專家及專家評議制度改革研究

黃澤勇

〔摘要〕專家、專家組織及專家評議制度逐漸進(jìn)入社會(huì)、公眾，乃至法治秩序中，各種媒體中專家一詞也高頻出現(xiàn)。以行政審批為例，行政審批中專家評議是一個(gè)法定程序，但當(dāng)前專家及專家評估制度有比較大的缺陷：行政方主導(dǎo)、專家本身倍受質(zhì)疑、專家言論具有不確定的法律意義、外力干擾大。專家評議組織本身的專業(yè)性、臨時(shí)性、依附性、圈子狹窄性等都導(dǎo)致專家評議可能不當(dāng)、不公。完善項(xiàng)目評議專家組織，可以從完善專家本身的認(rèn)定、專家組織的責(zé)任、專家評議的程序公開、專家評議的約束等幾個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)督制約，規(guī)范專家市場，以重塑專家評議制度的權(quán)威性、專家的社會(huì)責(zé)任感等。

〔關(guān)鍵詞〕行政審批；專家評議制度；專家評估；監(jiān)督制度

〔中圖分類號〕D63-3〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2014）03-0102-06

項(xiàng)目有大有小，小的項(xiàng)目需要一定條件，條件具備即可獲得許可。大型項(xiàng)目涉及多個(gè)項(xiàng)目審批，如修建一條高速公路可能涉及數(shù)十個(gè)審批事項(xiàng)。行政審批是一個(gè)個(gè)單項(xiàng)目聚合成的集合，大型項(xiàng)目需要完成的行政規(guī)范、需要規(guī)范的行政行為種類和數(shù)量都很多。很多行政審批領(lǐng)域涉及專業(yè)知識的理解、深度認(rèn)識，如轉(zhuǎn)基因、工業(yè)污染、文物保護(hù)、水土植保等。專業(yè)知識需要專門人才提供專門的信息資料，既給社會(huì)公眾全面?zhèn)鬟f普及科學(xué)信息，也給行政主體審批決策提供必要的參考。很多行政審批項(xiàng)目設(shè)計(jì)有專家論證，專家提供專業(yè)知識，這本身是法律法規(guī)完善和細(xì)密的表現(xiàn)。但實(shí)際上專家評估程序及社會(huì)上媒體中對專家的認(rèn)識評論卻負(fù)面信息不少，造成了事實(shí)上的行政人控制，專家評估“妖魔化”傾向。專家及其專家評估制度需要深入思考，以便完善規(guī)制。

一、專家及專家評議制度運(yùn)行現(xiàn)狀

行政審批制度中設(shè)置有“專家評議”程序，在多個(gè)行政審批項(xiàng)目中，需要相關(guān)專家考察、評估，并出具“專家評估意見書”。這是法定的專家評估內(nèi)容?！皩＜摇弊盅鄢霈F(xiàn)在公眾及專業(yè)領(lǐng)域越來越頻繁，有必要梳理一下專家及其專家組織生存現(xiàn)狀。

第一，專家評審組織簡介。在入世談判及知識普及的過程中，專家評估進(jìn)入中國法學(xué)及百姓的視野。WTO爭端解決機(jī)制中設(shè)計(jì)有專家小組和專家小組通過報(bào)告進(jìn)行評估爭議，以作為爭端解決的基礎(chǔ)。WTO爭端解決中專家小組專業(yè)評估具有基礎(chǔ)性的爭議解決的效力，也為爭議解決提供一種新的管道和途徑。國內(nèi)項(xiàng)目評審中逐漸借鑒專家組織進(jìn)行評審，很多行政審批中設(shè)計(jì)有專家評估意見一項(xiàng)。專家及專家意見逐漸進(jìn)入民眾視野，且通過媒體傳播，名聲也出現(xiàn)了很大的雙重效應(yīng)。一般認(rèn)為專家意見既可能是專門知識的人出具的權(quán)威的認(rèn)定、認(rèn)識，也可能是有或無專門知識的人出具的有爭議的意見。

第二，“專家”帽子滿天飛。專家資質(zhì)沒有統(tǒng)一，常見的主要指具有高級職稱的知識分子，但沒有高級職稱卻具有某一方面專門知識的人也是專家。沒有統(tǒng)一的法定的資質(zhì)認(rèn)定，專家二字的使用也比較濫。見諸報(bào)端的專家多而頻繁，聲音雜亂，難辨是否“專業(yè)”。例如：2013年7月30日，《成都商報(bào)》就有15處文字出現(xiàn)專家字樣及相關(guān)內(nèi)容。①這樣集中涉及專家解說的媒體報(bào)道相對比較少，但還是有代表性的。有一定職稱的是專門知識分子，但這應(yīng)該是在專門領(lǐng)域，現(xiàn)在，專門領(lǐng)域劃分越來越細(xì)，具有專門知識的人也越來越多，對具有專門知識的人的認(rèn)識也是頗有爭議：到底具有專門知識的人發(fā)表的是他“術(shù)業(yè)有專攻”的知識呢，還是其非專攻的專門知識領(lǐng)域。一個(gè)不太好的傾向是：贏者通吃。有的具有一方面專門知識的專家似乎成了各個(gè)方面都精通的專家，而不常常拋頭露面的具有專門知識的人卻被湮沒了得不到發(fā)聲的機(jī)會(huì)?？傊瑢＜壹捌鋵＜野l(fā)聲市場相對多而混亂。

第三，專家評審組織逐漸進(jìn)入法律視野。政府對項(xiàng)目評估專門設(shè)置了專家?guī)?，對評審專家有一定的考試考核要求。很多行政審批項(xiàng)目條件設(shè)置中都有專家評審意見一項(xiàng)。如：與土地建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的事項(xiàng)，如果用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)出具經(jīng)相關(guān)部門和專家論證的規(guī)劃修改方案，之前，項(xiàng)目投資方（或項(xiàng)目公司）應(yīng)當(dāng)配合對應(yīng)的一級國土資源部門共同召開專家論證會(huì)，對規(guī)劃修改及實(shí)施影響和修改進(jìn)行論證。與環(huán)境有關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目，一般需要環(huán)境影響報(bào)告書，環(huán)境影響報(bào)告書是相關(guān)組織舉行專家論證會(huì)、聽證會(huì)，并就項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)對公眾予以公示，聽取公眾的意見。同樣，在水土保持、安全、食品、醫(yī)藥等相關(guān)的項(xiàng)目審批中，一般都需要專家論證一項(xiàng)。例如，準(zhǔn)興高速項(xiàng)目出現(xiàn)的行政執(zhí)法中的正式“專家評審意見”中要求準(zhǔn)興高速公路建設(shè)辦理的主要行政許可（審批）有：高速公路項(xiàng)目土地預(yù)審、環(huán)評報(bào)告審查、交通行業(yè)主管部門意見、水土保持、地質(zhì)災(zāi)害、防洪、壓覆礦產(chǎn)、文物保護(hù)、國家或地方項(xiàng)目投資主管部門（發(fā)改委）的項(xiàng)目核準(zhǔn)等。前三個(gè)是立項(xiàng)核準(zhǔn)關(guān)鍵性文件，后面的文件取得難度相對小一些。

第四，法律、法規(guī)、規(guī)章、政策等文件規(guī)定一定條件下的項(xiàng)目審核有“專家評審”一欄。 《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》第十四條，對于可能會(huì)對公眾利益造成重大影響的項(xiàng)目，項(xiàng)目核

①參見《成都商報(bào)》，2013年7月30日。02版：《成都各界代表考察武漢乙烯項(xiàng)目——“開工后的武漢乙烯：天很藍(lán)，沒異味”》，“7月23日，由成都市人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者及普通市民組成的代表團(tuán)考察了武漢乙烯項(xiàng)目。其中出現(xiàn)四川大學(xué)教授李瑞海說，正常情況下，滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)的主要污染物排放量，不僅對成都的空氣質(zhì)量沒有影響，對彭州也沒有影響?！?2版：《公益廣告創(chuàng)意設(shè)計(jì)大賽啟動(dòng)》中說“本次大賽將成立專家評審組，對作品進(jìn)行嚴(yán)格品審”。19版：《路人報(bào)警：110，有人在挖坑埋死嬰——主人野外掩埋死亡愛犬被誤會(huì) 路人以為在掩埋死嬰隨即報(bào)警》中“四川大學(xué)法學(xué)院教授王建平認(rèn)為《成都市養(yǎng)犬條例》有必要對市民處置寵物尸體的行為進(jìn)行法律指導(dǎo)，希望通過補(bǔ)充修訂方式對《條例》進(jìn)行完善?！?9版：《車內(nèi)養(yǎng)條巨蟒 車主稱為防盜》中“廣東林氏律師事務(wù)所專職律師林叔權(quán)表示，車內(nèi)巨蟒如果真的咬傷人，就像小偷被家中惡犬咬傷，主人都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)大部分責(zé)任?！保üP者認(rèn)為，林是以專家身份發(fā)表言論的。09版：《中紀(jì)委通報(bào)8起違反八項(xiàng)規(guī)定典型問題——心存僥幸的官員攤上“大事”了》中“不過，專家也指出，要真正剎住“四風(fēng)”，還要進(jìn)一步對違規(guī)官員加大懲處力度?！?2版：《男孩幾歲禁入女澡堂 全球性問題——媒體稱“男孩能夠進(jìn)入女澡堂的年齡標(biāo)準(zhǔn)”近日在韓引起激烈討論 類似問題在多國受關(guān)注》，文中出現(xiàn)“美國兒童專家”等文字。10版：《中科院院士何祚麻：王林只會(huì)些魔術(shù)，不入流》一文中，何也是專家。11版：《朝鮮閱兵式 驚現(xiàn)神秘核背囊》，文中出現(xiàn)“有中國專家認(rèn)為，朝鮮的一些導(dǎo)彈看上去確實(shí)做的非常簡單，以至于看起來不像實(shí)彈?！?2版：《分紅到賬了 本錢基本“打水漂”了——成都市民投資藝術(shù)品資產(chǎn)包巨虧逾80%，交易所方面稱曾明確介紹潛在風(fēng)險(xiǎn)》文中出現(xiàn)“采訪一位專家——中華寶玉石文化研究會(huì)副會(huì)長齊石成教授”，“泰和泰律師事務(wù)所郭成剛律師”。07版：《16名頂級好醫(yī)生 今日繼續(xù)義診》中，這些醫(yī)生應(yīng)該屬于專家。01版：《營改增到底能減少多少稅 稅務(wù)專家詳細(xì)解讀》。12版：《世界首個(gè)牛肉漢堡來了 牛肉141克 售價(jià)236萬》，文中出現(xiàn)“科學(xué)家博斯特”字樣。12版：《霍金紀(jì)錄片 談兩次婚姻失敗》，霍金是著名專家無疑。10版：《你若一直談錢 北大就不和你談了》出現(xiàn)“復(fù)旦歷史系教授馮瑋”字樣。準(zhǔn)機(jī)關(guān)在進(jìn)行核準(zhǔn)審查時(shí)應(yīng)采取適當(dāng)方式征求公眾意見。對于特別重大的項(xiàng)目，可以實(shí)行專家評議制度。例如：企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)的基本運(yùn)行規(guī)律是：國家、省、市依次制定相關(guān)規(guī)范性文件為《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》、《四川省企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》等。省、市、縣政府發(fā)展改革委員會(huì)具體進(jìn)行審批。如市級發(fā)展改革委員會(huì)根據(jù)前述規(guī)范性文件，具體設(shè)定“企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)”的審批條件、流程、時(shí)限等。其接收到企業(yè)的項(xiàng)目申請報(bào)告書后，一定期限內(nèi)委托有資質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目可行性研究報(bào)告進(jìn)行評估并根據(jù)專家評估意見，各級政府發(fā)展和改革委員會(huì)作出是否核準(zhǔn)的決定或提出初審意見上報(bào)上級發(fā)展改革部門。

第五，專家評審組織的運(yùn)作方式。行政組織自行組織專家?guī)欤M(jìn)入專家?guī)斓囊话闶蔷哂幸欢▽I(yè)知識的人，主要是高校、科研院所等文教衛(wèi)生等方面的知識分子，在各個(gè)具體行業(yè)領(lǐng)域也具有一定的專業(yè)知識。通過遴選進(jìn)入專家?guī)臁Ｔ谛枰M建某個(gè)項(xiàng)目的專家評審時(shí)，都是臨時(shí)抽選一定的人員組成專家評審組。對某一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行考察、討論、評議后作出定性評價(jià)。定量分析的幾乎沒有。專家評審意見一般分為事實(shí)現(xiàn)狀描述、項(xiàng)目可行性和科學(xué)性、是否給予立項(xiàng)及立項(xiàng)注意事項(xiàng)等內(nèi)容。大肯定小否定部分建議。專家評審組織是就某個(gè)項(xiàng)目組建的，評議結(jié)束后自行解散；評議報(bào)告書是文字?jǐn)⑹鰹橹鳎煌诿裰鞅頉Q制；是定性描述，其科學(xué)性本身值得懷疑。就某個(gè)問題，即使不同專家之間有異議，也是討論提出即可。最后遵循主要專家或首席專家乃至行政組織方的意見確定，專家其實(shí)質(zhì)是顧問、咨詢、程序性質(zhì)。專家意見對項(xiàng)目立項(xiàng)沒有最終決定權(quán)。如果專家評議意見相左，對立項(xiàng)不利，項(xiàng)目組織完全可以另行組建專家組織重新開展工作。

第六，專門技術(shù)人員代替專家組織。專家或?qū)ｉT技術(shù)人員規(guī)定不一。部分項(xiàng)目中規(guī)定的專家要求比較高，而縣鄉(xiāng)行政審批項(xiàng)目中，鄉(xiāng)村或者縣鄉(xiāng)是否有足夠?qū)ｉT的專家也是問題。即使有所謂的專家，可能也只是專門的技術(shù)人員而已，全然不能成為專門的“家”。決策都是領(lǐng)導(dǎo)做出的，專家都是幌子。網(wǎng)絡(luò)上對專家的罵聲一片，也基本可以概括出社會(huì)公眾對專家的態(tài)度和認(rèn)識，也集中了對專家的誤解，集中了為行政權(quán)力背黑鍋的專家團(tuán)隊(duì)的事實(shí)狀態(tài)。

二、專家評審意見真實(shí)發(fā)揮作用有限

法律或者政策規(guī)定，某些專業(yè)性很強(qiáng)的項(xiàng)目，普通群眾知識、精力、關(guān)心程度有限，行政主體對專業(yè)問題也很難準(zhǔn)確把握，且為撇清與項(xiàng)目申請者共謀立項(xiàng)嫌疑，一般在立項(xiàng)條件中設(shè)置專家評審意見一條，希望通過專家討論、評議，從專業(yè)的角度認(rèn)識項(xiàng)目對社會(huì)及相關(guān)利益方的影響，以幫助行政主體決策?，F(xiàn)代社會(huì)，人們的精力、知識有限，知識信息卻無限，設(shè)置專家評議本身就是為克服行政決策主體的信息、認(rèn)知盲點(diǎn)，方便決策，避免盲目決策，減少風(fēng)險(xiǎn)。但實(shí)際上，專家評審意見在立項(xiàng)中發(fā)揮的作用十分有限，主要原因如下：

第一，行政方主導(dǎo)。人員選擇主動(dòng)權(quán)在行政組織者。入庫專家人員是行政方組建的，其遴選自然有一定的偏向性?？赡苡猩贁?shù)是對當(dāng)選評議專家不太熱心外，多數(shù)專門知識分子和專門技術(shù)人員都熱心于做專家，希冀被聘任。被聘任為各種組織的專家，也是其抬高身價(jià)的砝碼。熱心于做專家的人其評議時(shí)自然會(huì)看行政方的臉色行事。部分公正獨(dú)立的專家，本身就可能遭到排擠。在某個(gè)項(xiàng)目討論中，某些專家堅(jiān)持原則，完全按照法律規(guī)則秉公直言，其言論本身也可能不被重視，被其它行政方喜好的專家的言論掩蓋。同時(shí)，下一次被繼續(xù)抽選為專家組參加評議的機(jī)會(huì)就沒有了。行政方通過人員選擇自然會(huì)淘汰一部分不喜好的專家。專家評議自然變成行政方主導(dǎo)了。專家意見也只是行政方意見的補(bǔ)充、完善、修飾了。

第二，專家組是臨時(shí)組織，其本身的臨時(shí)聚合，對于評審項(xiàng)目可能比較了解，但其評審資格、經(jīng)費(fèi)由邀請單位提供的，其立場就有可能偏離。專家的資格、品行、法治精神、社會(huì)擔(dān)當(dāng)對其怎么做出評審具有直接的影響。但在專家身份取得上，在項(xiàng)目評審邀請前，都是難以直接考查，社會(huì)公眾也很難詳細(xì)了解的。專家責(zé)任不清，甚至完全沒有責(zé)任，很多專家評審意見甚至是一個(gè)規(guī)定動(dòng)作而已，完全失去了評審的意義。

第三，專家及專家組織本身倍受質(zhì)疑。社會(huì)上、網(wǎng)絡(luò)中，有“磚家叫獸”的一貫說法，是對專家的反感、鄙視，乃至憤怒。其原因是多種多樣的：首先，部分專家行為不端，道德欠佳，影響專家的整體形象，如衣俊卿等人。其次，媒體報(bào)道專家言論時(shí)，削足適履、斷章取義。媒體是追求自身的轟動(dòng)效應(yīng)的，希望看到的是“人咬狗”類的轟動(dòng)新聞，而不是正兒八經(jīng)的談經(jīng)據(jù)典。經(jīng)常為炒作需要，歪曲、片面?zhèn)鞑＜已哉?，引發(fā)公眾質(zhì)疑，部分專家教授的言論被肢解、誤解。再次，部分非專家以專家身份進(jìn)行工作。專家是一個(gè)身份，不是可以自我封賞的。但各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域眾多，專家在自己的研究領(lǐng)域內(nèi)發(fā)聲是可以接受的，但部分不具有專家資質(zhì)的人以專家身份進(jìn)行項(xiàng)目評審，混淆了專家隊(duì)伍。最后，社會(huì)上對專家有誤解，實(shí)際行政審批領(lǐng)域，行政項(xiàng)目審批，專家身份、專家評估意見質(zhì)量、專家行為是否規(guī)范等也受到質(zhì)疑。導(dǎo)致行政項(xiàng)目審批中，專家評估程序偏離立法本意，可能成為行政方意見的擋箭牌，或者形成部分審批形式主義，實(shí)質(zhì)效果不佳的局面。多數(shù)行政項(xiàng)目，專家評估內(nèi)容無法查詢，其權(quán)威性、公正性被質(zhì)疑。

第四，經(jīng)濟(jì)交易干擾。專家評估是一個(gè)售賣專業(yè)知識的行為，知識是生產(chǎn)力，在市場經(jīng)濟(jì)中有價(jià)值，在行政審批項(xiàng)目評估中，給付一定的評估費(fèi)也是必然的。如果評估可以作為一個(gè)收入渠道，且是否被聘用為專家的權(quán)力握在行政主體手中，專家評估的責(zé)任也不明晰，專家為獲得聘任、續(xù)聘，就會(huì)與行政主體方面“搞好關(guān)系”，乃至你來我往，形成利益共同體。項(xiàng)目方、行政方直接給付評估費(fèi)的方式，愈發(fā)使評估專家立場不獨(dú)立，意志不堅(jiān)定，專家評估可能是為掙評估費(fèi)而評估。

三、專家評審組織問題原因分析

懷抱美好的初衷設(shè)置專家評審一項(xiàng)程序，希冀借助具有專門知識的人對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、利弊進(jìn)行分析，幫助行政主體決策，降低決策風(fēng)險(xiǎn)，減少?zèng)Q策失誤，增進(jìn)立項(xiàng)科學(xué)性。但現(xiàn)實(shí)中運(yùn)行的專家評審組織不盡如人意，其自身存在某些缺陷也是一個(gè)主要原因。

第一，專家評估是實(shí)質(zhì)審查還是形式審查？現(xiàn)有專家評估規(guī)定沒有明確到底是實(shí)質(zhì)審查還是形式審查。通常情況而言，應(yīng)該是實(shí)質(zhì)審查，法律法規(guī)等規(guī)定審批要件中要有專家評審意見。通常的理解是應(yīng)該是正面評估意見，即有利于項(xiàng)目通過的評估意見，如果是否定的意見，反對項(xiàng)目建設(shè)的意見，項(xiàng)目單項(xiàng)審批都可以獲得通過，就不合常理了。部分審批制度的科學(xué)性和時(shí)效性需要適時(shí)檢驗(yàn)。專家評審制度就是一個(gè)典型。大型建設(shè)項(xiàng)目總是有環(huán)境破壞，污染是必然的，如何減少環(huán)境污染和破壞就是大型項(xiàng)目建設(shè)目的，大型項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)不是不污染和破壞環(huán)境，而只是減少污染和破壞，使人類的生活、居住的環(huán)境變換不太快，或者適度變換，不致于馬上就無法生活。造成危害是必然的，只是通過行政審批控制節(jié)奏和進(jìn)度而已。減少危害，就需要專門知識的人貢獻(xiàn)智力，設(shè)計(jì)規(guī)則，節(jié)省人力物力財(cái)力，就是通過專家評審制度來進(jìn)行控制。例如：環(huán)境評價(jià)、水土保持方案、工程項(xiàng)目專業(yè)審查、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評價(jià)等都設(shè)置了專家評審制度。但專家評審方案的內(nèi)容怎么要求，卻是行政審批法律法規(guī)政策等無法詳細(xì)規(guī)定的。

第二，評議人責(zé)任不明。可能是替罪羊組織。各項(xiàng)立項(xiàng)審批中，設(shè)置專家評議的環(huán)節(jié)很多，也有很多專家認(rèn)真地進(jìn)行了思考、分析、討論，出具了專門的意見。但專家評審組織和參加評審的專家對項(xiàng)目立項(xiàng)是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，如果不承擔(dān)責(zé)任，理由是什么？其如果承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)多大的責(zé)任，承擔(dān)責(zé)任的方式是什么？在早期，《公司法》規(guī)定上市公司組成公司決策層中要有獨(dú)立董事，但獨(dú)立董事不承擔(dān)責(zé)任，使上市公司獨(dú)立董事的設(shè)置成了擺設(shè)，根本起不了獨(dú)立觀察，限制公司實(shí)際控制人違法違規(guī)行為的作用。后來，新《公司法》及其司法解釋逐漸明晰上市公司獨(dú)立董事的權(quán)限與責(zé)任，才促使上市公司逐漸負(fù)責(zé)任地行使獨(dú)立董事職權(quán)。在行政審批、行政許可等行政項(xiàng)目立項(xiàng)中，專家評審組織及其意見逐漸步早期公司法中的獨(dú)立董事設(shè)置的后塵，是一個(gè)擺設(shè)，不盡職履行職權(quán)，成項(xiàng)目實(shí)際決策人遮蔽風(fēng)險(xiǎn)的擋箭牌。

第三，行政審批多是紙面審批，即行政審批是通過對送審項(xiàng)目可否達(dá)到規(guī)定要求的核實(shí)。一般情況而言，通過計(jì)劃方案，把擬建設(shè)的項(xiàng)目，各個(gè)方面都設(shè)想完善、周密，符合法律法規(guī)政策的要求，只是一個(gè)預(yù)設(shè)，實(shí)際執(zhí)行行為未必如此，執(zhí)行效果可能也是多打折扣。紙面審批也主要是對文本及擬執(zhí)行規(guī)則的一種考察、衡量，具體效果還是需要通過實(shí)踐執(zhí)行和檢驗(yàn)的。

第四，從經(jīng)濟(jì)人角度而言，行政人、項(xiàng)目執(zhí)行人是否完全依法依規(guī)執(zhí)行審批承諾規(guī)則，是十分可疑的。審批項(xiàng)目多，審批環(huán)節(jié)多，審批人也多，通過審批漁利的行為也不斷被曝光。法律規(guī)范十分嚴(yán)密，但執(zhí)行中，即審批時(shí)只是采取應(yīng)付措施的也不在少數(shù)。一方面法律規(guī)范的設(shè)置本身可能不是那么科學(xué)，另一方面希冀通過審批權(quán)牟利的人和行為也是存在的。

第五，媒體亂戴專家帽子誤導(dǎo)公眾。如：比較常用專家解說的部分媒體就把專業(yè)部門的具有一定職位的公務(wù)員稱為專家。也許，長期在專業(yè)部門浸淫、學(xué)習(xí)、磨練，自身也具有了一定的專業(yè)知識；也許是媒體一廂情愿地亂安名，不是行政人員的“自稱”，這與中國傳統(tǒng)文化有有關(guān)，喜稱人之官名，即使此官職只是短暫任過，或者此官職給官員帶來了不少煩惱，其本人并不喜歡。①

四、完善專家評估制度

社會(huì)越發(fā)達(dá)，專業(yè)知識越艱深，越需要專家普及專業(yè)知識，進(jìn)行項(xiàng)目專業(yè)評審，提升專家評審行政項(xiàng)目社會(huì)認(rèn)知度、杜絕其做某些力量的“鴕鳥”，需要健全專家及專家評議制度，包括專家身份認(rèn)定、專家意見表達(dá)規(guī)范、專家鑒定評議基本規(guī)則、專家意見公開、專家責(zé)任及監(jiān)督等制度。

（一）加強(qiáng)專家身份認(rèn)定及資質(zhì)管理

1. 專家資格和身份認(rèn)定。專家是指在某個(gè)方面有專業(yè)知識的人，且可能成為社會(huì)公眾人物，在行政審批中，專家意見是答疑解惑，防止危機(jī)，最大化社會(huì)福祉，而不是御用、雇傭軍。具有專門知識的人，需要一定的資質(zhì)認(rèn)定，設(shè)置門檻，給予正式認(rèn)定，而不能是自由冒充，現(xiàn)在的職稱評定機(jī)制可以部分借用。專家都有一定的專業(yè)領(lǐng)域，不能象一些老中醫(yī)，什么病都能醫(yī)，什么病都敢治，什么病都敢開藥方。專家們應(yīng)該有相應(yīng)的協(xié)會(huì)，且遵守一定的他律和自律規(guī)范，要求專家們潔身自好，清廉正直，言行端方。對江湖道士類專家或者雜牌專家，要逐步淘汰，形成專業(yè)領(lǐng)域的真正的專家隊(duì)伍。

2. 獨(dú)立評議組織（隨機(jī)抽簽定人）。媒體或者行政審批方利用專家做擋箭牌的一個(gè)辦法就是靈活運(yùn)用選擇專家的權(quán)力。選擇善于逢迎自己的專家、選擇意見不偏激、不較真的專家、選擇言論扭曲傳播后不被控侵權(quán)的專家、選擇配合組織者的專家等。而這些都是不當(dāng)運(yùn)用自己權(quán)力，扭曲公共價(jià)值傳播途徑和行為，傷害專家感情，危害專家制度的行為。專家評估是一個(gè)技術(shù)性意見，需要考核的是其專業(yè)性、技術(shù)性、社會(huì)責(zé)任感。基本的運(yùn)作就應(yīng)該是建立完善的專家?guī)?，對專家?guī)於〞r(shí)公開更新，在行政評估項(xiàng)目中，在有紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督情況下，在專家?guī)熘须S機(jī)抽取數(shù)名專家，約請其獨(dú)立考察、評議預(yù)審行政項(xiàng)目。專家們需要遵守獨(dú)立、回避、遵從社會(huì)責(zé)任、專業(yè)認(rèn)知等原則進(jìn)行獨(dú)立評價(jià)。國家社科基金課題評審采用匿名評審就比較好地解決了人情評審、山頭主義等問題。

3. 對專家評估機(jī)制進(jìn)行凈化。行政項(xiàng)目評估中，要求專業(yè)領(lǐng)域的專家就專業(yè)問題進(jìn)行解釋、預(yù)測、評價(jià)和建議。專業(yè)領(lǐng)域各有研究，非專業(yè)領(lǐng)域的人員不能也不應(yīng)該摻和評價(jià)，對不具備資質(zhì)的只是專業(yè)技術(shù)人員，經(jīng)驗(yàn)、資歷、專業(yè)、研究都沒有證據(jù)支持的，不應(yīng)該繼續(xù)任其對項(xiàng)目以專家身份進(jìn)行鑒定，不允許非專家以專家身份長期活動(dòng)。業(yè)界應(yīng)形成真正的專家組織和群體。

（二）程序控制

程序是一個(gè)機(jī)制，是法定設(shè)置的一個(gè)步驟，是讓肆意行使的權(quán)力得到制約，專斷的權(quán)力讓人監(jiān)督。程序主要包括公開、聽證、詳述理由等。

1. 采取適當(dāng)形式公開專家及專家評估意見。是否公開及怎么樣公開專家組織及其在行政審批項(xiàng)目中的評估意見還需要深入討論。如果專家評審行政審批項(xiàng)目法定意義大，項(xiàng)目評審前公開專家身份可能導(dǎo)致被利益集團(tuán)公關(guān)。但至少在項(xiàng)目評審后可以公開一部分不涉及國家秘密、商業(yè)秘密的評審意見。行政信息公開沒有法律障礙，行政審批中的專家意見屬于行政信息，依法屬于可以申請被公開的政務(wù)信息范圍。公開是最好的防腐劑，路燈是最好的警察。在項(xiàng)目評估中，專家是專業(yè)領(lǐng)域有專門知識的人，是做專業(yè)知識的認(rèn)識、評價(jià)、認(rèn)定，不做道德及政策選擇的評價(jià)。專家要做的是專業(yè)知識的認(rèn)定，對其非專業(yè)知識領(lǐng)域，就不能以專家面目出現(xiàn)，其意見也與社會(huì)規(guī)范無關(guān)。

2. 規(guī)范專家評議公開方式、途徑。專家評議中接入公開程序，對專家意見及行為做適度的制約。例如：在各個(gè)法定審批項(xiàng)目中，專家評估是必須程序，但專家的來源是否公開？是行政方組織專家，還是項(xiàng)目申請者自行組織專家？專家的評議意見是否可以公開？在何種程度公開，是全部公開，還是公開其部分意見？是作為行政信息公開，還需要信息查詢中申請才公開？是公開專家評審組最終綜合后的評估意見，還是公開各個(gè)專家各自的意見？根據(jù)行政公開的基本理論，除國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外，都可以而且應(yīng)該公開。專家評審意見在何時(shí)公開？是評審過

①參見《成都商報(bào)》，2013年9月15日，04版《9至12樓PM2.5最濃？專家稱40米以下沒明顯區(qū)別》，“9至12樓PM2.5最濃？專家稱40米以下沒明顯區(qū)別”來自成都市環(huán)境監(jiān)測中心站綜合辦公室主任譚欽文稱，目前這還沒有科學(xué)依據(jù)來支撐。監(jiān)測中心曾就40米高度以下的空氣進(jìn)行監(jiān)測，未發(fā)現(xiàn)不同高度下PM2.5值有明顯改變。程中公開，還是評審結(jié)束后接受查詢公開？重要項(xiàng)目專家評議意見適度公開，非重要項(xiàng)目專家評審意見作為行政公開信息接收社會(huì)查詢。

3. 公開專家評審意見沒有法律障礙。公開使專家及其專家意見接受公眾檢驗(yàn)、質(zhì)疑。技術(shù)性專業(yè)性評價(jià)公開也可以接受同行及其專業(yè)認(rèn)識、社會(huì)普通公眾的檢驗(yàn)，祛除偽專家。專家意見一旦采取法定方式公開，就可能接受社會(huì)公眾的質(zhì)詢，一旦隨意出具專家意見，不嚴(yán)肅對待專家評審，可能導(dǎo)致被公眾揪出來批評，失去再次評審行政項(xiàng)目的機(jī)會(huì)。如果涉及到利益輸送等事宜，更容易被懷疑，是騾子是馬拉出來溜溜，公開專家信息可以使專家們在評議時(shí)更加謹(jǐn)慎、認(rèn)真、專業(yè)、科學(xué)。

（三）完善專家責(zé)任制度

完善專家責(zé)任需要建立適當(dāng)專家項(xiàng)目評審意見責(zé)任承擔(dān)制度和專家自身“訥于言而敏于行”。

1. 權(quán)利義務(wù)對等，無權(quán)利就無義務(wù)，無責(zé)任就無義務(wù)，就口無遮攔，什么話都敢說，反正“不說白不說，說了也白說，干脆就亂說，博取世人一笑，且讓世人笑個(gè)夠”。專家出具意見有基本的行為規(guī)范、社會(huì)規(guī)范，要求專家出具專業(yè)知識為主。對行政審批、核準(zhǔn)項(xiàng)目出具規(guī)范、正經(jīng)的具有法律效力的意見。其評估意見不僅公開接受質(zhì)詢、質(zhì)疑、批評，還接受更專業(yè)的檢驗(yàn)、鑒定，在項(xiàng)目運(yùn)作、審查、出現(xiàn)事故時(shí)，專家意見同樣再次接受紀(jì)檢、社會(huì)的檢驗(yàn)，對評估意見進(jìn)行甄別，對經(jīng)過鑒定的不負(fù)責(zé)任的評估意見、偽劣評估意見、不科學(xué)的評估意見，要追究相關(guān)人的相應(yīng)責(zé)任。責(zé)任承擔(dān)方式可以是：批評、責(zé)令公開向公眾道歉、取消評估項(xiàng)目資格乃至取消其專家資格、乃至承擔(dān)項(xiàng)目損失的部分（哪怕是象征性的）連帶責(zé)任等。

2. 專家需要主動(dòng)維權(quán)愛惜羽毛。公開使專家潔身自好，管住自己，維護(hù)專家自己及其專家團(tuán)隊(duì)的社會(huì)聲譽(yù)。專家已經(jīng)淪為社會(huì)公眾嘲笑的對象，有人說“寧可相信世上有鬼，不可相信專家的嘴”，專家也中彈頗深，遭誤傷嚴(yán)重，成為行政審批的領(lǐng)導(dǎo)意志、媒體娛樂的擋箭牌。如前文，武漢乙烯工程專家的意見是否被誤認(rèn)為，乙烯項(xiàng)目運(yùn)行后，武漢的天更藍(lán)？如果如此，武漢可以再建設(shè)幾個(gè)大型乙烯工程，北京的環(huán)境污染很嚴(yán)重，治理污染的辦法就是再建設(shè)幾個(gè)大型乙烯工程，從哈薩克斯坦運(yùn)輸過來的石油直接在北京煉制比運(yùn)輸?shù)匠啥荚贌捴埔蚁皇枪?jié)省運(yùn)費(fèi)么？關(guān)于李天一一案中，夢鴿申請公開，洪道德教授認(rèn)為不合適。但網(wǎng)易的標(biāo)題與洪道德的言論大相徑庭?？梢哉J(rèn)為是媒體誤讀，專門誤讀某些專家的言論，斷章取義，取其所需，為炒作需要，不惜傷害專家，借專家之名，表達(dá)（媒體）自己的觀點(diǎn)。在關(guān)涉專家自身名譽(yù)的情況下，很少有專家主動(dòng)維權(quán)，主要是媒體強(qiáng)大，即使部分媒體嚴(yán)重侵害專家聲譽(yù)，專家們也沒有多少時(shí)間、精力糾纏，且專家發(fā)聲還需要媒體廣播。

（四）構(gòu)建嚴(yán)密的監(jiān)管制度

專家評估制度一直游離于監(jiān)管區(qū)域之外。為凈化監(jiān)管環(huán)境，提高評估質(zhì)量，加強(qiáng)增加評估制度的監(jiān)管。項(xiàng)目評估都是臨時(shí)組織，專家在項(xiàng)目評估中都是臨時(shí)工。臨時(shí)工沒有身份限制和后顧之憂，可以不顧后果。要加強(qiáng)后續(xù)責(zé)任追究，督促評議專家加強(qiáng)責(zé)任心，專心、認(rèn)真、負(fù)責(zé)評議。

1. 專家評估意見公開。既然是專業(yè)性評價(jià)，就允許社會(huì)公眾對其品頭論足。網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，把行政審批項(xiàng)目中的專家意見公開，可以看到行政項(xiàng)目中的專家到底是什么意見，是否值得付費(fèi)，是否是名副其實(shí)的專家在評審。

2. 定期對專家評估進(jìn)行審議。組織專門力量，廣泛吸收公眾參與，對重大項(xiàng)目中的專家意見進(jìn)行會(huì)診。對專家評估本身的質(zhì)量、專業(yè)性、價(jià)值進(jìn)行評價(jià)，適度清理假冒偽劣專家，凈化專家環(huán)境。

3. 清理不合格專家和不合格專家評議的項(xiàng)目。曾經(jīng)的行政審批項(xiàng)目，某些不合格專家自由發(fā)揮，使項(xiàng)目評估通過，造成損失的，評估方要承擔(dān)一定責(zé)任。如福建漳州石化項(xiàng)目發(fā)生爆炸，如果是行政項(xiàng)目審批時(shí)，專家評估質(zhì)量低劣造成爆炸事故，評估專家應(yīng)該承擔(dān)一定的連帶責(zé)任和評估責(zé)任。

理想的行政人控制可以是理想化地不折不扣地執(zhí)行法律，最大程度地調(diào)控社會(huì)，型塑社會(huì)空間，完善審批規(guī)則，包括完善專家評估制度。在法律規(guī)范中適當(dāng)?shù)匾?guī)范專家、專家評議組織、專家評估法律意義，以促進(jìn)法治的進(jìn)步?！矩?zé)任編輯：朱鳳霞】