論行政壟斷及其法律規(guī)制

摘 要 行政性壟斷作為部分市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家的一種壟斷現(xiàn)象，其危害性日益嚴(yán)重，且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而出現(xiàn)新的表現(xiàn)形式。本文主要針對(duì)我國(guó)的具體情況，分析討論行政壟斷的內(nèi)涵，明確行政壟斷的概念。進(jìn)而提出了行政壟斷的構(gòu)成三要件，并具體闡述了我國(guó)目前存在的突出表現(xiàn)形式。挖掘其形成原因，結(jié)合目前我國(guó)對(duì)行政壟斷的相關(guān)規(guī)定，對(duì)如何規(guī)制行政壟斷進(jìn)行了探討，提出了五項(xiàng)具體的規(guī)制措施，以期求對(duì)行政壟斷的規(guī)制有所貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞 行政壟斷 法律規(guī)制 依法行政

作者簡(jiǎn)介：彭宏艷，安陽(yáng)工學(xué)院。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-149-03

一、關(guān)于行政壟斷的界定

（一）行政壟斷的概念和構(gòu)成要件

據(jù)我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第7條的規(guī)定及2002年2月26日的征求意見(jiàn)稿，和《中國(guó)反壟斷法草案》共有8章58條。這個(gè)草案規(guī)定了限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、控制企業(yè)合并以及行政壟斷，即政府及其所屬部門(mén)濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。從而，使行政壟斷的概念更加具體明確。我認(rèn)為對(duì)行政壟斷的概念，可作如下表述：行政壟斷是指行政主體濫用行政權(quán)力，限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。由此概念可以看出行政壟斷有以下三要件構(gòu)成：

第一，主體要件，行政壟斷的主體是行政壟斷行為的實(shí)施者或行政壟斷行為責(zé)任的承擔(dān)者。

第二，客觀要件，行政壟斷的客觀條件是濫用權(quán)力。行政權(quán)力的濫用具體表現(xiàn)為三個(gè)方面：（1）排除，即在一定交易領(lǐng)域內(nèi)，使某些商事主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)難以繼續(xù)進(jìn)行，包括現(xiàn)實(shí)的排除和有發(fā)生排除后果的可能。（2）支配，指對(duì)商事主體加以制約，直接或間接地剝奪該商事主體在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中自主做出決定的權(quán)力。（3）妨礙，即公平競(jìng)爭(zhēng)的妨礙性，指存在著給公平競(jìng)爭(zhēng)者帶來(lái)不良影響的危險(xiǎn)性，而不必是發(fā)生了結(jié)果。①

第三，結(jié)果要件，行政壟斷的結(jié)果要件是限制競(jìng)爭(zhēng)。而行政壟斷中競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)限制，應(yīng)與經(jīng)濟(jì)壟斷中競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)限制作相同理解，即一定交易領(lǐng)域內(nèi)實(shí)質(zhì)性的限制競(jìng)爭(zhēng)。②所謂實(shí)質(zhì)地限制競(jìng)爭(zhēng)，是指“幾乎不可能期待有效競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)”。③

這樣，行政壟斷通過(guò)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)的限制、妨礙和排斥而破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)賴(lài)以生存的公正且自由的競(jìng)爭(zhēng)秩序，進(jìn)而使行政主體通過(guò)濫用行政權(quán)力達(dá)到實(shí)質(zhì)限制的狀態(tài)。

可見(jiàn)，行政壟斷必須是行政主體實(shí)施的，非此不能成為行政壟斷。行政壟斷作為一種行政行為，是憑借行政權(quán)力的介入，是行政壟斷后果出現(xiàn)的必要條件。一種行為只有同時(shí)具備以上三方面時(shí)才構(gòu)成行政壟斷。

（二）行政壟斷的表現(xiàn)形態(tài)

目前，行政壟斷的表現(xiàn)形式分類(lèi)多樣，本文從其參與壟斷主體的不同分為兩大部類(lèi)：

1.政府作為直接主體的行政性壟斷。它是指政府作為一方當(dāng)事人運(yùn)用禁令直接參與限制經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為，主要有地方行政壟斷、強(qiáng)制聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)制限制經(jīng)營(yíng)行為。此類(lèi)行政性壟斷最典型的代表是地方行政壟斷，即地區(qū)壟斷。就是我們常說(shuō)的地方保護(hù)主義，經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，隨著中央和地方政府在財(cái)政上的分開(kāi)，此類(lèi)矛盾更加升級(jí)。在新能源汽車(chē)推廣方面表現(xiàn)尤為突出，據(jù)統(tǒng)計(jì)由于地方保護(hù)等因素的制約，從2012年到2013年上半年，我國(guó)新能源汽車(chē)的產(chǎn)銷(xiāo)量未超過(guò)3萬(wàn)輛。如作為全國(guó)首批新能源汽車(chē)示范推廣和私人購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)貼試點(diǎn)城市，深圳的新能源汽車(chē)發(fā)展一直走在全國(guó)前列。截至目前，銷(xiāo)售數(shù)量剛過(guò)6000輛，與原定在 2015年實(shí)現(xiàn)累計(jì)產(chǎn)銷(xiāo)量3.5萬(wàn)輛目標(biāo)還差81%。2013年財(cái)政部、科技部、工業(yè)和信息化部、發(fā)展改革委等四部委日前聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用工作的通知》，明確了財(cái)政補(bǔ)貼支持推廣應(yīng)用新能源汽車(chē)的具體政策。讓我們對(duì)新能源汽車(chē)的推廣打破地方保護(hù)主義看到了希望。

2.政府作為間接主體的行政性壟斷，它是指政府授予某類(lèi)企業(yè)以壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)或指定某種產(chǎn)品只能由某類(lèi)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，政府不直接參與，而由經(jīng)營(yíng)主體行使壟斷經(jīng)營(yíng)的行為。主要有：行政性公司、國(guó)家指定專(zhuān)營(yíng)、行業(yè)壟斷。其中，隨著企業(yè)改革即政府部門(mén)職能的明確性，行政性公司日益減少。國(guó)家指定經(jīng)營(yíng)是行政壟斷的除外，在我國(guó)主要是指煙草業(yè)、鹽、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等行業(yè)。行業(yè)壟斷是該行政壟斷的典型代表，它是指國(guó)家通過(guò)對(duì)進(jìn)入某些行業(yè)設(shè)置障礙，從而消除或削弱該行業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)。行業(yè)壟斷行為基本上都是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)。

近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深入發(fā)展，行業(yè)壟斷又出現(xiàn)兩個(gè)最大也是最難解決的問(wèn)題，那就是關(guān)于“醫(yī)改”和“教育”問(wèn)題。所謂醫(yī)療改革實(shí)際上就是通過(guò)職工參加醫(yī)療保險(xiǎn)，由全社會(huì)來(lái)承擔(dān)原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任?？梢恍┑胤秸疄榱俗陨淼睦娑鴱?qiáng)迫職工到指定的藥店購(gòu)買(mǎi)非處方藥品。這樣就會(huì)使其他藥店在競(jìng)爭(zhēng)中處于不利的地位。對(duì)于教育問(wèn)題，十八屆三中全會(huì)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)全面深化教育領(lǐng)域的綜合改革提出了明確要求?！稕Q定》中明確提出，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，要引入市場(chǎng)的機(jī)制和第三方力量變革教育，為新一輪的教育改革提供了高屋建瓴的新思路，讓我們對(duì)更多的民間資本進(jìn)入教育從而打破教育行業(yè)的壟斷充滿(mǎn)了期待。

二、行政壟斷的成因

關(guān)于行政壟斷的成因，理論界各有己見(jiàn)。有的認(rèn)為：一是受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)；二是行政機(jī)關(guān)公務(wù)員受“政績(jī)”的驅(qū)動(dòng)；三是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員不合法的行使行政職權(quán)；④也有的認(rèn)為：政府干預(yù)主義的行政意識(shí)基礎(chǔ)，利益配置不合理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，執(zhí)法分散主義的法制基礎(chǔ)及權(quán)利義務(wù)不對(duì)等的法權(quán)基礎(chǔ)。⑤這些觀點(diǎn)都有一定的道理，是從不同的角度給予行政壟斷成因的分析。雖然說(shuō)法各異，但都在一定意義上表現(xiàn)出了某些合理性。下面我主要從以下幾個(gè)方面展開(kāi)論述：

（一）行政壟斷的產(chǎn)生和形成

1.行政壟斷的產(chǎn)生，行政壟斷是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之后，舊體制遺留下來(lái)的問(wèn)題。改革開(kāi)放之前，中國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基本特征就是行政壟斷。在幾乎所有的行業(yè)，從市場(chǎng)準(zhǔn)入，到原材料的提供、價(jià)格的制定、產(chǎn)量的規(guī)定，都由政府直接規(guī)定，政府進(jìn)行了壟斷。1979年之后，政府放松或放棄了對(duì)大多數(shù)行業(yè)的管制，競(jìng)爭(zhēng)的局面逐漸形成，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步確立。我國(guó)自1978年實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，還是取得了明顯的成效。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，政企職責(zé)日益分離。國(guó)家不再直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)，經(jīng)濟(jì)計(jì)劃?rùn)?quán)由企業(yè)依據(jù)公司法、企業(yè)法及民法通則來(lái)行使；行政管理權(quán)由國(guó)家行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。其次，轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)宏觀調(diào)控。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，使政府僅限于統(tǒng)籌規(guī)劃、總量控制、政策引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督；運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和行政手段、法律手段對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控。

第三，分配制度，建立社會(huì)保障體系。實(shí)行新的勞動(dòng)人士制度和分配制度，據(jù)《羊城晚報(bào)》2014年10月10日訊，我國(guó)收入分配制度改革實(shí)施細(xì)則獲原則性通過(guò)，即是按社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則建立統(tǒng)一的各項(xiàng)社會(huì)保障制度的體現(xiàn)。

2.行政壟斷的形成。經(jīng)濟(jì)體制改革僅是一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變過(guò)程，不可能一蹴而就。1999年黨的十五屆四中全會(huì)提出的國(guó)有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退、有所為有所不為的改革，仍然明確規(guī)定對(duì)于關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈領(lǐng)域的一些政府部門(mén)必須由國(guó)家獨(dú)資或國(guó)家控股經(jīng)營(yíng)。

2001年3月15日，第九界全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)的《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》鄭重提出：“健全市場(chǎng)體系進(jìn)一步開(kāi)放市場(chǎng)，放開(kāi)價(jià)格，繼續(xù)發(fā)展商品市場(chǎng)，重點(diǎn)培育和發(fā)展要素市場(chǎng)等壟斷行業(yè)管理體制改革。破除地方保護(hù)主義，廢除阻礙統(tǒng)一市場(chǎng)形成的各種規(guī)定?！笨梢?jiàn)，國(guó)家在不斷地推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成。

（二）法律制度上的原因

行政壟斷作為一種社會(huì)現(xiàn)象，其產(chǎn)生固然離不開(kāi)其本身所處的經(jīng)濟(jì)背景；同時(shí)，作為一種法律上需規(guī)制的對(duì)象，與其相關(guān)的法律制度的完善有密切的關(guān)系。

1.傳統(tǒng)行政法制的立法與實(shí)踐。傳統(tǒng)行政法制實(shí)踐多體現(xiàn)行政優(yōu)先和行政的權(quán)威性。例如《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》關(guān)于各級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)企業(yè)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)的管理、控制和干預(yù)的權(quán)力，而忽視了企業(yè)的自主權(quán)，從根本上限制了行政相對(duì)方的權(quán)利、增加了義務(wù)，違背了憲法原則的精神。

改革開(kāi)發(fā)以來(lái)的立法狀況也表明行政壟斷的不可避免。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的立法狀況是：有關(guān)經(jīng)濟(jì)管理的占79%，政府行政規(guī)范的占4、3%，公民權(quán)做出規(guī)定的占0、78%，⑥這一統(tǒng)計(jì)對(duì)我國(guó)政府行為規(guī)范明顯力度偏小，這對(duì)行政主體對(duì)行政權(quán)的濫用做了良好的鋪墊，使其可以行使嚴(yán)重不合理行為而無(wú)法懲罰，行政壟斷也在所難免。

2.行政法制不夠完善。行政壟斷所表現(xiàn)出的行政主體濫用行政權(quán)力，與行政法的精髓背道而馳，即嚴(yán)重違背了“依法行政原則”。具體表現(xiàn)在：

首先，我國(guó)立法法、政府組織法等法律、法規(guī)對(duì)行政主體的職權(quán)予以一定的規(guī)定，使行政機(jī)關(guān)進(jìn)行活動(dòng)有法可依。但由于相關(guān)法的分散性，可能產(chǎn)生對(duì)同一行政權(quán)的行使，出現(xiàn)相互推委或竟相執(zhí)法的現(xiàn)象。這樣，就助長(zhǎng)了行政壟斷的產(chǎn)生。

其次，某些行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章與國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)法相背離。某些行政機(jī)關(guān)在制定競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)、規(guī)章的時(shí)候，易受各種因素的干擾與誘惑，從而與國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)法相違背，造成行政權(quán)力的濫用。

最后，行政機(jī)關(guān)制造新的限制競(jìng)爭(zhēng)和破壞競(jìng)爭(zhēng)的行為。行政機(jī)關(guān)往往依據(jù)自身特殊地位，破壞國(guó)家法律所確定的競(jìng)爭(zhēng)秩序，阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而在表面上又以“確保競(jìng)爭(zhēng)”為幌子，行政壟斷的形成就成為情理之中的事情。

三、對(duì)行政壟斷的法律規(guī)制

（一）規(guī)制行政壟斷的立法現(xiàn)狀

行政壟斷作為目前對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展危害尤甚的一種壟斷形式，日益引起國(guó)家和政府的重視，在走向法治社會(huì)的過(guò)程中，相繼出臺(tái)了反對(duì)行政性限制競(jìng)爭(zhēng)的法律制度。

1.國(guó)務(wù)院發(fā)布的反行政壟斷的規(guī)范性文件。1980年10月出臺(tái)的《關(guān)于開(kāi)展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》，是我國(guó)首次提出的反行政壟斷的規(guī)范性文件。同年12月又出臺(tái)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》，同時(shí)要求工業(yè)、交通、財(cái)貿(mào)等有關(guān)部門(mén)修訂現(xiàn)行的規(guī)章制度，剔除其中妨礙競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定，并授權(quán)各地區(qū)和各部門(mén)根據(jù)暫行規(guī)定的精神，制定實(shí)施辦法，保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的順利進(jìn)行。2001年4月《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》的發(fā)布，對(duì)行政壟斷及其處罰措施做了較具體的規(guī)定。這些法律、法規(guī)的發(fā)布，明確了反行政壟斷的任務(wù)，應(yīng)了改革開(kāi)放的歷史發(fā)展。從而有利于規(guī)制市場(chǎng)秩序，有利于建立健康有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，在一定程度上制止了行政壟斷的產(chǎn)生。

2.規(guī)制行政壟斷的法律。1997年12月頒布的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》和1993年9月頒布的《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》?！秲r(jià)格法》第14條第1款規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者的行為；《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第6條規(guī)定了公平競(jìng)爭(zhēng)行為；第7條規(guī)定了政府及其所屬部門(mén)不得濫用行政權(quán)力；第15條規(guī)定了限制排擠競(jìng)爭(zhēng)行為。1999年8月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》也有禁止串通投標(biāo)招標(biāo)的規(guī)定。這些法律是依經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要制定出的，在具體的經(jīng)濟(jì)交易活動(dòng)中起到了打破限制性經(jīng)營(yíng)的行為，為我們?cè)谑袌?chǎng)中進(jìn)行公平的競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造好的條件，為反行政壟斷打下了良好的法律基礎(chǔ)。

總的看來(lái)，我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)對(duì)行政壟斷的規(guī)定比較零散和空泛，權(quán)威不足。除了在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《價(jià)格法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》中作了一些規(guī)定外，絕大多數(shù)適用的是國(guó)務(wù)院以及各部委頒布的一些行政性法規(guī)、規(guī)章和政策性文件，不僅效率低，而且層次不一。而且，行政壟斷屢禁不止還有一個(gè)重要的原因是法律責(zé)任不明確、不嚴(yán)厲。

（二）對(duì)行政壟斷法律規(guī)制的思考

基于行政壟斷的產(chǎn)生，我們知道行政壟斷表現(xiàn)出的突出特征是行政主體濫用行政權(quán)力。所以，從根本上制止行政壟斷行為，還有待于我國(guó)行政體制改革深化及行政立法力度的加大和其他與行政法相關(guān)的法律、法規(guī)的實(shí)施。

1.遵守依法行政的原則。依法行政原則的基本含義，是指政府的一切行政行為應(yīng)依法而為，受法之約束。⑦它要求：一要求政府行使權(quán)力的所有行為，都必須有嚴(yán)格的法律依據(jù)，否則就是違法侵權(quán)行為而被法院撤消或宣告無(wú)效；二是要求政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事；三是對(duì)政府行為是否合法的爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)由完全獨(dú)立于行政之外的法官裁決；四是要求法律必平等地對(duì)待政府與公民。⑧這要求對(duì)行政權(quán)進(jìn)行有效規(guī)制。只有嚴(yán)格依法行政，才會(huì)正確運(yùn)用行政權(quán)力，而不致出現(xiàn)行政權(quán)力的濫用，從而預(yù)防行政權(quán)力的出現(xiàn)。

2.貫徹《行政許可法》，定于2004年7月1日施行的《行政許可法》第15條二款規(guī)定：“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)?！睆拇藯l款可以看出我國(guó)對(duì)行政壟斷的規(guī)范更加的具體和明確。除次之外還要充分運(yùn)用行政指導(dǎo)的作用。行政指導(dǎo)是通過(guò)說(shuō)服、教育、示范、勸告、建議、協(xié)商、政策指導(dǎo)、提供經(jīng)費(fèi)幫助、提供知識(shí)、技術(shù)幫助等非強(qiáng)制性手段和方法，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。在日本、法國(guó)、英國(guó)、奧地利等發(fā)達(dá)國(guó)家，行政指導(dǎo)成為重要的行政管理方法，尤其在日本，科學(xué)的行政指導(dǎo)有力的推動(dòng)了戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2000年在我國(guó)新疆、烏魯木齊市工商局運(yùn)用行政指導(dǎo)圓滿(mǎn)地處理了一起其辦事處限制啤酒銷(xiāo)售的競(jìng)爭(zhēng)行為，這是運(yùn)用行政指導(dǎo)方式制止行政壟斷的一次成功實(shí)踐。