城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)保障體制的產(chǎn)權(quán)邏輯及其困境

黃國(guó)平

(湖南工業(yè)大學(xué)商學(xué)院，湖南株洲 412007)

當(dāng)前中國(guó)發(fā)展中的一個(gè)突出問題是經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展相對(duì)滯后的矛盾，這種矛盾突出表現(xiàn)在工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的同時(shí)，原來(lái)的城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體制越來(lái)越不適應(yīng)發(fā)展的需要，給社會(huì)的和諧和穩(wěn)定埋下了隱患。但人們?cè)卺橅境青l(xiāng)基本公共服務(wù)保障體制弊端的同時(shí)，很少進(jìn)一步探究這種體制或政策背后所蘊(yùn)含的邏輯，以及這種邏輯在以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為特征的現(xiàn)代社會(huì)存在的理由。為此，筆者擬從考察城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)保障體制的歷史變遷入手，找出現(xiàn)存體制所蘊(yùn)含的基本邏輯，從而為改進(jìn)我國(guó)的相關(guān)政策提供思路和方向。

一、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)保障體制的變遷

新中國(guó)脫胎于農(nóng)業(yè)社會(huì)。在以農(nóng)耕為主的社會(huì)里，歷代王朝都奉行“重農(nóng)抑商”的政策，國(guó)家的財(cái)稅主要依靠鄉(xiāng)村田賦，通過(guò)參與對(duì)農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品的剝奪來(lái)維持上層統(tǒng)治和官僚機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)。王朝的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)都止于縣級(jí)，鄉(xiāng)村社會(huì)在長(zhǎng)期的演變中形成了自身特殊的非正式社會(huì)治理模式——鄉(xiāng)紳為主導(dǎo)的治理模式。國(guó)家財(cái)政很少延伸到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品一直延續(xù)著游離于國(guó)家財(cái)政制度之外的自我供給體制。鄉(xiāng)紳、富裕大戶等政治經(jīng)濟(jì)精英根據(jù)“智豬博弈”①的規(guī)則供給或組織鄉(xiāng)村的社會(huì)治安、排解糾紛、興修公共工程等有限的公共事務(wù)，緩解了公共產(chǎn)品供給上的困境[1][2]。這些公共產(chǎn)品供給主要是維持鄉(xiāng)村公共秩序和社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，而教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障等現(xiàn)代社會(huì)的公共產(chǎn)品在那時(shí)還屬于私人產(chǎn)品，主要由家庭自我供給②。

建國(guó)后的中國(guó)解構(gòu)了原有的治理模式，建構(gòu)了一種全新的治理模式。政府在基本公共服務(wù)保障方面經(jīng)歷了一條從“單位”、“社隊(duì)”為主到一度“角色缺位”再到逐步“角色回歸”的過(guò)程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所有制條件下，我國(guó)建立了一套與經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。這種制度的最大特點(diǎn)是，在城市由“單位”來(lái)提供養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等各種福利，在農(nóng)村則由各“社隊(duì)”集體提供。由于當(dāng)時(shí)人們普遍以“單位人”或“社隊(duì)人”形式存在，而且由于“單位”、“社隊(duì)”不會(huì)倒閉，勞動(dòng)者也不會(huì)失業(yè)，這種社會(huì)保障關(guān)系可以維持終生。當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)條件落后，但因具有高度穩(wěn)定的供給主體，總體上維持了大致均等的、低水平的基本公共服務(wù)。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期在生產(chǎn)力水平相對(duì)低下的情況下實(shí)現(xiàn)了基本公共服務(wù)的普遍可及和局部均等化，但也存在諸多問題:一方面，在總體供給水平較低的同時(shí)，單一的供給主體和供給方式又導(dǎo)致了非常嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和效率低下;另一方面，城鄉(xiāng)居民之間、城市不同所有制職工之間享受的基本公共服務(wù)也不同，這種以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和身份為基礎(chǔ)的基本公共服務(wù)保障體制，直接影響了改革開放后中國(guó)基本公共服務(wù)保障體系改革和發(fā)展的路徑。

改革開放后，隨著市場(chǎng)化改革的深入，出現(xiàn)了多種所有制經(jīng)濟(jì)相互競(jìng)爭(zhēng)的局面。在城市，企業(yè)面臨優(yōu)勝劣汰，勞動(dòng)者也面臨失業(yè);在農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)被打破，以家庭為單位的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐步成立。 “單位人”和“社隊(duì)人”開始向“社會(huì)人”、“個(gè)體人”轉(zhuǎn)變，原來(lái)由單位和社隊(duì)提供的基本公共服務(wù)消失了，而本應(yīng)由政府來(lái)彌補(bǔ)的這個(gè)角色卻發(fā)生了一定程度的缺失，導(dǎo)致人們享受的基本公共服務(wù)減少，問題逐步突出。

總體來(lái)說(shuō)，在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)的基本公共服務(wù)保障從國(guó)家包攬向市場(chǎng)化、社會(huì)化轉(zhuǎn)變，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面不遺余力，而在公共服務(wù)方面嚴(yán)重缺位。突出表現(xiàn)在基本公共服務(wù)的普及性大大降低，大部分農(nóng)村居民、農(nóng)民工、城市貧困居民及非正規(guī)就業(yè)人員處于基本公共服務(wù)保障的邊緣化地位，造成了城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同群體間顯著差距，基本公共服務(wù)供給不足與供給不均同時(shí)共存。

在舊的公共服務(wù)體制被打破的同時(shí)，新體制的構(gòu)建也在不斷摸索中前進(jìn)。近年來(lái)，隨著社會(huì)公平問題的日益突出，政府開始意識(shí)到必須建立一套新的基本公共服務(wù)的社會(huì)保障體制來(lái)取代原有體制，政府的角色也開始逐步回歸，基本公共服務(wù)的普及性和可及性有明顯提高，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍未根本消除，城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、不同群體間享受的基本公共服務(wù)差距仍然較大。

二、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)保障體制背后的產(chǎn)權(quán)邏輯

對(duì)于城鄉(xiāng)二元基本公共服務(wù)保障體制，一種普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為是由于城市偏向的政策和對(duì)農(nóng)民的身份歧視造成的[3][4]。中國(guó)有著悠久燦爛的農(nóng)業(yè)文明歷史，歷來(lái)實(shí)行“重農(nóng)抑商”的政策。農(nóng)業(yè)被稱為“本業(yè)”，而商業(yè)被稱為“末業(yè)”;所謂“士農(nóng)工商”的排序也表明了農(nóng)民的地位也高于工人和商人。在新中國(guó)成立并完成社會(huì)主義改造后，我國(guó)卻形成了城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)體制，特別是二元公共服務(wù)體制，農(nóng)村居民與城市居民相比，在享受基本公共服務(wù)方面總體上明顯處于劣勢(shì)。在中國(guó)這樣一個(gè)具有悠久重農(nóng)傳統(tǒng)的國(guó)家，如果僅僅把這種現(xiàn)象歸結(jié)于對(duì)農(nóng)民的身份歧視，很難令人信服，在這種體制表象背后一定存在更深刻的社會(huì)邏輯。

生產(chǎn)資料的所有制形式作為決定社會(huì)基本制度的構(gòu)成要素，應(yīng)該是理解社會(huì)體制邏輯的基礎(chǔ)。從我國(guó)基本公共服務(wù)保障體制的變遷可以看出，基本公共服務(wù)的供給始終貫穿著這樣一種邏輯:按生產(chǎn)資料的所有制性質(zhì)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的不同，分別采取不同的供給和保障責(zé)任模式。由于所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)都屬于產(chǎn)權(quán)，因此可稱之為基本公共服務(wù)保障的產(chǎn)權(quán)邏輯。在這種邏輯下，全民所有制單位員工由單位供給，國(guó)家財(cái)政擔(dān)負(fù)保障責(zé)任，成本由全國(guó)公民承擔(dān);集體所有制單位員工(社員)由單位供給和承擔(dān)保障責(zé)任，成本由集體成員承擔(dān)。新中國(guó)在城市工商業(yè)社會(huì)主義改造完成后，全民所有制經(jīng)濟(jì)在城市占主體;而在農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)后，集體所有制經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村占主體，于是形成了基于上述邏輯的城鄉(xiāng)二元基本公共服務(wù)保障體制。

從1951年政務(wù)院頒布《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》開始，中國(guó)的基本公共服務(wù)保障制度就沿著不同的路徑演變、發(fā)展。城市的企業(yè)所有制和經(jīng)營(yíng)體制都發(fā)生了較大的變化，相應(yīng)地城市社會(huì)的主體保障制度模式也不斷發(fā)生變遷。這個(gè)過(guò)程大體可劃分為六個(gè)階段:勞動(dòng)保險(xiǎn)制度→單位供給、國(guó)家責(zé)任→單位供給、單位責(zé)任→單位供給、社會(huì)保障試點(diǎn)→面向職工的社會(huì)保障→面向居民的社會(huì)保障。而在農(nóng)村，隨著土地制度和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)方式的變革，基本公共服務(wù)主體保障模式也相應(yīng)發(fā)生變化，先后同樣經(jīng)歷了大致六個(gè)階段:家庭保障→集體保障→家庭保障→家庭保障+社會(huì)保障試點(diǎn)→家庭保障→社會(huì)保障(見表1)。

值得指出的是，這里所說(shuō)的勞動(dòng)保險(xiǎn)和社會(huì)保障制度，包含的范圍非常廣泛，實(shí)際上包含了大部分個(gè)人福利，有些甚至超出了基本公共服務(wù)范圍。政府對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員在病假、生育、退休、死亡等各方面逐步建立了完善的勞保待遇。除以上福利之外，職工還享有名目繁多的各種補(bǔ)貼，就業(yè)人口也基本由所在單位提供[5]。按照傳統(tǒng)基本公共服務(wù)供給邏輯，城市國(guó)營(yíng)企業(yè)職工和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的基本公共服務(wù)由單位供給、國(guó)家保障。

因?yàn)檫@種產(chǎn)權(quán)邏輯的存在，在城市內(nèi)部因個(gè)人所屬單位的所有制屬性不同，也享受著不同的福利待遇。城市中也有集體制企業(yè)，主要有廠辦集體企業(yè)和社辦集體企業(yè)。但從產(chǎn)權(quán)屬性的角度來(lái)看，集體制實(shí)質(zhì)上是國(guó)有企業(yè)的二級(jí)產(chǎn)權(quán)。企業(yè)職工在身份上也有差異，被明確區(qū)分為“全民工”和“集體工”，因此集體企業(yè)的處境十分悖謬:雖然它屬于國(guó)家單位支配下的企業(yè)組織，在產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)上有著極強(qiáng)的行政依附性，但職工在身份上卻不屬于“國(guó)家人”，在產(chǎn)權(quán)和身份上都是極其模糊的[6]?？梢?，在城市內(nèi)部因企業(yè)產(chǎn)權(quán)屬性的差異，“全民職工”和“集體職工”享受截然不同的福利和社會(huì)保障待遇。

表1 中國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)保障體制模式的演變

20世紀(jì)50年代中期農(nóng)業(yè)集體化完成后，農(nóng)村的人民公社經(jīng)濟(jì)是一種以土地集體所有為核心的集體所有制經(jīng)濟(jì)③，農(nóng)村依托集體經(jīng)濟(jì)較快地建立了相應(yīng)的基本公共服務(wù)保障框架。1956年起推行的“五?！惫B(yǎng)制度對(duì)缺乏勞動(dòng)能力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨(dú)社員實(shí)行保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬(孤兒為保教)，其主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源也為社隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)，國(guó)家實(shí)行一定的救濟(jì)。由于以集體所有制為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地制度及其相關(guān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式?jīng)]有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，從而決定了以土地經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的農(nóng)村家庭保障主導(dǎo)模式并沒有得到根本性的改變[7]。

農(nóng)村基本公共服務(wù)保障體制背后的邏輯是，既然以土地為主的生產(chǎn)資料所有權(quán)歸集體所有，那么農(nóng)民的基本公共服務(wù)自然應(yīng)該由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)提供保障。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，土地由人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)所有及經(jīng)營(yíng)，其中生產(chǎn)隊(duì)這一級(jí)是三級(jí)所有中最基本和最主要的部分[8]。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行后，土地集體所有制沒有變化，但經(jīng)營(yíng)體制卻由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝为?dú)經(jīng)營(yíng)。其中所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)邏輯是:土地的集體所有制從根本上解決了土地私有制歷史上沒有解決的“人人有飯吃”的生存保障問題，家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制則徹底解決了土地集體所有制所面臨的生產(chǎn)激勵(lì)機(jī)制問題[9]。

然而，家庭承包制的經(jīng)濟(jì)邏輯并沒有改變基本公共服務(wù)的產(chǎn)權(quán)邏輯，并且隨著所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分開，其形式發(fā)生了變化:土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)歸家庭，因此原先由社隊(duì)集體提供的公共服務(wù)應(yīng)該由家庭自己提供;土地所有權(quán)仍歸集體所有，因此集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)承擔(dān)公共服務(wù)的最后保障責(zé)任。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制并沒有改變土地的集體所有制性質(zhì)，理論上依附于土地之上的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該承擔(dān)基本公共服務(wù)保障的最終責(zé)任。但實(shí)際上，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以前“正社合一”性質(zhì)的人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)這些所謂集體早已被行政性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和自治性質(zhì)的村委會(huì)、村民小組所取代，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)相對(duì)弱化甚至在實(shí)質(zhì)意義上已經(jīng)解體。只有某些發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村利用集體土地開發(fā)和經(jīng)營(yíng)了成功的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，村民才享受了集體經(jīng)濟(jì)組織提供的優(yōu)厚的基本公共服務(wù)，如江蘇、浙江、廣東的一些城郊農(nóng)民。對(duì)于全國(guó)大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)，農(nóng)民的基本公共服務(wù)和其他公共服務(wù)，需要通過(guò)鄉(xiāng)、村組織自籌經(jīng)費(fèi)，這就是農(nóng)村稅費(fèi)改革以前農(nóng)民要繳納的“三提五統(tǒng)”④和各種集資攤派，由此造成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問題。農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅取消后，這一問題才得以緩解或者消除。農(nóng)村的社會(huì)化保障體系開始逐步建立，基本公共服務(wù)保障的產(chǎn)權(quán)邏輯正逐步被打破。

三、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)保障產(chǎn)權(quán)邏輯的困境

長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)之間和城市內(nèi)部的基本公共服務(wù)保障體制按照產(chǎn)權(quán)邏輯來(lái)構(gòu)建，形成了很強(qiáng)的路徑依賴。所謂路徑依賴，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)正反饋機(jī)制，一旦一項(xiàng)制度在某種偶然事件的影響下被采納，它便會(huì)沿著一定的路徑發(fā)展演進(jìn)，而很難被其他更優(yōu)的制度所取代，因此制度向哪個(gè)方向發(fā)展嚴(yán)重依賴于初始條件。一旦社會(huì)選擇了某種制度，無(wú)論它是否優(yōu)越，都會(huì)被這種制度“綁架”，很難從中擺脫出來(lái)，這正如諾思所說(shuō)的“人們過(guò)去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”[10]。但是這并不意味著人們不能有所作為，而是可以通過(guò)“邊干邊學(xué)”、不斷“試錯(cuò)”進(jìn)行新制度的試點(diǎn)，進(jìn)而確立新的規(guī)則;反過(guò)來(lái)，在實(shí)踐中行之有效的制度又能促進(jìn)人們不斷學(xué)習(xí)，從而進(jìn)一步創(chuàng)建新的制度[11]。體制的路徑依賴反映了其背后的邏輯困境，因此要走出基本公共服務(wù)保障體制的路徑依賴必須打破現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)邏輯。

從前提條件和社會(huì)環(huán)境的角度來(lái)看，以土地所有制為主體的產(chǎn)權(quán)在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共服務(wù)保障功能已經(jīng)弱化。在傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民最主要的謀生手段和經(jīng)濟(jì)來(lái)源是土地，因而土地是農(nóng)民家庭生活保障和養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，特別是老年化社會(huì)的到來(lái)，土地的生活和養(yǎng)老保障功能呈現(xiàn)出明顯的弱化趨勢(shì)[12]。土地保障功能存在的前提是集體經(jīng)營(yíng)，因?yàn)橥恋刂皇巧a(chǎn)要素，必須通過(guò)人的勞動(dòng)才能有產(chǎn)出，在家庭承包經(jīng)營(yíng)土地的條件下，如果家庭成員失去了土地耕種能力，土地的保障功能就不復(fù)存在了。同時(shí)，農(nóng)業(yè)除了要承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)外，還面臨很大的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，天然缺乏保障功能。這里所說(shuō)的社會(huì)保障可以擴(kuò)大到所有的公共服務(wù)領(lǐng)域。公共服務(wù)之所以被稱為公共服務(wù)，就在于其公共性，如果公共服務(wù)由家庭自己提供，就不能稱為公共服務(wù)了，實(shí)際上就等于取消了公共服務(wù)。承包經(jīng)營(yíng)制下的土地保障其實(shí)就是家庭保障，家庭保障并非公共保障，它只是一種輔助保障形式，在計(jì)劃生育政策和城市化條件下，其保障功能已經(jīng)大大弱化，且不符合現(xiàn)代保障模式的新發(fā)展趨勢(shì)。

從制度供給的角度來(lái)看，社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的變革也給基本公共服務(wù)保障產(chǎn)權(quán)邏輯帶來(lái)了沖擊和挑戰(zhàn):第一，隨著人民公社組織體制和原有集體經(jīng)濟(jì)組織的解體，新的農(nóng)村基層組織經(jīng)濟(jì)功能弱化，許多農(nóng)村集體公共積累明顯減少，因此原來(lái)以集體經(jīng)濟(jì)為依托發(fā)展起來(lái)的各項(xiàng)社會(huì)保障和福利事業(yè)必須改換形式或進(jìn)行制度創(chuàng)新;第二，農(nóng)民從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)分配中所得的收入在其總收入中所占的份額越來(lái)越小，集體經(jīng)濟(jì)的潛在社會(huì)保障功能已明顯日趨減弱;第三，社會(huì)救濟(jì)資金在集體組織功能弱化的狀態(tài)下難以滿足救助對(duì)象。從1980年代開始，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)基本公共服務(wù)保障制度就基本處于舊制度土崩瓦解、新制度尚未建立的狀態(tài)，導(dǎo)致農(nóng)民嚴(yán)重缺乏基本公共服務(wù)保障。

從實(shí)際社會(huì)效果來(lái)看，產(chǎn)權(quán)邏輯造成了事實(shí)上的城鄉(xiāng)之間和城鄉(xiāng)內(nèi)部基本公共服務(wù)供給不均。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，因國(guó)有經(jīng)濟(jì)天然比集體經(jīng)濟(jì)具有更高的保障能力，供職于全民所有制單位和集體所有制單位的城市居民之間，以及土地所有制不同的城鄉(xiāng)居民之間在享受基本公共服務(wù)方面就存在較大的差距。那時(shí)人們總體生活水平還不高，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一調(diào)配資源的能力強(qiáng)，因此社會(huì)總體差別還在可接受的范圍內(nèi)。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，非公有制經(jīng)濟(jì)成為勞動(dòng)就業(yè)的主體，勞動(dòng)力市場(chǎng)中的人員流動(dòng)也非常頻繁，原有的基本公共服務(wù)保障體制的弊端越來(lái)越明顯。城鄉(xiāng)之間的差距、城鄉(xiāng)內(nèi)部不同群體之間的差距日益拉大，嚴(yán)重影響了社會(huì)公平[13]。政府也意識(shí)到了基本公共服務(wù)均等化的重要性，但只是習(xí)慣地采用了一些“運(yùn)動(dòng)式”的臨時(shí)補(bǔ)救措施——如在全國(guó)搞“社會(huì)幫困”活動(dòng)、搞“送溫暖”工程等。這些活動(dòng)成本不菲，收效卻甚微。要使社會(huì)保障制度真正成為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配套的最后安全網(wǎng)，必須打破基本公共服務(wù)保障的產(chǎn)權(quán)邏輯，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給與“單位”脫鉤，建立與產(chǎn)權(quán)無(wú)涉的、真正社會(huì)化的基本公共服務(wù)保障模式。

四、結(jié)語(yǔ)

改革開放已經(jīng)三十余年的今天，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本確立，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同競(jìng)爭(zhēng)和共同發(fā)展的格局逐步形成，城市化發(fā)展進(jìn)入新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，農(nóng)村勞動(dòng)力從無(wú)限供給進(jìn)入有限剩余，打破基本公共服務(wù)保障產(chǎn)權(quán)邏輯的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、基本住房保障等應(yīng)完全擺脫對(duì)所在“單位”的依賴，由政府按照一定的標(biāo)準(zhǔn)面向所在社區(qū)統(tǒng)一提供(當(dāng)然，這并不意味著經(jīng)費(fèi)來(lái)源也由政府全包)。義務(wù)教育和基本醫(yī)療衛(wèi)生的服務(wù)設(shè)施和設(shè)備做到城鄉(xiāng)大致均等化;制定鼓勵(lì)教師和醫(yī)務(wù)人員下鄉(xiāng)的激勵(lì)政策，加強(qiáng)農(nóng)村的師資力量和醫(yī)務(wù)技術(shù)力量，使義務(wù)教育和基本醫(yī)療衛(wèi)生資源的“硬件”和“軟件”資源的布局都基本達(dá)到均等化。對(duì)于養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障服務(wù)，要加大統(tǒng)籌力度，逐步實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)單位保障體制并軌，避免出現(xiàn)因退休前“最后一天”所在單位的性質(zhì)不同，退休養(yǎng)老和醫(yī)療保障待遇相差巨大的情況。公共財(cái)政對(duì)面向職工和面向城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療保障的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)大致均等，即因單位和個(gè)人的繳費(fèi)水平不同可以有保障待遇的差別，但不能因單位性質(zhì)不同或者是否有依靠單位而享受不同的政府補(bǔ)貼。

值得特別提出的是，農(nóng)民工是長(zhǎng)期以來(lái)基本公共服務(wù)保障制度產(chǎn)權(quán)邏輯最大利益受損者。在快速城市化背景下，政府應(yīng)為農(nóng)民工提供基本而有保障的公共服務(wù)，著力解決他們?cè)谌谌氤鞘械倪^(guò)程中仍然面臨的諸多困難，如勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利得不到保障，養(yǎng)老、醫(yī)療、住房保障缺失，子女接受義務(wù)教育困難等。對(duì)于留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，要加快弱化乃至剝離土地的社會(huì)保障功能，讓他們擺脫對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的依賴，轉(zhuǎn)而以社會(huì)化的基本公共服務(wù)作為其生存和發(fā)展的基本保障，這樣才能真正走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的軌道。

【注 釋】

①“智豬博弈”是博弈論中的一個(gè)經(jīng)典博弈模型，它以大小豬爭(zhēng)食為比喻闡述了在小集體中獲利不同的個(gè)體應(yīng)采取的最佳策略。在這一博弈中小豬的最佳策略是等待大豬行動(dòng)，而大豬的最佳策略是不得不自己采取行動(dòng)。在鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給中，鄉(xiāng)紳、經(jīng)濟(jì)大戶扮演了“大豬”的角色。

②例如，教育作為一種奢侈品，只有少數(shù)鄉(xiāng)村精英才有能力享用，教育通過(guò)私塾提供，并非大部分鄉(xiāng)村子弟能夠擔(dān)負(fù)。

③農(nóng)村人民公社劃分為兩個(gè)歷史時(shí)期，其所有制具體形式有所區(qū)別:人民公社運(yùn)動(dòng)時(shí)期，即“大公社”時(shí)期，實(shí)行的是單一公社所有制，是在征集所屬各農(nóng)業(yè)合作社和社員的生產(chǎn)資料的基礎(chǔ)上創(chuàng)立的。1962年初創(chuàng)立至1982年正式解體的人民公社是“小公社”，這個(gè)時(shí)期實(shí)行的所有制是以“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”為主要特征的人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)集體所有制。

④所謂“三提五統(tǒng)”，其中的“三提”是指由村級(jí)組織收繳的管理費(fèi)、公積金和公益金所組成的“三項(xiàng)提留”款項(xiàng);“五統(tǒng)”是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收繳的用于鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村教育、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練和優(yōu)撫等公共事業(yè)的“五項(xiàng)統(tǒng)籌”款項(xiàng)。

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