對我國農(nóng)村土地改革方向的思考

李靈會

摘要：農(nóng)村土地改革一直是中國很多專家學(xué)者探討不止的課題，也是我國政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中一直關(guān)心的重要環(huán)節(jié)。建國以來，我國土地制度問題一直層出不窮，雖然做過很多調(diào)整，但在土地所有權(quán)主體、土地分配政策、征收制度等方面仍存在問題，土地改革已經(jīng)需要被提上議程。而最為重要的顯然是改革方向的選擇，為適應(yīng)我國向集約型社會發(fā)展，將土地股份化，建立土地公司，使之朝著規(guī)?；I(yè)化、科技化方向發(fā)展更符合土地未來發(fā)展要求。在進(jìn)行改革的過程中，也要注意產(chǎn)生的問題以及改革與政府的關(guān)系，使改革成果惠及農(nóng)民甚至整個國家。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地改革；改革方向

土地是人類賴以生存的根本，是最重要的生產(chǎn)資料。因土地而產(chǎn)生的諸多問題，如土地權(quán)屬問題、土地糾紛問題、房地產(chǎn)問題、農(nóng)村人口流動問題等，一直是國家治理和社會生活中不得不面對的社會現(xiàn)實(shí)。土地改革是當(dāng)代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個重要環(huán)節(jié)，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)村土地的改革與發(fā)展問題已成為我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的基本問題。

一、我國農(nóng)村土地改革的必要性

回顧中國農(nóng)村土地改革發(fā)展歷程，農(nóng)村土地經(jīng)歷了農(nóng)民土地所有制——農(nóng)村集體所有制——三級所有制——農(nóng)村集體所有前提下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這樣一個漫長而曲折的過程，這也恰恰說明了我國的土地制度尚不完善。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已經(jīng)無法適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，我國現(xiàn)有的土地制度遇到的問題越來越多。

（一）“土地集體所有”這一制度概念的理解不夠明確

首先，土地所有權(quán)主體的認(rèn)定模糊不明?！稇椃ā返?0條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地也屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理?！蹦敲?，這里的“集體”到底是指村民小組、村民委員會、還是由村經(jīng)濟(jì)組織演化來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營實(shí)體——村經(jīng)濟(jì)合作社、村股份經(jīng)濟(jì)合作社、自然村組經(jīng)濟(jì)實(shí)體？無從明確，這種權(quán)屬主體界定不清的結(jié)果必然導(dǎo)致權(quán)利無法到位。

其次，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系需要進(jìn)一步明確。土地產(chǎn)權(quán)作為物權(quán)，包括完全的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等處置權(quán)。從現(xiàn)階段來看，農(nóng)民享有的僅僅是占有權(quán)、耕種權(quán)、不完全的使用權(quán)和收益權(quán)以及少量的處置權(quán)。尤其從使用權(quán)和處置權(quán)角度看，農(nóng)民實(shí)質(zhì)上擁有的只是對土地的承包權(quán)，《農(nóng)村土地承包法》在總則中將“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”作為目的，但在落實(shí)農(nóng)民土地使用權(quán)時卻變成了“土地承包經(jīng)營權(quán)”。既然是承包權(quán)，固然在處分上沒有多大的權(quán)利，如《土地管理法》第63條就明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！比绱?，這就大大縮小了使用權(quán)和處置權(quán)的范圍，土地產(chǎn)權(quán)的真正內(nèi)涵得不到實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民的權(quán)益無法保證，農(nóng)業(yè)發(fā)展也無法有十足的活力。

再次，土地流轉(zhuǎn)在實(shí)際操作中的不規(guī)范性。土地流轉(zhuǎn)包括以使用權(quán)為對象（即以物權(quán)為對象）的土地流轉(zhuǎn)，其形式包括土地轉(zhuǎn)讓、繼承和抵押等，和以經(jīng)營權(quán)為對象（即以債權(quán)為對象）的土地流轉(zhuǎn)，其形式包括土地承包、租賃、入股等。土地流轉(zhuǎn)只是使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而非所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。但在實(shí)際操作中，這樣的流轉(zhuǎn)并不容易實(shí)現(xiàn)：一方面，由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明，其作為物權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押等功能無法充分實(shí)現(xiàn)；另一方面，在廣大農(nóng)村，農(nóng)民并沒有意識到他們擁有土地的債權(quán)，也就不會發(fā)揮其效力，加之我國流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全、流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范，既沒有建立土地流轉(zhuǎn)檔案管理及建卡等級制度，也沒有建立土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛排查制度， 很多農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地全憑一張紙甚至一句話，沒有明確雙方的權(quán)責(zé)利關(guān)系。

（二）農(nóng)村人口變動使土地再分配難以實(shí)現(xiàn)公平

中國作為全球人口最多的國家，人口發(fā)展呈現(xiàn)出人口基數(shù)大、增長速度快等特點(diǎn)，這就要求土地的分配和再分配要適應(yīng)這一特點(diǎn)，而目前農(nóng)村實(shí)行的以家庭人口數(shù)量為依據(jù)分配土地并依據(jù)人口變動狀況再適時調(diào)整土地的做法暴露出許多弊端，無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要：一方面，土地經(jīng)營規(guī)模不斷被細(xì)分，導(dǎo)致超小型的土地經(jīng)營格局，無法實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方向相悖；另一方面，按人口數(shù)量分配土地制度的長期維持，產(chǎn)生土地經(jīng)營的兼業(yè)化和副業(yè)化現(xiàn)象，構(gòu)成土地利用效率低下；而按人口變動情況定期或不定期的調(diào)整土地，無法產(chǎn)生穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期，導(dǎo)致農(nóng)民對土地短期化掠奪經(jīng)營， 與農(nóng)業(yè)與農(nóng)村可持續(xù)性發(fā)展的戰(zhàn)略相違背。

（三）城市建設(shè)對農(nóng)村土地的征用問題

工業(yè)化、城市化的發(fā)展是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要特點(diǎn)，其發(fā)展必然伴隨城市建設(shè)用地的擴(kuò)章張，在城市土地資源有限的情況下，需要有更多的農(nóng)村土地被開發(fā)利用以滿足城市發(fā)展和擴(kuò)張的需要。當(dāng)下，對于農(nóng)村土地的征收和征用，我國采取的是單向性的制度設(shè)計(jì)，即農(nóng)村土地的國家征收、征用制度。這種征收、征用存在一系列問題值得思考，如既然農(nóng)村土地是集體所有而非國有，所有權(quán)是農(nóng)村集體的，那么面對不具有公益性的征收、征用，農(nóng)民是否有權(quán)拒絕？被征收、征用的土地價值如何確定？目前征收、征用中所采取的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否是對市場經(jīng)濟(jì)價值規(guī)律的否定？土地征收、征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能否切實(shí)保障農(nóng)民的利益？與這些疑問相比，土地非農(nóng)化所產(chǎn)生的巨大利益誘使一些政府工作人員以權(quán)謀私，在土地征收、征用過程中徇私舞弊、貪污受賄，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的權(quán)益，也在一定程度上成為我國目前反腐敗中的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。

農(nóng)村土地發(fā)展中出現(xiàn)的種種問題和弊端，都在呼喚加大農(nóng)村土地改革的力度，這既是外部發(fā)展的需要，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)部要求。通過對這些因素的研究，不僅揭示土地改革的必要性，也為土地改革的方向指明了前進(jìn)的方向。

二、我國農(nóng)村土地改革方向的具體思考

（一）農(nóng)村土地改革應(yīng)該堅(jiān)持集體所有制為基礎(chǔ)

在土地制度改革問題上，許多專家學(xué)者提出將農(nóng)村土地集體所有制改為農(nóng)村土地農(nóng)民私有制。我們認(rèn)為，這種考慮欠妥：一方面，在建國之初，中國政府頒布的《土地改革法》中就規(guī)定實(shí)行農(nóng)民土地所有制，但經(jīng)過漫長的實(shí)踐后，最終確立了農(nóng)村土地集體所有制，說明農(nóng)民私有制并不符合實(shí)踐發(fā)展和中國國情的要求，實(shí)行這一制度是否是走歷史的回路呢？另一方面，雖然農(nóng)村土地集體所有制存在許多問題，但并沒有到“壽終正寢”的地步，依然有其存在的必要性，所以改革應(yīng)當(dāng)針對其出現(xiàn)的問題進(jìn)行完善和改進(jìn)而不是全盤否定。對此，國家發(fā)改委在《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》中就指出，“農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)要按照集體所有權(quán)不能變、耕地紅線不能動、農(nóng)民利益不能損的原則，慎重穩(wěn)妥的推進(jìn)?！?由此，我們認(rèn)為，我國未來農(nóng)村土地的改革應(yīng)在完善農(nóng)村土地集體所有制的前提下，對土地制度存在的問題進(jìn)行整改，使之適應(yīng)集約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。