行政審批制度改革中自由裁量權的法律規(guī)制

底高揚

摘 要：當前我國行政審批制度改革陷入了“越減越肥”、“越審越長”的怪圈，出現(xiàn)了“上下脫節(jié)”、“各自為陣”以及“明放暗收，明減暗增”等突出問題，問題的根源在于改革部門對保留、取消和下放行政審批項目的巨大自由裁量權。行政審批制度改革的本質是行政自我規(guī)制，其必須遵循法治、公開、比例、行政利益排除以及監(jiān)督制約原則，但改革部門的巨大自由裁量權與之存在著價值理念、運行方式、路徑依賴上的悖論關系，極大地滯礙了改革的步伐、削減了推動改革的源動力、嚴重制約著改革的實效?；诖?，文章從實體、程序、司法等方面提出了在行政審批制度改革中對該自由裁量權的法律規(guī)制措施。

關鍵詞：行政審批；改革；行政審批項目；自由裁量權；法律規(guī)制

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）05-0127-06

行政法的精髓在于裁量，但“每一種被推崇的裁量都有危險的事實相隨”[1]，“所有的自由裁量權都可能被濫用，這仍是個至理名言”[2]。當前，我國行政審批制度改革（以下簡稱改革）開展得如火如荼，但改革部門對保留、取消和下放（以下簡稱保取下）行政審批項目的巨大自由裁量權卻使改革的效果大打折扣。形式主義、形象工程、“數(shù)字政績”下的一個個“行政審批長征圖”、“越減越肥”的怪圈等，都應該引起改革者、學界的高度重視和認真反思。

一、改革之殤：行政審批項目決定中的自由裁量權

行政審批作為管制型政府的制度典型，是沿襲已久的國家管理經(jīng)濟社會事務的重要工具。在我國，行政審批與計劃經(jīng)濟體制有著十分密切的聯(lián)系，但隨著經(jīng)濟社會深刻轉型，傳統(tǒng)的行政審批制度已無法滿足建立健全社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，成為了阻滯市場發(fā)育、政府轉型、社會發(fā)展的痼疾。改革行政審批制度，給被束縛地奄奄一息的市場松綁勢在必行，正如弗里曼所言：“放松規(guī)制是一個世界范圍的、強大的和長時間的趨勢。”[3]

在中央層面，2001年9月，國務院行政審批制度改革工作領導小組宣告成立，這標志著我國簡政放權改革工作地全面啟動。截止到2014年6月，國務院在十余年中先后分十批①共取消和下放了2800個行政審批項目②，占原有總數(shù)的近78.3%；在地方層面，據(jù)不完全統(tǒng)計，各?。▍^(qū)、市）本級共取消、調整審批項目超過3.6萬余項，占原有審批項目總數(shù)的比例超過68.2%③。從取消和下放行政審批事項的數(shù)量來看，我國中央和地方的改革成效顯著，政府大幅度地放松管制，市場行為的自主性大大“增強”，這為政府職能轉變、深化行政管理體制改革奠定了良好的基礎。

改革，當然要有數(shù)量和比例的要求，但衡量改革成功與否的標準不能簡單地歸結為數(shù)量和比例，更要看改革的實效，即“保取下”的行政審批項目是否符合《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第十三條等相關規(guī)定?；谡{研，筆者發(fā)現(xiàn)我國改革（尤其是地方）的實踐效果并不盡如人意。主要表現(xiàn)為：首先，改革陷入“越減越肥”、“越審越長”的怪圈。比如，海南省人大代表邢詒川在海南“兩會”上曬出的經(jīng)過30多項審批，蓋有上百個章的“行政審批長征圖”；2013年4月，濟南市再造建設項目審批流程，但審圖聯(lián)合辦公部門由7個增至12個，一個建設項目要經(jīng)過近20個審批部門、蓋近百個章、全套需8個月才能完成④。其次，改革的“統(tǒng)籌不足”、“上下脫節(jié)”。一些改革（尤其是地方）“精心組織”、爭取“留肥去瘦”、“不傷元氣”，而對被中央明確取消的審批項目，一些地方卻“明放暗收，明減暗增”。再次，改革“各自為陣”，改革部門既當“運動員”又當“裁判員”，行政審批項目的決定隨意性大，缺乏統(tǒng)一而明確的依據(jù)、標準和程序。

筆者認為，造成上述改革不力的罪魁禍首當為改革部門所享有的巨大自由裁量權，如可以自由決定行政審批項目的“保取下”。造成這種狀況的原因是多方面的：第一，在理論方面，改革的有關理論研究滯后、不均衡，不能為改革實踐提供科學、規(guī)范、有效的指導。比如，“保取下”行政審批項目依據(jù)和標準是什么、程序如何設計以及如何對其進行監(jiān)督等等，均處于相對缺乏狀態(tài)，這導致改革只能依賴政府部門根據(jù)實際情況來自由定奪。第二，在法律方面，傳統(tǒng)的行政審批很多都沒有實體法律依據(jù)，或者僅有位階很低的規(guī)范依據(jù)，而對其進行改革所依據(jù)的實體法律規(guī)定更是“鳳毛鱗角”，比如《行政許可法》第十三條旨在約束政府部門設立行政審批的行為，現(xiàn)在反而為政府部門對行政審批項目調整的自由裁量提供了一定的法律依據(jù)；在法律程序方面，我國從整體上來看缺乏一部《行政程序法》；具體到行政審批領域，雖然《行政許可法》規(guī)定了聽證等設定行政審批的基本程序制度，但“保取下”行政審批項目的程序以及相關制度無從遵循。第三，行政審批專業(yè)性、易變性與復雜性的性質以及行政部門寓立法權和行政權于一體的體制決定了行政審批項目的“命運”可以由政府部門自由掌控等等。

改革部門對行政審批項目所擁有的巨大自由裁量權客觀上極大地滯礙了改革的步伐、削減了推動改革的原動力、抵消了改革的實質效果，并且從根本上直接瓦解或解構改革的本質，具有極大的危害性。

綜上所述，政府部門對“保取下”行政審批項目所擁有的巨大自由裁量權問題是深化改革的重大問題，甚至是決定改革成敗的根本問題，如何規(guī)制改革部門的該巨大自由裁量權，真正實現(xiàn)改革的本質，亟待改革者和行政法學界的加以研究和解決。

二、改革之本質：行政自我規(guī)制

行政審批作為一種政府規(guī)制行為，是從公共利益出發(fā)，糾正在市場機制失靈下發(fā)生的資源配置的非效率性和分配的不公正性，是以維護市場秩序和社會穩(wěn)定為目的的。但隨著政府規(guī)制范圍的擴大，我國行政審批逐漸暴露出種類繁多、數(shù)量巨大、權限模糊、程序混亂、效率低下等弊端，產(chǎn)生了遏制公平競爭、破壞市場機制、增加企業(yè)負擔、滋生尋租腐敗等消極效果。由此，一場在行政內部進行的自我限權、自我規(guī)范、自我完善的“權力革命”——行政審批制度改革拉開了序幕。改革是政府內部自力啟動的，而不是在外部控制和壓力——立法監(jiān)督、司法審查、公民和社會輿論監(jiān)督下被迫回應的。鑒于此，筆者認為，我國改革的本質是行政自我規(guī)制。endprint

行政自我規(guī)制是指行政主體自發(fā)地約束其所實施的行政行為，從而保證行政權在合法合理的范圍內運行的一種自主修正行為。行政自我規(guī)制的核心要素在于肯定對行政權外部控制的同時將關注的焦點聚集于行使行政權的政府，從而探索以政府自身為控制主體的行政自制的功能、方法與實現(xiàn)途徑[4]。行政自我規(guī)制理論是在傳統(tǒng)立法控權模式和司法控權模式難以達致控制行政權的背景下產(chǎn)生的。一方面，傳統(tǒng)立法控權模式的不足[5]在于立法機關所立之法難以準確界定并細致規(guī)范行政權，難以滿足經(jīng)濟社會快速發(fā)展和急劇變遷的客觀需求，更難以應對專業(yè)性、易變性、復雜性的行政事務，且由于立法的僵硬性、模糊性、滯后性，行政主體往往還要被賦予一定的立法權，這就更難以發(fā)揮立法對行政權的規(guī)制作用了。另一方面，傳統(tǒng)司法控權模式的不足在于司法控制行政權的范圍較窄，司法審查往往通過對個別行政爭議的解決來監(jiān)督、控制行政權；司法控權是對行政權是否合法運行的事后監(jiān)督，難以有效防止行政權對行政相對人合法權益的侵害，而且在行政主體寓立法權與行政權一體于行政事務的體制下，立法機關往往會授予行政主體一定的自由裁量權，法官的糾偏和矯正能力更是無計可施，正如有學者所言：“法院常常并不擅長評價和控制政府管理工作，這種管理工作依靠積極性而不是規(guī)定，依靠非正式程序而不是正式程序”[6]；司法控制的成本較高，訴訟產(chǎn)生出來的案卷規(guī)模與其效用形成巨大反差[7]，而且密集的法院干涉造成了部門決策所需要的時間和金錢的無法估量的增長[8]，更為嚴重的代價是可能會抑制了行政主體的主觀能動性，抹殺了行政的天性。從立法與司法的關系來看，立法對行政權規(guī)制密度的降低連鎖性地引發(fā)了司法審查的疲軟和無奈，傳統(tǒng)依靠立法制約和司法審查之“傳送帶”、“紅燈”控權模式已經(jīng)無法實現(xiàn)督促行政權依法運行的目標。于是，現(xiàn)實的呼喚催生了行政自我規(guī)制控權模式的誕生。

行政自我規(guī)制的主要功能體現(xiàn)在：有利于推動政府職能轉變，厘清政府與市場的關系，政府利用應對行政管理復雜情境的專業(yè)化優(yōu)勢，使相關法律規(guī)定、政策等真正落到實處，營造公平正義的市場環(huán)境，做到權為民所用，促進服務型政府的建設；有利于厘清政府與社會的關系，使政府放權于社會，壓縮權力尋租空間，防止或減少腐敗，有利于打造有限、廉潔政府；有利于厘清中央與地方的關系，打通行政內部脈絡，做到“上下銜接”、政令暢通；倒逼政府部門勇于糾偏、矯正非法或不當行為，有利于責任政府的形成；推動行政倫理和行政文明的現(xiàn)代化進程。

基于以上關于行政自我規(guī)制的基本理論，筆者認為，行政審批制度改革作為行政自我規(guī)制的一種方式，是一項系統(tǒng)的、綜合的、復雜的“行政工程”，肩負的法律意義、政治意義、行政意義是重大的，同時也面臨著巨大的阻礙與挑戰(zhàn)，欲推動其向縱深良性發(fā)展、真正發(fā)揮其預設的功能，必須遵循以下基本原則：第一，法治原則，比如“保取下”行政審批項目的指導思想、組織架構、目的、方式、途徑、評估、監(jiān)督、獎懲、責任追究等必須在現(xiàn)有的憲法、法律框架下進行，決不能隨意由部門或個人的意志、喜好、態(tài)度、利益等決定、主導。第二，公開原則，比如將“保取下”行政審批項目的依據(jù)、標準、程序、步驟、成果（包括審批項目、流程、期限、救濟途徑等）等通過一定的載體（如門戶網(wǎng)站、官方微博、報紙、電視等）向社會公布，以便于公眾知曉、辦事、監(jiān)督和維權。第三，比例原則，改革的目的不是“扼殺”行政機關的主觀能動性，將行政審批項目的“保取下”一律由立法規(guī)定（況且立法或者規(guī)制之治不可能做到），而是要使自我規(guī)制的適用必須適當和適度，能正確處理防止裁量權濫用與促進裁量權有效行使的關系。第四，行政利益排除原則，改革是為謀求行政相對人利益或社會公共利益服務的，行政機關不能把行政利益帶到改革中來，正如王名揚先生所言：“行政法一方面給予政府有效地執(zhí)行手段，另一方面控制政府的權力，政府只能依法行政，維護公民的合法權益?！钡谖?，監(jiān)督制約原則，比如對行政機關關于行政審批項目的保留等決定，立法、司法機關不能“袖手旁觀”，仍要對行政主體的行為依據(jù)、違法或不當行政行為、行政程序等進行監(jiān)督，防止行政自我規(guī)制變成行政恣意或自我放縱。

三、改革之邏輯悖論：自由裁量與自我規(guī)制的博弈

（一）悖論之一：價值理念上的博弈

行政自我規(guī)制是行政機關的自我約束，其最終目的是通過提高資源配置效率，以增進社會福利，維護行政相對人利益和社會公共利益，因此其價值理念可以被稱為“公共利益論”（Public Interest Theory of Regulation）。這種理念主張政府規(guī)制是對社會公正和效率需求所作出的無代價、有效和仁慈的反應[9]，其內在要求行政規(guī)制在市場、社會面前須保持謙抑性。具體到行政審批制度改革，行政規(guī)制要盡量減少對市場、社會的直接干預，應適時取消和下放行政審批項目，同時為了提高效率，必須保持中央和地方行政上的一致性。而針對自由裁量，首先我們承認“無裁量，無行政”，正如有學者指出：“不論是司法上創(chuàng)設的還是法律上規(guī)定的，行政法都包含著許多機制，用以保護被認為對有效行政非常重要的行政部門的自由裁量權”[10]。但是，不受規(guī)制或者無益于行政服務宗旨的自由裁量是危險的，異化的自由裁量將會在價值理念上自覺接受“部門利益論”的指導。這種理念與行政自我規(guī)制追求的公共利益論是相左的，它追求利益優(yōu)先以及利益的最大化，但這里的利益僅為某一特殊利益集團的利益而非一般公眾或社會。部門利益論主張政府規(guī)制以社會公共利益為幌子，實質是特殊利益集團（比如行政部門本身、受益行政工作人員“抱團”）尋租、創(chuàng)租的結果。這種理念的一個直接衍生物是“政府規(guī)制俘虜論”，即規(guī)制者會被受規(guī)制者（利益的附體，比如企業(yè)）俘虜，然后為受規(guī)制者服務，因此促使政府進行規(guī)制（比如行政審批），或是規(guī)制對象本身，或是其他有可能從中獲益的人[11]，而后者為要。這種理念追求的是狹隘的部門利益，導致的后果就是可能使原本打算要彌補的市場缺陷更嚴重，使社會承受重負損失（Deadweight Loss）。以“保取下”行政審批項目為例，行政審批者追求的是部門利益，他在制度運行中被利益“俘虜”，為了使利益最大化，其不僅不會取消和下放審批權，甚至還會增加自己的審批權。endprint

（二）悖論之二：運行方式上的博弈

改革中的自由裁量與行政自我規(guī)制在運行方式上存在著自我授權與自我收權的悖論關系。在前文中，筆者詳細論述了行政自我規(guī)制的控權功能以及運行所遵循的基本原則，可以說行政自我規(guī)制是沿著羈束方向運行的，而改革部門的自由裁量權運行是“離散型”方式，改革部門所享有的對決定行政審批項目的自由裁量權實質上承認并提供了保留甚至增加行政審批項目的空間，且這種方式在“部門利益論”指導下，會造成行政審批權橫向、縱向上的界限模糊，放縱行政審批權自由進出市場、社會領域，違反行政自我規(guī)制設定的法治原則、公開原則、比例原則、行政利益排除原則，甚至會發(fā)生“政府規(guī)制俘虜”下的權錢交易、集體腐敗，嚴重破壞改革的秩序。這種情況下，改革部門對行政審批項目的自由裁量權很可能會解構行政自我規(guī)制的動力，使改革陷入無效率甚至停滯的境地。

（三）悖論之三：路徑依賴上的博弈

路徑依賴是制度變遷的一個重要制約因素，諾斯認為“制度變遷與技術變遷過程一樣，存在報酬遞增和自我強化的機制”[12]。在不完全市場⑤下，該機制導引制度變遷一旦走上某一路徑，這一路徑就會在以后發(fā)展中得到自我強化。具體來講，這一路經(jīng)分兩種情形，一種是制度開始良性循環(huán)，迅速優(yōu)化；另一種是制度走上歧途，面臨著被鎖定在無效率的狀態(tài)下而導致停滯的危險。

自由裁量下的改革是政府放松規(guī)制后的自由路徑選擇，其會自覺借助傳統(tǒng)的“管制-服從”單向度路徑依賴來尋取行政利益。這種弊端在強化規(guī)制階段并未顯現(xiàn)，因為此時行政審批權與部門利益是一致的。但是在放松規(guī)制時，行政審批權與部門利益之間的矛盾就會爆發(fā)，此時的部門利益失去了合法性基礎，部門利益蛻變?yōu)椤凹瘓F利益”，行政人員們（新型“利益集團”）為了保持“報酬遞增”至少不減少，都極力地去爭取行政審批權，行政審批權之爭演變?yōu)槌嗦懵愕睦婕瘓F之爭。利益集團之爭以強制或欺詐（如形式主義、形象工程）為掩飾，來爭奪對行政審批決定權的資源和地位的控制。享有巨大自由裁量權的利益集團沿著這一路徑發(fā)展下去，行政審批項目不僅未減少，在一定時期反而猛增，最終改革必然會陷入無效率甚至停滯的“死胡同”。而行政自我規(guī)制下的行政審批制度試圖打破傳統(tǒng)的“管制-服從”單向度路徑依賴，在善治理論下形成新型“需求-服務”互動合作路徑依賴，在互動合作的路徑依賴中，行政審批權與行政相對人利益和社會公共利益始終相一致，改革將進入良性循環(huán)，迅速優(yōu)化，但問題在于后者的自我強化機制尚未形成。在當前行政倫理、行政職業(yè)素質亟待提升時期，傳統(tǒng)的路徑依賴仍占據(jù)優(yōu)勢地位，因此，在改革部門享有巨大自由裁量權的情況下，行政自我規(guī)制下的新型路徑依賴難以形成，改革難以得到實質推進。

四、法治：規(guī)制改革中自由裁量權的必由之路

（一）實體規(guī)制：構建適度合理的裁量權規(guī)則體系

1. 以《行政許可法》為核心，建立和完善相關法律體系。

我國現(xiàn)行《行政許可法》第二章規(guī)定了“行政許可的設定”，這為我國改革提供了一定的法律依據(jù)和標準，但不足之處在于第十三條“不設行政許可”的標準很模糊，給了改革部門巨大的自由裁量權，成為改革順利推進的絆腳石。該條對能夠通過個人或組織自主決定的、市場調節(jié)、行業(yè)自律、行政機關事后監(jiān)督等事項規(guī)定“可以不設行政許可”。筆者認為，這個措辭的另一層意思是行政機關對這些事項也“可以設行政許可”，而行政機關在前面論述的“部門利益論”的指導下肯定會執(zhí)行后者，這與改革的宗旨是背道而馳的，故建議修改《行政許可法》第十三條，將“可以”修改為“應當”。當然，修改目的不是把行政許可變?yōu)榱b束行政行為，而是要使相關立法宗旨與改革的思想統(tǒng)一起來，至于怎么認定第十三條的四種情況應交由“兩高”的司法解釋予以細化。除了《行政許可法》，國務院《關于加強法治政府建設的意見》等也對行政裁量做出了規(guī)范的要求，但這種要求只體現(xiàn)在了執(zhí)法層面，對行政機關制定行政規(guī)范性文件（比如“紅頭文件”）沒有明確。因此，筆者建議以約束行政機關“‘保取下行政審批項目的自由裁量權”為切入點，盡快制定和完善以《行政許可法》為中心的規(guī)制行政“立法”自由裁量權的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、省政府規(guī)章等法律體系，把立法宗旨、設定范圍、設定程序、設定主體、績效評估、法律監(jiān)督、責任追究等予以明確規(guī)定，切實控制類似于隨意決定行政審批項目去留的行為，也為規(guī)范、監(jiān)督此類行為以及行政相對人尋求救濟等提供相應的法律依據(jù)。

2. 行政機關構建裁量基準——裁量標準格次化。

“對裁量權的限定的期望并不能寄予法律的頒布，而在于比法律更為廣泛的行政規(guī)則的制定。”[13]在前文，我們揭示了改革的本質是行政自我規(guī)制。因此，規(guī)制改革中自由裁量權更應該依靠行政機關自己的努力。有學者提出：“行政機關必須在授權法的范圍內提供約束裁量的基準”[14]。關于建構裁量基準，我國一些學者在行政執(zhí)法領域提出了建構行政裁量基準的理論⑥。借鑒此理論，筆者建議在行政機關制定行政規(guī)范中引入裁量基準機制——裁量標準格次化，即行政機關對制定行政規(guī)范時所享有的相對寬泛的自由裁量權按照一定標準進行量化、區(qū)分出不同梯度，使其更為明晰并更具有可操作性，從而適當限縮行政機關及其工作人員主觀能動空間的一種規(guī)制方式。拿改革來講，國務院應根據(jù)《行政許可法》等有關法律規(guī)定和實際調研情況，將行政審批項目主要分為四類：應當保留的、可以保留的、應當取消的和應當下放的，其中，“應當保留的、應當取消的和應當下放的”事項，相應的改革部門必須遵照執(zhí)行；“可以保留的”的事項，相應的改革部門若作出保留決定的，應當說明理由并取得同級人大或人大常委會的批準，同時報上一級政府備案。當然，國務院各部委、省級政府等可以根據(jù)法律、國務院的相關規(guī)定細化行政審批項目各格次的內容，制定相應的實施細則，從而將設定、“保取下”行政審批項目的自由裁量權限定在合法合理的范圍內。

（二）程序規(guī)制：讓行政審批項目的決定在陽光下作出endprint

如果說改革在前一階段主要靠各種靜態(tài)的實體制度推進，那么今后欲推動改革朝縱深方向發(fā)展，必須依靠動態(tài)調整的程序作保障。第一，盡快制定《行政程序法》，規(guī)范“保取下”行政審批項目所應當遵循的一般行政程序，將行使該過程中的自由裁量權的依據(jù)、標準、條件、決定過程和結果等予以公開，并相應導入公眾參與機制。第二，在制定行政程序法典條件不成熟的情況下，建議由國務院、地方人大或省政府等行政部門根據(jù)實際需要制定相應的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章等。第三，如果制定前兩者的條件都不具備，那么建議制定有關“保取下”行政審批項目的專門程序，具體應包括決定行政審批項目選擇的依據(jù)、理由、行政主體、方法、程序、審查機制、監(jiān)督制約、法律責任等內容，同時還應當設置公開、回避、專家評審、聽證、時效等程序制度以及行政公開、公平、法治、比例等保證“保取下”行政審批項目活動合法合理推進所應當遵守的原則。

（三）司法規(guī)制：對自由裁量行政審批項目的司法審查

在行政審批制度改革中，若存在某行政審批項目應被取消、下放卻仍保留，已被取消、下放卻仍存在，或行政審批設置程序違法等情況，而有關監(jiān)督機關沒有及時發(fā)現(xiàn)、處理時，該怎么辦？根據(jù)我國《行政訴訟法》有關規(guī)定⑦，個人或者組織不能直接對行政機關的“保取下”行政審批項目的決定向人民法院提起行政訴訟。但我國《行政復議法》規(guī)定⑧了對“規(guī)定”這一抽象行政行為的“間接附帶審查制”，有學者基于此提出人民法院可以對“被訴行政行為所依據(jù)的規(guī)章或者行政機關發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等規(guī)范性文件是否合法一并進行審查”[15]。筆者同意這一觀點并且認為應當在上述抽象行政行為范圍內，建立“行政訴訟附帶審查制”，如可以對“‘保取下行政審批項目的決定”的合法性進行審查，這種做法與改革的指導思想是不謀而合的，有利于行政自我規(guī)制的加強、有利于公眾和社會監(jiān)督推動改革、有利于維護個人或組織的合法權益。具體實現(xiàn)路徑之一為：個人或組織欲從事的事項在行政機關發(fā)布的“行政審批項目目錄”中，但個人或組織認為該審批事項違法，應當被取消或下放，則其在受到行政機關相應處罰時，可以在申請行政復議或提起行政訴訟時請求附帶審查該行政審批事項，人民法院經(jīng)審查認為該行政審批項目違法的，有權確認該項目無效，并在判決發(fā)生法律效力時建議該行政機關及其上一級政府和同級人大及其常委會對該行政審批項目予以調整或取消，然后再由有關行政機關依法對該違法行政機關及負責人給予相應的懲罰。將行政機關決定的行政審批項目納入到司法審查范圍，可以在一定程度上控制改革部門在決定“保取下”行政審批項目時的自由裁量行為，防止行政恣意，有利于推動行政審批制度改革的發(fā)展。

注釋：

①自2001年啟動改革以來，國務院前六批共取消和調整行政審批項目2497個，后四批共取消和調整行政審批項目303個。

②本文所統(tǒng)計的國務院取消和下放行政審批項目的數(shù)據(jù)包含以下幾種情況：第一，國務院決定取消和下放管理層級的行政審批項目；第二，國務院決定部分取消和下放管理層級的行政審批項目；第三，國務院建議取消和下放的依據(jù)有關法律設立的行政審批項目，其途徑為國務院將依照法定程序提請全國人民代表大會常務委員會修訂相關法律規(guī)定。以上三種情況沒有本質或實體上的區(qū)別，只是取消和下放行政審批項目的程序不同而已，因此，為了方便讀者的閱讀和行文的順暢，筆者將三者合并為取消和下放行政審批項目，不再分別表述。

③本文引用的各?。▍^(qū)、市）取消、調整行政審批項目的總數(shù)和占比是2012年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，隨著我國改革的深度和力度不斷加大，現(xiàn)在地方各?。▍^(qū)、市）取消、調整行政審批項目的總數(shù)和占比應比該數(shù)據(jù)大。

④《行政許可法》第十三條規(guī)定：本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場競爭機制能夠有效調節(jié)的；（三）行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的；（四）行政機關采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。

⑤制度變遷路徑的力量決定于報酬遞增和不完全市場兩個方面，即在一個不存在報酬遞增和市場的可競爭性世界，制度是無關緊要的；但若存在報酬遞增和不完全市場時，制度則是重要的，自我強化機制就會起作用。

⑥比如周佑勇教授，其認為行政裁量基準制度指行政主體在法律規(guī)定的裁量空間內，根據(jù)行政均衡等基本原則并結合本地區(qū)社會、政治、經(jīng)濟、文化狀況和執(zhí)法經(jīng)驗的總結，將裁量的幅度分割為若干裁量格次，每個格次規(guī)定一定的采量標準，并依據(jù)裁量涉及的各種具體事實情節(jié)等因素，設以相對固定的裁決種類和裁量幅度的一種制度。行政裁量基準作為一種規(guī)則化的行政自治制度，是從行政執(zhí)法過程中自發(fā)生長出來的。

⑦《行政訴訟法》第二條規(guī)定了行政訴訟的標的只能是具體行政行為。第十二條規(guī)定了人民法院不予受理的四類案件，其中包括（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令的行政案件。《行政訴訟法解釋》第三條規(guī)定“具有普遍約束力的決定、命令”指行政機關針對不特定對象發(fā)布的能反復使用的行政規(guī)范性文件。由上可知，由于行政機關保留、取消或下放的行政審批項目是制定行政規(guī)范的抽象行政行為，因此，行政相對人不能直接對其提起行政訴訟。

⑧《行政復議法》第七條第一款規(guī)定：公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規(guī)定的審查申請：（一）國務院部門的規(guī)定；（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。

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