城鄉(xiāng)一體化視角下的小產(chǎn)權(quán)房政策研究

黃麗艷

（宿州學(xué)院，安徽 宿州 234000）

2013年11月12日，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市同權(quán)同價(jià)”?！吧髦胤€(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。《決定》使得之前一直懸而未決的小產(chǎn)權(quán)房問題再次成為學(xué)者和社會(huì)大眾討論的焦點(diǎn)，小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的猜測也甚囂塵上。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場不是小產(chǎn)權(quán)房通向合法之路的途徑，但可為小產(chǎn)權(quán)房問題的合理、合法解決提供了政策引導(dǎo)和支持。

一、小產(chǎn)權(quán)房及其產(chǎn)生原因

房屋產(chǎn)權(quán)本身沒有大小之分，大產(chǎn)權(quán)和小產(chǎn)權(quán)只是相對(duì)于產(chǎn)權(quán)的完全性而言。大產(chǎn)權(quán)房可以理解為完全產(chǎn)權(quán)房，包括房屋所有權(quán)以及所占用土地的國有土地使用權(quán)。廣義上的小產(chǎn)權(quán)房則可以理解為不完全產(chǎn)權(quán)房或無產(chǎn)權(quán)房，只擁有房屋的所有權(quán)或占用權(quán)，沒有土地使用權(quán)。小產(chǎn)權(quán)房一般是在集體土地上建設(shè)的、向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的居民銷售的住宅。[1]由于小產(chǎn)權(quán)房其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)，沒有經(jīng)過依法登記，只有由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)的集體土地使用權(quán)證或村委會(huì)的蓋章證明，缺少國有土地使用權(quán)證，所以叫也稱做“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”。

我國小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本原因是在于我國城鄉(xiāng)土地二元制結(jié)構(gòu)。集體土地?zé)o法入市交易，只能通過政府征收的形式轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，而政府作為土地一級(jí)市場壟斷的供給者，通過“招拍掛”等出讓方式獲得的土地出讓收益遠(yuǎn)高于對(duì)于集體土地征收和拆遷補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用。“同地不同權(quán)”的土地二元制結(jié)構(gòu)導(dǎo)致集體土地所有者與國有土地所有者之間利益分配存在嚴(yán)重不對(duì)等。此外，獲得建設(shè)用地使用權(quán)的房地產(chǎn)開發(fā)商也能通過建設(shè)開發(fā)獲取巨大的經(jīng)濟(jì)利益，“同地不同價(jià)”所形成的巨大利益“剪刀差”引發(fā)了農(nóng)民與農(nóng)村集體組織對(duì)于集體土地利益的訴求，加之高房價(jià)驅(qū)逐下的大量城鎮(zhèn)中低收入階層的住房需求，從而形成了小產(chǎn)權(quán)房的隱性交易。

二、現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)政策評(píng)述

縱觀我國小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的政策背景，小產(chǎn)權(quán)房緣何而來？從根源上講也是我國住房政策和土地管理法變革的產(chǎn)物。1987年1月1日開始施行的《中華人民共和國土地管理法》第四十一條規(guī)定城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民經(jīng)批準(zhǔn)后可以使用集體所有的土地建造住宅的，實(shí)際上也許可了城鎮(zhèn)居民購買建在宅基地的住房。[1]1999年1月1日施行修訂后通過的《中華人民共和國土地管理法》第九條仍允許農(nóng)民集體所有的土地可以用于非農(nóng)業(yè)的建設(shè)，對(duì)于城集體所有的土地建造房屋仍持鼓勵(lì)態(tài)度。此后，中央及有關(guān)部門頒發(fā)的一系列有關(guān)房地產(chǎn)市場政策的法律法規(guī)，均禁止城市居民到農(nóng)村取得宅基地、購買農(nóng)民房屋，小產(chǎn)權(quán)房封禁才有了法理依據(jù)。[2]但是土地管理法對(duì)于農(nóng)村土地用途的規(guī)定沒有與住房制度相一致，政策的不連續(xù)性為小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生提供了政策的生長環(huán)境。

梳理小產(chǎn)權(quán)房的相關(guān)政策，自1999年以來出臺(tái)的關(guān)于其政策的目標(biāo)都是以禁止小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)和買售為主，基本都是從農(nóng)村土地利用方面反復(fù)強(qiáng)調(diào)小產(chǎn)權(quán)房的不合法性。從國家出臺(tái)的政策方面來看，國家對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的政策導(dǎo)向基本上是從小產(chǎn)權(quán)房的土地供給，開發(fā)、銷售及產(chǎn)權(quán)登記四個(gè)方面對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行規(guī)范，對(duì)于已建、在建及在售等小產(chǎn)權(quán)房缺乏有效的處理措施規(guī)定，國家有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的處理辦法一直都未出臺(tái)，2014年北京、深圳等市進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)清理試點(diǎn)，28個(gè)省市已經(jīng)提交小產(chǎn)權(quán)房處理意見，但至今試點(diǎn)方案和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái)。

表1：現(xiàn)行小產(chǎn)權(quán)房政策一覽表[4][5]

三、小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)行政策的有效性分析

據(jù)國土部門不完全統(tǒng)計(jì)，1995～2010年小產(chǎn)權(quán)房竣工面積累計(jì)約為7.6億平米，大約相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8%。其中，“十一五”時(shí)期小產(chǎn)權(quán)房竣工規(guī)模達(dá)到2.83億平方米，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積的7.5%。[2]小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)規(guī)模之大，范圍之廣反襯出了現(xiàn)行小產(chǎn)權(quán)房政策缺乏有效性。

（一）土地管理立法的不連續(xù)性使得小產(chǎn)權(quán)房徘徊于非法與合法之間

我國土地管理法前后經(jīng)過三次修訂，1988年《土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)審批后可以用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，1998年第二次修訂的《土地管理法》也缺乏對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地缺乏嚴(yán)格的法律限制，對(duì)土地違法行為缺乏強(qiáng)有力的法律監(jiān)督體系和手段。直到2004年修訂的《土地管理法》才對(duì)農(nóng)村土地的用途予以嚴(yán)格限定，同一部法律對(duì)于農(nóng)村土地用途的規(guī)定出現(xiàn)前后的斷裂，在近20年間小產(chǎn)權(quán)房均以合法身份存在，而后又界定為不合法，政策的不連續(xù)性導(dǎo)致了小產(chǎn)權(quán)房成為棘手的政策遺留問題而存在，也成為當(dāng)前徹底解決小產(chǎn)權(quán)房問題的主要障礙。

（二）小產(chǎn)權(quán)房問題缺乏統(tǒng)一政策出發(fā)點(diǎn)

各級(jí)政府解決小產(chǎn)權(quán)房的政策出發(fā)點(diǎn)是什么？是為保護(hù)耕地和農(nóng)民的權(quán)益，還是為了從一級(jí)市場中獲得更多的壟斷利益。在小產(chǎn)權(quán)房的問題解決過程中出現(xiàn)了中央政府和地方政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問題解決的政策出發(fā)點(diǎn)并不一致。除了中央政府和國土資源部等出于保護(hù)耕地的政策安排外，地方政府在對(duì)于保護(hù)耕地和農(nóng)村土地用途管制動(dòng)力明顯不足。[6]2004年修訂的《土地管理法》第五十五條規(guī)定“新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)。”可見土地利益的博弈是農(nóng)村集體組織和地方政府之間的利益爭奪。各地往往出現(xiàn)大規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房在開發(fā)建設(shè)中沒有得到及時(shí)監(jiān)管，建成后面臨“強(qiáng)拆風(fēng)暴”的社會(huì)資源浪費(fèi)局面。地方政府作為土地利益的訴求主體，在土地利益分配過程中存在著尋租行為，影響了對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房處理的公正性和長遠(yuǎn)性。

（三）法律法規(guī)的缺失加劇小產(chǎn)權(quán)發(fā)展之勢

小產(chǎn)權(quán)房多處于城市郊區(qū)、城中村或部分劃撥土地等政策管理的灰色地帶。一方面小產(chǎn)權(quán)房處在政府各職能部門管理的交叉點(diǎn)上，如國土資源部門、農(nóng)業(yè)部門的、規(guī)劃部門、建設(shè)部門、執(zhí)法部門等等，對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)監(jiān)督管理不到位；二是與作為小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)建設(shè)主要來源的集體土地,不僅缺乏統(tǒng)一的管理法規(guī)體系，也缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃法規(guī)體系。集體土地沒有針對(duì)于《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)相應(yīng)的集體土地管理法規(guī)和規(guī)劃法規(guī)。導(dǎo)致了集體土地使用權(quán)無法入市，農(nóng)民宅基地難以流轉(zhuǎn)，小產(chǎn)權(quán)房叢生等一系列集體土地的利用問題。

四、城鄉(xiāng)一體化視角下小產(chǎn)權(quán)房問題的政策建議

三中全會(huì)《決定》提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！薄稕Q定》提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，但具體的集體經(jīng)營建設(shè)用地的入市，必須以嚴(yán)格用途管制符合用地規(guī)范為前提，這一決定為小產(chǎn)權(quán)房問題的解決提供政策參考。

（一）實(shí)行農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記制度

當(dāng)前，我國集體土地市場化難題、小產(chǎn)權(quán)房懸而未決、征地拆遷社會(huì)問題等，都與產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施缺位有關(guān)，而這些問題已經(jīng)成為阻礙我國新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)矛盾化解等進(jìn)一步深化改革的“攔路虎”。[7]實(shí)行農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)等級(jí)制度，就是要將農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)確認(rèn)并實(shí)行登記發(fā)證，改變農(nóng)民只擁有宅基地使用權(quán)，沒有房屋所有權(quán)權(quán)憑證的現(xiàn)狀，完善農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益。通過對(duì)于農(nóng)村是農(nóng)民進(jìn)行物權(quán)確認(rèn)的方式，一方面可以為農(nóng)民及村集體農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)和土地的入市提供基礎(chǔ)，另一方面也作為處理小產(chǎn)權(quán)房過程中，清查小產(chǎn)權(quán)房的重要手段。

（二）形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地管理體系

有效規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房，首先應(yīng)該從源頭上完善國家的土地管理立法，深化土地制度改革?，F(xiàn)行的《土地管理法》沒有建立完備統(tǒng)一的土地管理制度，《土地管理法》應(yīng)該從城鄉(xiāng)統(tǒng)一的角度，疏通國有土地和集體土地的流轉(zhuǎn)通道，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地制度。從整體上對(duì)于土地進(jìn)行分類管理，嚴(yán)格劃定耕地范圍，建立各類建設(shè)用地審批制度，實(shí)行嚴(yán)格的規(guī)劃、審批和申報(bào)，對(duì)于違反相關(guān)法律的開發(fā)商、集體或個(gè)人進(jìn)行嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)處罰及相關(guān)責(zé)任追究，實(shí)現(xiàn)土地利用的公平化，達(dá)到優(yōu)化土地資源利用的目的。

（三）制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地規(guī)劃法

2008年1月1日施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，標(biāo)志著我國進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化的土地規(guī)劃管理階段。小產(chǎn)權(quán)房問題的解決要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地規(guī)劃的基礎(chǔ)之上，由于集體土地長久以來缺乏合理的土地規(guī)劃，因而導(dǎo)致私搭亂建、占用耕地及違規(guī)交易等現(xiàn)象的存在。建議在《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的基礎(chǔ)上，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為前提，制定針對(duì)于集體土地規(guī)劃法律規(guī)制，對(duì)我國農(nóng)村土地按使用用途進(jìn)行總體規(guī)劃，分別對(duì)集體土地中的農(nóng)用地和建設(shè)用地進(jìn)行雙重規(guī)劃。用農(nóng)用地規(guī)劃保證耕地總量不減少，用農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃控制農(nóng)村建設(shè)用地開發(fā)量不超額，兩者兼顧，實(shí)現(xiàn)對(duì)集體土總體的合理規(guī)劃，尤其是農(nóng)村建設(shè)用地的建設(shè)開發(fā)需要進(jìn)行嚴(yán)格審批，實(shí)行網(wǎng)上備案制度，接受政府和公眾監(jiān)督，對(duì)違反規(guī)劃相關(guān)法規(guī)，違規(guī)開發(fā)的開發(fā)商進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，杜絕小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生。[10]

（四）統(tǒng)一小產(chǎn)權(quán)房處理方案

國土部門、規(guī)劃部門、建設(shè)部門、房產(chǎn)局、農(nóng)業(yè)部門等各主管部門協(xié)商配合，制定分類處理小產(chǎn)權(quán)房的具體政策及辦法。在對(duì)于農(nóng)村土地和房屋進(jìn)行確權(quán)和對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行分類規(guī)劃的基礎(chǔ)上，一是對(duì)于耕地范圍內(nèi)的小產(chǎn)權(quán)房，要定為違法建筑，拆除歸還耕地，并對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行處罰；二是占用宅基地建造的小產(chǎn)權(quán)房，可以采用限制銷售的方式，轉(zhuǎn)為保障性住房，三是對(duì)于占用農(nóng)村未利用的建設(shè)用地、符合規(guī)劃用途的小產(chǎn)權(quán)房，也應(yīng)按照視為擅自違規(guī)利用土地，一方面可以要求補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地使用權(quán)出讓金，進(jìn)行上市交易；對(duì)于占用農(nóng)村未利用的建設(shè)用地、不符合規(guī)劃用途的小產(chǎn)權(quán)房，要視為違法建筑，予以拆除并進(jìn)行處罰。四是對(duì)于土地使用和開發(fā)建設(shè)手續(xù)齊全，只是私自改變房屋用途的小產(chǎn)權(quán)房，在沒收相關(guān)責(zé)任者及開發(fā)商非法所得、依法追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任的同時(shí)，繳納一定額度的土地出讓金及稅費(fèi)，補(bǔ)辦手續(xù)后轉(zhuǎn)為合法住房。

[1]季雪.小產(chǎn)權(quán)房房的問題、成因及對(duì)策建議——基于對(duì)北京地區(qū)實(shí)情的考察[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（7）.

[2]孫延國.試析城鄉(xiāng)一體化背景下的土地管理[J].中國管理信息化，2012，（5）.

[3]徐萬剛，杜興瑞．構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場[J].社會(huì)科學(xué)家，2010，（2）.

[4]曾芳芳，林福德等．基于城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)村宅基地問題研究（一）——現(xiàn)實(shí)困境及根源探索[J].福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（14）.

[5]劉開瑞，錢蘭．城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下小產(chǎn)權(quán)房問題探析——合理性思考及建議[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2012，（1）.

[6]程浩.小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)行規(guī)制政策及其有效性分析[J].經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，2011（09）

[7]程其明.小產(chǎn)權(quán)房制度政策研究[C].武漢大學(xué)，2011，（4）.

[8]茆榮華.我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度研究[C].華東政法大學(xué)，2009，（5）.

[9]牛鳳瑞，李景國.中國房地產(chǎn)發(fā)展報(bào)告No.5[N].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)l一日版社，2008.

[10]陳燕.中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化研究[C].福建師范大學(xué)，2012，（4）.

[11]華偉.小產(chǎn)權(quán)房合法化研究[C].山東大學(xué)，2012，（9）.