發(fā)生時再去解決。第四，治理的主體不再僅僅是管理者，而應(yīng)是多元主體的合作，任何問題的出現(xiàn)都關(guān)涉到多方利益，單純依靠政府等公共機構(gòu)，不僅力量有限，而且無法實現(xiàn)手段多樣化和利益最大化，易于出現(xiàn)強制性管理的后果——治標(biāo)不治本，最終可能因為解決一個問題而帶來更多的問題，不利于可持續(xù)發(fā)展思路。

如果說自統(tǒng)治向管理的轉(zhuǎn)變是我國由人治社會向法治社會的成功轉(zhuǎn)變，由管理向治理的轉(zhuǎn)變應(yīng)該說是我國已經(jīng)開始邁向善治——法治、德治、仁治三者合一的社會。

2014年1月15日，教育部長袁貴仁在全國教育工作會議上作了題為《深化教育領(lǐng)域綜合改革，加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化》的報告，其核心詞匯即“教育治理”，由此引發(fā)了教育界學(xué)者們對于“教育治理”各個視角的熱議。

我國“教育治理”一詞的提出，應(yīng)該說依托于“服務(wù)型政府”的思路，一改自上而下、一元單向的管理模式，倡導(dǎo)多元主體圍繞共同目標(biāo)、共同參與解決問題。既然治理的主體應(yīng)是多元的，教育治理的主體除了管理者即政府外，還應(yīng)包括學(xué)校、家庭、社會，也就是說，教育的發(fā)展必須正確處理好政府與學(xué)校、家庭、社會的關(guān)系。因此，教育治理中的社會參與極為必要。

二、教育法律法規(guī)中社會教育責(zé)任的缺失

法律法規(guī)是國家建設(shè)與發(fā)展的根基，是規(guī)范人的行為的基本標(biāo)準(zhǔn)與要求，教育法律法規(guī)即規(guī)范教育活動的根本，實現(xiàn)教育治理的第一步也應(yīng)是從教育法律法規(guī)層面實現(xiàn)多元主體的參與與合作。我國教育法律體系中社會教育責(zé)任的缺失即指校外教育機構(gòu)及其他社會組織機構(gòu)的教育責(zé)任缺失。

首先，校外教育機構(gòu)教育責(zé)任在我國教育法規(guī)體系中的缺失。早在解放前，我國就已經(jīng)有中國福利基金會等校外教育機構(gòu)的雛形了。1949年4月，我國召開青年團(tuán)第一次全國代表大會，通過了《中國新民主主義青年團(tuán)工作綱領(lǐng)》，其中寫明青年團(tuán)應(yīng)“與職工會和民主婦聯(lián)會以及人民教育機關(guān)共同組織兒童的野營、兒童俱樂部、兒童體育場、兒童療養(yǎng)所、保育院等。”截止1956年，我國共少年宮（家）137所，遼寧省校外各類教育場所3600余所，但文革期間全面停辦。改革開放后，我國教育法律體系逐步完善，《關(guān)于加強少年宮工作的意見》、《少年宮（家）工作條例》、《關(guān)于改進(jìn)和加強少年兒童校外教育工作的意見》、《關(guān)于創(chuàng)造良好社會教育環(huán)境，保護(hù)中小學(xué)健康成長的若干意見》等一系列相關(guān)教育法律法規(guī)出臺，明確了學(xué)校教育與校外教育應(yīng)建立“相互聯(lián)系、相互補充”的關(guān)系，但是如何聯(lián)系、如何補充，如果建設(shè)不當(dāng)又該如何處理等卻在各類教育法律法規(guī)中沒有表述，就導(dǎo)致社會上各類補課班多于促進(jìn)青少年全面發(fā)展的實踐課堂，多數(shù)校外教育機構(gòu)都成為學(xué)校教育的極端化發(fā)展?fàn)顟B(tài)而無合作可言。

此外，其他社會組織機構(gòu)在我國教育法規(guī)體系中教育責(zé)任的缺失。如果說校外教育機構(gòu)未能完成與學(xué)校教育相互合作的這一構(gòu)建初衷，那么其他社會組織機構(gòu)的教育責(zé)任則很難在教育法律法規(guī)中找到明確的條款。社會各類組織機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)各自的教育責(zé)任共同推進(jìn)各類群體的教育，這是終身教育理念引入我國后即得到廣泛認(rèn)可的，但是社會各類組織機構(gòu)究竟應(yīng)在教育方面承擔(dān)何種責(zé)任尚未有明確法律規(guī)定，各類企業(yè)機構(gòu)拒絕應(yīng)屆畢業(yè)生導(dǎo)致就業(yè)難，追其原因，除了學(xué)校教育與社會脫節(jié)這一因素外，很大的原因在于這些組織機構(gòu)不愿、未能承擔(dān)教育責(zé)任。以法國為例，2004年法國頒布《終身職業(yè)培訓(xùn)和社會對話法》，明確了“個人接受培訓(xùn)權(quán)”，“所有履行不定期合同的工薪者，每年可以享有接受20小時培訓(xùn)個人權(quán)利。這一年度權(quán)利可以累積6年即120小時”。個人享有接受培訓(xùn)權(quán)，那么也意味著社會相應(yīng)的各種組織機構(gòu)有提供培訓(xùn)時間、提供培訓(xùn)內(nèi)容的責(zé)任。

教育發(fā)展至今，我們對于教育規(guī)律的認(rèn)識已經(jīng)逐步深入，教育不應(yīng)僅僅停留于學(xué)校范圍內(nèi)也是得到社會各界廣泛認(rèn)可的觀點，但是，如何讓教育不局限于學(xué)校范圍內(nèi)、如何讓社會參與到教育的發(fā)展與促進(jìn)之中？這便是教育治理的核心——多元主體的尊重、認(rèn)同與參與。各類社會組織機構(gòu)應(yīng)享有參與的權(quán)利，獲得參與的機會與途徑，參與的過程應(yīng)規(guī)范化、合法化、合理化。實現(xiàn)多元主體參與教育治理的第一步即應(yīng)是構(gòu)建更為完善的教育法律體系，從法的層面明確他們的權(quán)利與義務(wù)，做到有法可依、有章可循。

三、社會教育責(zé)任在教育法律體系中的明晰

俞可平在《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》一文中指出了統(tǒng)治與治理的五大區(qū)別、國家治理現(xiàn)代化的五大標(biāo)準(zhǔn)和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的六大舉措，其中無不圍繞法治不足與制度仍需創(chuàng)新的困境而展開。落實于教育領(lǐng)域，教育治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)也應(yīng)是教育法律體系的進(jìn)一步建設(shè)與完善。對于社會教育責(zé)任的明晰對策，筆者認(rèn)為主要通過以下幾方面展開。

首先，觀念思想層面，應(yīng)解放思想，沖破傳統(tǒng)和教條的束縛。法的確立需要由人來完成，傳統(tǒng)觀念不改變，立法過程中仍會滲透出一些問題。發(fā)展教育是政府的事情、實施教育是學(xué)校的事情，這是多年的陳舊觀念，社會組織機構(gòu)的教育責(zé)任在傳統(tǒng)觀念中一直是被忽視的，只有從思想層面明確社會組織機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)教育責(zé)任，才能在教育立法過程中得以體現(xiàn)。另外，在觀念層面，還應(yīng)破除官本位觀念。官本主義的實質(zhì)在于“官員的權(quán)利本位，它與建立在公民權(quán)利本位之上的現(xiàn)代政治文明和現(xiàn)代國家治理是格格不入的，與社會主義政治文明是背道而馳的”。如果不能破除官本位的觀念，教育治理只能徒有治理之名而依舊是統(tǒng)治、管理之實。官本位觀念的破除，才能在立法過程中真正實現(xiàn)公民權(quán)利本位，在立法過程中明確各主體的權(quán)利與責(zé)任，保證教育治理多元主體協(xié)同合作的順利實現(xiàn)。

第二，在法的構(gòu)建層面，即立法層面，應(yīng)該首先保證教育法律體系的完善。目前，我國關(guān)于教育的各種法律法規(guī)、部門規(guī)章很多，但是仔細(xì)整理分類，經(jīng)常出現(xiàn)下位法已存在多年卻缺乏上位法的現(xiàn)象，社會教育責(zé)任領(lǐng)域的法律法規(guī)也尚未系統(tǒng)確立。社會教育責(zé)任的相關(guān)規(guī)定應(yīng)該體現(xiàn)于我國擬確立的終身教育法之中，近幾年許多省市陸續(xù)出臺了終身教育促進(jìn)條例，但法律層面的終身教育法卻始終難產(chǎn)，沒有上位法的依據(jù)，地方條例又依何而立？未來我國的終身教育法是否要反過來依照各地方的終身教育促進(jìn)條例來確立？這個過程是不可逆向的。又如，上海浦東新區(qū)教育公共治理實踐中民辦教育機構(gòu)盈利性制度與我國《教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》中的相關(guān)規(guī)定都有所矛盾，如果制度創(chuàng)新要遭受教育法律法規(guī)滯后性的約束，許多教育治理的模式探索都將難以實現(xiàn)。另外，我國的教育法律法規(guī)在明確權(quán)利與義務(wù)的同時，還應(yīng)明確法律責(zé)任，即明確并承認(rèn)其提供教育服務(wù)的獨立性、專業(yè)性、權(quán)威性，同時伴隨罰則，如罰款、損失賠償、禁止令、執(zhí)行令等。也就是說，我們的教育法律法規(guī)應(yīng)該首先明確他們應(yīng)該、必須做什么，進(jìn)而明確應(yīng)該怎樣做，最終指明如果違背后果是什么。“社會組織機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)教育責(zé)任”是我國教育法律法規(guī)的表述習(xí)慣，但如果某機構(gòu)未承擔(dān)其應(yīng)該承擔(dān)的教育責(zé)任，該機構(gòu)又承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任？伴隨罰則的法律法規(guī)才更易于執(zhí)行。

第三，教育法律法規(guī)的實踐層面，應(yīng)賦予教育行政部門及學(xué)校一些“警察權(quán)力”，即“依法為了公眾利益限制個人自由的權(quán)力”，此方面的探索可以參考美國的教育立法。目前我國教育法律法規(guī)歸屬于行政法類，當(dāng)出現(xiàn)教育糾紛時，行為人很難找到對應(yīng)的部門依法維護(hù)自己的權(quán)利，主管教育的行政部門沒有執(zhí)法權(quán)導(dǎo)致很多教育糾紛成為多頭管理最終無疾而終。倡導(dǎo)社會組織機構(gòu)參與教育活動之中的同時必須對他們的行為予以明確的規(guī)范和引導(dǎo)，尤其是在初期的探索階段，如果不能明確應(yīng)該做什么、違反的后果是什么，最終將難于執(zhí)行變?yōu)榧埳险劚?。?dāng)然，相關(guān)教育法律法規(guī)的規(guī)范和引導(dǎo)也是為了讓社會組織機構(gòu)更有效地承擔(dān)教育責(zé)任、參與教育活動，因此，應(yīng)通過多種方式促進(jìn)他們的參與意識，探索新的合作模式。社會組織機構(gòu)不是社會教育機構(gòu)，盈利傾向不可避免，究竟應(yīng)如何在相關(guān)教育法律法規(guī)的框架下促進(jìn)他們與政府和教育機構(gòu)的合作仍需不斷探索。

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