加強(qiáng)人大對政府收支的全面管理和監(jiān)督

朱大旗

預(yù)算體制改革與預(yù)算法制建設(shè)作為財稅體制改革和財稅法制建設(shè)的核心內(nèi)容，其成功與否、優(yōu)良與否，事關(guān)一國的財政收支分配及其秩序，直接影響到一國經(jīng)濟(jì)能否可持續(xù)發(fā)展、政局能否安定有序、民生福利能否改善提高、社會和諧能否有效達(dá)成，牽涉到方方面面錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系。

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議以高票贊同表決通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改<中華人民共和國預(yù)算法>的決定》。至此，實施至今將屆二十載、啟動修訂也已逾十年的預(yù)算法終于塵埃落定。其間兩度成立起草小組，歷經(jīng)三屆人大，啟動四次審議，在中國立法史上并不多見。

與現(xiàn)行預(yù)算法相比，新預(yù)算法已經(jīng)做了較大程度上的修改。但它原來薄弱的基礎(chǔ)擺在那里，從適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制、建立公共財政制度及建立現(xiàn)代國家治理體系的角度來看，它還是有一些不足?？偟膩碇v，新預(yù)算法通過只能說是整個財稅體制改革的一個起步。我的看法是，它就像一個初生的嬰兒，還是很可喜的。但初生嬰兒總不是那么美的，怎么呵護(hù)它，讓它成長，就需要大家的共同努力。

新預(yù)算法的立法宗旨

此次預(yù)算法修改的首要任務(wù)是轉(zhuǎn)變預(yù)算理念、調(diào)整立法宗旨。立法宗旨具有指導(dǎo)性和統(tǒng)領(lǐng)性作用，如果宗旨出現(xiàn)偏差，可能會使預(yù)算法失去價值和意義。預(yù)算法的立法宗旨，是關(guān)于制定（或修訂）預(yù)算法所要達(dá)成的基本目的，或者說是預(yù)算法所要實現(xiàn)的基本任務(wù)，它體現(xiàn)著預(yù)算法的根本價值追求和基本精神，對整個預(yù)算法的制度建構(gòu)具有非常重大的指導(dǎo)作用。從一定意義而言，我們只有首先明確了預(yù)算法應(yīng)然的立法宗旨，才有可能發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存預(yù)算制度的缺失，才有可能找出問題的癥結(jié)和差距所在，然后設(shè)計相關(guān)制度加以完善。

在中國，受計劃經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)財政學(xué)的影響，人們通常將國家預(yù)算（或稱政府預(yù)算）簡單地定義為“政府的基本財政收支計劃”。將國家預(yù)算定義為“財政收支計劃”，這一預(yù)算理念雖然在一定程度上表明了國家預(yù)算形式上的特征，但它并不能全面、準(zhǔn)確地揭示國家預(yù)算的深層實質(zhì)和要義。預(yù)算的要義在于對政府收支行為的規(guī)范、控制和監(jiān)督。就市場經(jīng)濟(jì)國家公共財政框架下的預(yù)算法治實踐而言，國家預(yù)算（包括中央預(yù)算和地方預(yù)算），是指法定的眾多預(yù)算主體（政府立法、行政、司法各部門等）基于人民（納稅人）的信任和委托，依法定權(quán)限、按法定程序和規(guī)則編制、審查和批準(zhǔn)的政府年度財政收支計劃，是統(tǒng)籌可得公共經(jīng)濟(jì)資源依政府施政方針在潛在的支出項目中進(jìn)行選擇，以求公共利益最大化的行為。這種選擇包括兩個方面的內(nèi)容：從表象上看，國家預(yù)算的結(jié)果體現(xiàn)為經(jīng)中央或地方立法機(jī)構(gòu)審議通過（即批準(zhǔn)）的靜態(tài)預(yù)算文件；而從實質(zhì)而言，國家預(yù)算體現(xiàn)為預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督等一系列既有相對獨立程序而又相互交叉影響的動態(tài)決策過程。是靜態(tài)預(yù)算文件和動態(tài)預(yù)算行為的綜合。

預(yù)算法的實質(zhì)是整個國家治理的問題，預(yù)算法準(zhǔn)確地說就是規(guī)范預(yù)算行為進(jìn)而規(guī)范和控制政府收支行為之法，是約束政府花錢的規(guī)矩。我國現(xiàn)行預(yù)算法存在的問題：第一，財政收支未完全納入預(yù)算統(tǒng)一管理；第二，預(yù)算管理權(quán)限的劃分存在缺陷；第三，預(yù)算編制簡陋粗疏；第四，預(yù)算審批流于形式；第五，預(yù)算執(zhí)行隨意性過大；第六，預(yù)算監(jiān)督乏力；第七，地方政府舉債不在預(yù)算中反映，造成債務(wù)監(jiān)督失控，成為財政的隱性風(fēng)險。從而，中國《預(yù)算法》的修訂，有一項重要的使命，就是要改革和完善國家財政管理體制，加強(qiáng)人大對政府收支的全面管理和監(jiān)督。

實施新預(yù)算法的目的

通過新預(yù)算法，規(guī)范預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整這一系列行為，要達(dá)到什么目的呢？

我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是：在財政資金的籌集、分配和使用上，做出公平、公正、有效率的安排，使財政資金的來源者（納稅人）和受益者也即老百姓的社會公共需要、財政福利得到最優(yōu)化的實現(xiàn)。而第一條后面“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展”，也都是目的，但經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的最終目的是什么呢？我認(rèn)為還是要和“人”聯(lián)系在一起，要和人的全面發(fā)展聯(lián)系在一起。因此，現(xiàn)代預(yù)算制度要強(qiáng)化人民的預(yù)算最高權(quán)力，當(dāng)然，這種最高權(quán)力主要還是間接地通過人大、人大常委會加以實現(xiàn)。

在此基礎(chǔ)上，回過頭來，才能很好地實現(xiàn)全面預(yù)算管理、預(yù)算公開制度，加強(qiáng)人大對預(yù)算的實質(zhì)審查，強(qiáng)化對預(yù)算違法行為的責(zé)任追究。

新預(yù)算法的突破

1.預(yù)算完整：全口徑預(yù)算管理不亞于一次革命。預(yù)算管理要不要真正實行“全口徑”，是事關(guān)財稅體制改革根本方向的問題之一。所謂全口徑預(yù)算，即全面取消預(yù)算外資金，將所有政府性收支納入預(yù)算管理。從2003年十六屆三中全會正式提出“實行全口徑預(yù)算管理”的改革目標(biāo)迄今，已超過10年時間，盡管先后推出了一系列的調(diào)整、整合動作，逐步形成了公共財政預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會保險預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算四類預(yù)算的現(xiàn)實格局，但這一目標(biāo)始終未能真正實現(xiàn)。實行“全口徑預(yù)算管理”改革的最終目標(biāo)是將所有政府收支納入其中，并進(jìn)行高效、統(tǒng)一管理，各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵行統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。這實際上不僅僅規(guī)范了財政資金，還涉及大量地方政府事權(quán)也即施政行為的規(guī)范，要求將地方政府的事權(quán)與財權(quán)高度匹配，并建立綜合的政府收支問責(zé)機(jī)制，由人大等機(jī)構(gòu)對政府行為進(jìn)行預(yù)算控制，是財政收支管理向政府理財觀念轉(zhuǎn)變的深刻變革，是執(zhí)政者自己對自己的改革，其潛在意義不亞于一次革命。

2.預(yù)算公開：透明預(yù)算須公眾能看懂。預(yù)算公開，對于保障人民群眾對財政預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)預(yù)算管理法治化、民主化、科學(xué)化，具有重要意義。做到透明預(yù)算，讓專業(yè)人士甚至公眾能看懂是符合法治政府要求的，也是一個基本要求。新預(yù)算法開宗明義地指出，預(yù)算法的立法目的是“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展”。這與十八屆三中全會的決定以及中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》提出的要求一致，也是廣大民眾所熱切期盼的。endprint

3.預(yù)算約束：強(qiáng)化對政府“錢袋子”的硬約束。新預(yù)算法與原預(yù)算法相比有很大進(jìn)步，從立法理念上實現(xiàn)了由管理法向控權(quán)法的轉(zhuǎn)型。對于構(gòu)建法治政府、建立現(xiàn)代財政制度將發(fā)揮重要作用。新預(yù)算法明確，立法是為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。立法宗旨的變化預(yù)示著預(yù)算法功能的變化，預(yù)算既是政府管理公共事務(wù)的手段，更是人大、社會控制政府收支行為的利器，從理念上實現(xiàn)了從管理法向控權(quán)法的轉(zhuǎn)型。

4.轉(zhuǎn)移支付：嚴(yán)格規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。新預(yù)算法明確規(guī)定，國家實行財政轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)。財政轉(zhuǎn)移支付以均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)建立健全定期評估機(jī)制和退出機(jī)制，且市場競爭能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付。上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求下級政府承擔(dān)配套資金，但上下級政府共同承擔(dān)的事項除外。這樣的規(guī)定，對于克服“跑部錢進(jìn)”的亂象，均衡地區(qū)間基本財力，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化意義深遠(yuǎn)。

5.地方舉債：規(guī)范和有效管控地方政府舉債。新預(yù)算法明確規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。同時規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措。但舉債規(guī)模必須由國務(wù)院報請全國人大或全國人大常委會批準(zhǔn)。同時，舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，而且只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。新預(yù)算法還明確規(guī)定，政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金項目收入情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支。同時明確，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制，不列赤字。新預(yù)算法還對國務(wù)院管控地方債務(wù)提出了明確要求，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國務(wù)院財政部門對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督。這些多管齊下的舉措，旨在規(guī)范和有效管控地方政府舉債。

6.人大權(quán)力：保障人大的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)有提高。新預(yù)算法在改進(jìn)預(yù)算程序方面，新增各級人大財經(jīng)委員會或其他專門委員會對本級預(yù)算草案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、本級預(yù)算調(diào)整方案和本級決算草案進(jìn)行初步審查之職權(quán)，并相應(yīng)明確各級政府財政部門對其報送預(yù)算草案初步方案之時限，以及明確各級人大常委會工作機(jī)構(gòu)之協(xié)助審查預(yù)決算草案、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行之職權(quán)。這對于保障人大預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)的落實，意義比較重大。

新預(yù)算法的不足

新預(yù)算法的進(jìn)步之處，在于它改變了過去行政主導(dǎo)、片面強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控的理念。但有一些表述仍然沒考慮周全。比如，第一條中“為了規(guī)范政府收支行為”的表述，就存在問題。預(yù)算法，應(yīng)該規(guī)范的是預(yù)算行為，包括預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、執(zhí)行中的調(diào)整、監(jiān)督、決算等行為。而政府的收支行為，僅僅是預(yù)算的執(zhí)行，只是其中的一個方面。并且，對政府收支的直接規(guī)范，更多的應(yīng)該由稅法、規(guī)費法、公債法、國有資產(chǎn)收益法、彩票法等財政收入法和財政撥款法、政府采購法、財政轉(zhuǎn)移支付法、政府投融資法等財政支出法去實施。當(dāng)然，不是說預(yù)算法就不規(guī)范政府收支行為，而是說它不是直接的、最主要的手段，因為預(yù)算法應(yīng)當(dāng)是規(guī)范預(yù)算行為，其中既包括政府部門的預(yù)算執(zhí)行行為，也包括立法部門、司法部門及其他的主體，甚至包括老百姓，對預(yù)算的審批、監(jiān)督、參與、評價等行為。按現(xiàn)在預(yù)算法的表述，則大大縮減了預(yù)算法本身應(yīng)該規(guī)范的范圍，筆者認(rèn)為這是一個比較致命的不足。

另一個不足已經(jīng)有很多意見?，F(xiàn)在的預(yù)算審查，只是開會的時候?qū)徱粚?，編制周期也很短，編制、匯編都比較匆忙，怎么編得細(xì)、編得實，審得全面，這是值得商榷的。除了預(yù)決算機(jī)構(gòu)的設(shè)置、預(yù)算能力的建設(shè)以外，還應(yīng)有預(yù)算程序的細(xì)致設(shè)計和時間資源的充裕安排。時間資源是一個通俗說法，其本質(zhì)就是程序、階段。預(yù)算制度是由很多的預(yù)算程序相對獨立、相互銜接組成的：編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督。預(yù)算法其實也是一個程序法、程序制度的設(shè)計，各權(quán)力主體的權(quán)力行使，應(yīng)有相應(yīng)的程序、相對充裕的時間加以保障，其對于相關(guān)主體的權(quán)力行使是至關(guān)重要的。比如人大代表、人大常委會能否切實審查預(yù)算，充足的程序（時間）安排是非常重要的。但現(xiàn)有條款在程序設(shè)計上并不多。

可能出現(xiàn)法律條款彈性較大、約束力不足的情況。新預(yù)算法中，在預(yù)算法律責(zé)任這塊（第92、93、94條）有所加強(qiáng)。但一些問題并不是狹義的預(yù)算法能解決的，是屬于憲法層面的。比如財政預(yù)算公開、全面預(yù)算管理制度，應(yīng)該作為原則在憲法中明文規(guī)定。像財政撥款控制、稅權(quán)的劃分、公債發(fā)行的核心規(guī)則，這些涉及基本權(quán)的財政制度，很多國家都會在憲法中有所體現(xiàn)。還有一些問題，要通過制定其他財政法律來解決，比如中央和地方之間的預(yù)算管理體制，也許可以通過“財政管理體制法”、“財政收支劃分法”來規(guī)范。所以，僅僅寄希望于預(yù)算法一部法來解決，也不是特別合適。

關(guān)于預(yù)算編制，新預(yù)算法的相關(guān)表述是，“本級一般公共預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項；按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。本級政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項?！崩碚撋现v，財務(wù)會計分類應(yīng)該是：類、款、項、目，共四級，其中“目”是最細(xì)的。編制到項、款，雖然比以前細(xì)化了，但還是比較粗，公開出來，透明性還是比較差，就像隔著毛玻璃看東西，是看不清、看不懂的，因而也無法監(jiān)管。而且這個條款反而會限制預(yù)算實踐中進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算和預(yù)算公開的努力。我以為，應(yīng)該是功能分類“至少”編制到項，經(jīng)濟(jì)分類“至少”到款，這是最低要求。

關(guān)于地方政府性債務(wù)條款，一方面要肯定它的進(jìn)步，另一方面也要看到，舉債主體僅限于省一級政府，而真正借債進(jìn)行市政建設(shè)、提供地方公共產(chǎn)品的，是市縣一級政府居多。這又是一個財權(quán)和事權(quán)是否匹配的問題。新預(yù)算法的相關(guān)表述是，“舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。”也就是說，舉債一律交給地方人大常委會納入預(yù)算調(diào)整，而不是交給地方人大年度預(yù)算審批，那么發(fā)債還是有脫離人大代表的監(jiān)督的風(fēng)險，主要是通過上一級政府的監(jiān)管。地方發(fā)債應(yīng)該分為常態(tài)性的發(fā)債和非常態(tài)性的發(fā)債，對于常態(tài)性的，應(yīng)當(dāng)納入年度預(yù)算管理，由地方人大審批。這樣，才能使地方人大代表對地方發(fā)債的合理性、必要性、可行性發(fā)表看法、施加控制。endprint

新預(yù)算法尚待進(jìn)一步完善

首先，程序制度的設(shè)計、一些關(guān)鍵的時間節(jié)點，還是應(yīng)該交給人大或人大常委會決定，而不是由行政部門另行制定，否則很可能又會怎么方便怎么來。

再者，要做好預(yù)算編制及預(yù)算審批工作，還需要加強(qiáng)預(yù)算編制部門、預(yù)決算審查機(jī)構(gòu)的力量設(shè)置。我主張設(shè)立一個跨部委的財經(jīng)規(guī)劃委員會。一方面，做中長期財政預(yù)算規(guī)劃，一方面，協(xié)調(diào)部門之間利益沖突等。但是做這項工作，就需要協(xié)調(diào)，有長遠(yuǎn)規(guī)劃。在預(yù)算編制方面，應(yīng)設(shè)置專門的預(yù)算編制部門，現(xiàn)在的中編辦、發(fā)改委、財政部預(yù)算司，實際做的都是預(yù)算編制工作，可以考慮整合。預(yù)算編制并不是簡單的數(shù)字表格編制，其主要的或者說更重要的是要進(jìn)行收入預(yù)估、支出項目選擇、實施績效評估總結(jié)，只有匯總編制預(yù)算機(jī)構(gòu)力量的切實加強(qiáng)，零基預(yù)算、多年度滾動預(yù)算才能真正推行，預(yù)算才能編細(xì)、編實、編合理，預(yù)算執(zhí)行才可行，預(yù)算追責(zé)才有依據(jù)。在預(yù)算審批方面，建議在全國人大設(shè)立專門的預(yù)算委員會，現(xiàn)在的財經(jīng)委員會的工作太多。另外，還應(yīng)大力充實人大常委會預(yù)算工作委員會的預(yù)決算審查力量，才能真正做好有關(guān)預(yù)決算方面的前期工作。這些都需要增加相應(yīng)的人力、物力和財力，但面對多達(dá)20萬億并將繼續(xù)增長的財政收支，這些成本是值得的，也是十分必要的。國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)適應(yīng)于公共管理職責(zé)的需要。

第三，地方層面上，制定關(guān)于預(yù)算審查監(jiān)督的決定或地方性法規(guī)，這顯然是地方人大的權(quán)限，是值得鼓勵的。另外，財政轉(zhuǎn)移支付、財政資金支付、債務(wù)管理等，其實都是很重大的財政制度，是法律本身應(yīng)該規(guī)定、應(yīng)予保留的。但現(xiàn)在要一下子全上升到法律高度，恐怕還來不及。理論上，財政、預(yù)算、稅法、公債方面的制度，長遠(yuǎn)來看都應(yīng)該是由法律來規(guī)定、來管理，現(xiàn)在由行政機(jī)關(guān)先行制定有關(guān)管理條例、實施辦法，其做法是要解決目前這種法制過渡時期、完善時期的高層次立法不足問題，但由此也提出了我國應(yīng)在全國人大增設(shè)專門委員會，專司財稅、預(yù)算、規(guī)費、公債等方面立法工作的必要性。

總體評價

新預(yù)算法還是比較“宣示性”的一部法，但的確有了現(xiàn)代預(yù)算的若干理念，是很大的進(jìn)步，我還是持比較積極肯定的態(tài)度。但要貫徹落實仍然比較難，只能說是建立了一個基本框架。作為財稅法學(xué)者，我更多是從現(xiàn)代預(yù)算制度“應(yīng)然”的角度去考慮，提出的一些意見可能比較理想化。從實際運作來講，法律做到現(xiàn)在這一步，還需要很多配套法規(guī)、規(guī)章，要落實下去，還要充實大量的人力、物力、財力。另外，一些行政部門恐怕會感到很吃力的。有些地方財政部門的同志開玩笑說，這法要是頒布出來，我恐怕要違法。其中的原因，有一部分可能的確有制約條件，一時沒法達(dá)到；有些恐怕還是觀念問題，看你愿不愿意做，是否創(chuàng)造條件去做。因為，我們就是要通過現(xiàn)代預(yù)算制度的建設(shè)，來逐步規(guī)范涉及預(yù)算的各方面行為，促使政府預(yù)算能滿足老百姓的公共需要、使老百姓的財政福利最大化。這就需要方方面面加以努力。

最后，我想特別強(qiáng)調(diào)指出的是，預(yù)算的錢是來源于老百姓的，人民政權(quán)下的財政支出更應(yīng)該服務(wù)于老百姓。正所謂“取之于民，用之于民”。我們要轉(zhuǎn)變觀念，端正認(rèn)識，積極調(diào)動各方面的力量，戮力落實預(yù)算公開、全口徑預(yù)算、人大審批監(jiān)督、違法責(zé)任追究等。endprint