當前縣鄉(xiāng)財政體制問題的初探

陳以國

摘 要：在現(xiàn)行財稅體制下，事權與財政支出責任下移、財力層層上收的趨勢不斷加強。而地方在財政收入的調節(jié)和分配方面沒有自主權，缺乏穩(wěn)定充足的主體稅收來源。支出責任和收入能力不匹配，造成財政收支缺口越來越嚴重，并由此形成了大量的地方政府債務。對此，本文提出幾點深化財稅體制改革的初步建議：合理規(guī)范各級政府間的事權配置。適當減少縣級政府支出責任。將基礎教育、公共衛(wèi)生等公共服務領域的支出重心適當向省和中央上移，讓省級政府在基礎教育、社會保障和公共衛(wèi)生等公共服務提供中發(fā)揮更大的作用。

關鍵詞：加強；來源；債務；服務領域

我國現(xiàn)行的"分稅制"財政體制已實施十年有余，這一體制在推動中國經(jīng)濟發(fā)展、調整和規(guī)范各級政府間財政分配關系、促進社會主義市場經(jīng)濟體制建設等方面，都發(fā)揮了重要作用。而縣鄉(xiāng)財政在這一體制中所處地位也是舉足輕重的，是鞏固基層政權、維護社會穩(wěn)定、促進縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質保證。對此，本文將對當前縣鄉(xiāng)財政體制所出現(xiàn)的一些問題進行初步探討。

1 當前縣鄉(xiāng)財政收支狀況

1.1 縣鄉(xiāng)財政收入狀況

（一）財政收入自主性比較薄弱

（1）地方級財政收入不完整

經(jīng)過近幾年的農村稅費改革，在全國范圍內已全部取消農業(yè)稅、農業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅。因而，地方政府能夠直接管理的僅是本級財政支出和極少量的稅收，形成政府管不了稅、管不了"全財"的局面。這樣非常不利于地方政府統(tǒng)籌理財、完整理財、有效理財。從表面上看，地方級稅種增收潛力好于中央級，但這主要是受益于近幾年房地產(chǎn)業(yè)及固定資產(chǎn)投資發(fā)展迅猛，拉動地方性稅種即營業(yè)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅及契稅大幅增長。如果剔除房地產(chǎn)業(yè)及固定資產(chǎn)投資等一次性行為因素，財政地方級收入增幅就比較低。

（2）地方政府無法自主計劃財政收入

從1994年起實行"分稅制"財政體制和2001年實施的所得稅收入分享改革所決定，稅收征管主體即國、地稅機構，其管理體制均分別垂直到中央和省，越到基層政府，離稅源的直接管理越遠，甚至客觀上形成了地方政府發(fā)展經(jīng)濟與稅源管理關系上的"兩張皮"。

（二）財政收入地域性不平衡狀況導致"稅源大戰(zhàn)"

財政收入受地域因素影響十分明顯，在全國范圍內，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展就比較快。而在全省范圍內，東部經(jīng)濟也比西部發(fā)展快多。針對福清市，幾個經(jīng)濟發(fā)展比較好的鎮(zhèn)街也是集中在有工業(yè)區(qū)幾個鎮(zhèn)街，而邊遠的一都、南嶺、沙埔等鎮(zhèn)經(jīng)濟就比較落后。由于受地域性不平衡因素影響，地方各級政府為完成上級政府下達的財政收入任務和增加自身財力，出現(xiàn)"稅源大戰(zhàn)"現(xiàn)象。

（三）財政收入穩(wěn)定性比較脆弱

對于縣域經(jīng)濟，一般只有一兩個主導產(chǎn)業(yè)，部分經(jīng)濟比較發(fā)達的縣市可能有較多主導產(chǎn)業(yè)，比如福清市主要以電子、玻璃、塑膠、醫(yī)藥及食品五大主導產(chǎn)業(yè)，財政收入可以實現(xiàn)多面開花。但對于鎮(zhèn)街一級區(qū)域，一般只有一個主導產(chǎn)業(yè)，如果該產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)滑坡現(xiàn)象，對財政收入的穩(wěn)定性會產(chǎn)生較大沖擊特別對于那些財政收入主要依靠一兩個主導產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的稅收縣鄉(xiāng)，財政收入穩(wěn)定性是無法保證的。

（四）財政收入可持續(xù)性發(fā)展后勁不足

財政收入是以稅收收入為主要來源，對于地方政府財政收入依然以稅收收入為主要來源，以2013年福州市八縣市地方級財政收入情況看，稅收收入占地方級收入比例僅為81.6%左右，非稅收入比重較大，財政收入可持續(xù)性發(fā)展較差。我市從2010-2013年稅收收入占地方級財政收入的比重分別為77.1%、79.0%、74.7%及77.4%，稅收收入占地方級財政收入比重較低。

1.2 縣鄉(xiāng)財政支出狀況

（1）公共服務職能與支出責任不斷下放，縣鄉(xiāng)財政支出規(guī)模不斷擴大

目前，我國基層的縣鄉(xiāng)政府需承擔的公共服務職能一應俱全，包括基礎教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等各類社會服務事項，其中一些重點支出，由于上級政府的要求或出于社會安定的考慮，地方財政必須全力確保。不斷出臺的調資政策全部由地方財政負擔；社會保障資金缺口需由縣鄉(xiāng)財政兜底；農村合作基金會股金的兌付和村級債務的化解都需由縣鄉(xiāng)財政貼補等。

（2）人員支出規(guī)模龐大，"吃飯"財政成為地方財政主要支出

調查顯示，人員支出占縣級財政支出的比重一直居高不下，凸顯"吃飯"財政的現(xiàn)狀。以福清市為例，2012-2013年，財政供養(yǎng)人口支出分別為178600萬元和187500萬元，分別占年初預算的41.2%和37.7%，近幾年略有下降，但仍然占1/3以上。財政供養(yǎng)人口消耗相當大比例的地方財力，致使財政資金緊張，可用于公共服務的資金量減少，特別是用于培植新財源的財力幾乎為零。從近年我市情況分析，地方財政除了用人員支出、機構正常運行及各類法定支出外，根本沒有多余財力用于發(fā)展新財源。

（3）上級政府下達的各種硬性指標耗用地方財力

在保工資、保正常運轉、保社會保障的同時，基層政府還不得不滿足來自上級的各項硬性要求和達標評比等帶來的財政支出要求。常規(guī)的財政支出要求，如中央提出教育支出"三增長一提高"的要求、福建省委，省政府貫徹落實《中共中央、國務院關于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》的實施意見（閩委[2007]15號）文件規(guī)定、《福建省人民政府關于進一步加快衛(wèi)生事業(yè)改革和發(fā)展若干意見的通知》，等等。事實上，作為全國百強縣的我市，若將上級的各種硬性支出要求和達標、評比等活動的支出要求匯總起來，也已經(jīng)遠遠超過了縣級財政預算安排能力。

（4）上級政府財力集中力度不斷加大，地方財力有所弱化

首先是分稅制改革確立的中央與省級之間財政關系框架及其后的一些調整，明顯加大了財力向中央集中的程度。目前，除營業(yè)稅外，劃為地方收入的基本都是一些小稅種，普遍具有稅源不穩(wěn)定、征收成本高、征收難度大的特點。同時，兩稅返還計算方式的設定，使得隨兩稅收入的不斷增長，地方在兩稅增量中獲得的比例越來越小。下一階段，隨著新一輪財稅改革進一步推進，"營改增"的擴圍，地方可用財力將進一步萎縮。

2 對深化縣鄉(xiāng)財政體制改革的初步建議

合理規(guī)范各級政府間的事權配置，適當減少縣鄉(xiāng)政府支出責任。將基礎教育、公共衛(wèi)生等公共服務領域的支出重心適當向省和中央上移，讓省級政府在基礎教育、社會保障和公共衛(wèi)生等公共服務提供中發(fā)揮更大的作用。

（一）完善分稅制，穩(wěn)定地方政府收入

我國在1994年實施"分稅制"后，實行國、地稅機構分設，對于保證中央財政收入的穩(wěn)定，強化稅收監(jiān)督，調動地方政府理財增收的積極性，發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展和改革的深入，特別是近些年來稅源結構已經(jīng)發(fā)生了很大變化，原有的分稅辦法已明顯不適應客觀形勢發(fā)展的需要，必須及時進行調整。首先應確保地方各級政府都擁有自己穩(wěn)定的主體稅源。其次，按照"大權集中、小權分散"的原則，賦予地方政府必要的稅種選擇權和稅率調整權。同時，對于我國地域遼闊情況，各地情況不盡相同，特別是各類資源含量及類別千差萬別，應給予地方更多稅率調整權。第三，調整中央與地方共享比例，適當增加地方財力，充分考慮地方政府需要支付的經(jīng)濟社會發(fā)展成本，增強地方持續(xù)、健康發(fā)展的后勁。第四，稅收分享政策的制定不宜搞"一刀切"，應結合各地區(qū)不同的財政保障能力，利用客觀公正的計算方式制定相應的稅收分享比例。最后，要保持體制的相對穩(wěn)定性，在體制執(zhí)行期內不要隨便變更，給予地方政府較為穩(wěn)定的預期。

（二）完善激勵機制，促進地方增收積極性

近幾年，上級財政為進一步促進縣（市）做大財政經(jīng)濟"蛋糕"，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，強化財政管理，提升財政運行質量，中央財政出臺了"三獎一補"政策和我省出臺《福建省財政對縣（市）財政"六掛六獎"補助辦法》。但上述政策對于像福清市非農業(yè)大縣及財政增幅在10-30%之間縣市，上級財政僅給予300-400萬元的獎勵。對于經(jīng)濟發(fā)展到一定程度的縣（市），財政增長幅度相應趨于減緩，若僅僅以財政增幅作為激勵指標，對地方的財政增收的積極性要大打折扣。建議上級財政部門在原有激勵機制的基礎上，增加地方財政增收貢獻獎，以地方財政增收量占全國或全省增量的比例（即貢獻率）對地方進行獎勵。同時，該獎勵的量也要達到一定比例，否則將成為杯水車薪。當然，對于增加地方財力的獎勵，不得用于人員及公用支出，而應用于發(fā)展地方經(jīng)濟的項目上，如扶持企業(yè)技術改造、獎勵企業(yè)創(chuàng)名牌等。

（三）完善轉移支付制度，提高地方財政保障能力

我國現(xiàn)階段轉移支付不夠規(guī)范，透明度比較低，結構欠合理，一般性轉移支付比重低、專項轉移支付比重高。下一步應在界定基層政府職能的基礎上，建立中央與省級政府直接面對縣鄉(xiāng)基層政府的轉移支付制度。一是建立以縱向平衡和均等化為目標的轉移支付制度。二是建立以一般性轉移支付為重點的轉移支付形式。三是逐步完善一般性轉移支付操作辦法，增強基層政府提供基本公共服務的能力。

（四）突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作中心，促進經(jīng)濟又好又快發(fā)展

根據(jù)前述，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在財政體制中所處地位是極其薄弱的，對財稅的調控能力幾乎為零。在這種狀況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作中心到底是什么？是以發(fā)展經(jīng)濟為主，還是以管理為主？特別是中央在加大對"三農"投入的力度同時，提出"以人為本"的科學發(fā)展觀時代背景下。筆者個人認為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應以管理為主，即工作中心是以服務于人民，服務于農村。對于發(fā)展經(jīng)濟則應放到次要地位，甚至完全可以上收到縣一級政府，這樣做有以下幾點好處。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府完全放手腳，全心全意地服務于人民。二是對于縣級政府可以進行統(tǒng)籌規(guī)劃，實行工業(yè)集中區(qū)，做大做強企業(yè)，形成產(chǎn)集聚，使經(jīng)濟又好又快發(fā)展。三是提高政府形象，化解黨群、政群矛盾。

（五）取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，提高行政效率

目前，我國實行的中央、省、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府的管理機制，政府運行環(huán)節(jié)較多，行政成本較高，效率低下。而實際中財政體制也多實行中央、省（直轄市）、設區(qū)市、縣（市）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級財政體制，雖然部分省試點實行省管縣模式，減少設區(qū)市中間環(huán)節(jié)，提高財政資金運轉效率，但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制卻沒有列入議事日程。自鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立以來，對促進我國農村經(jīng)濟和各項社會事業(yè)發(fā)展，鞏固和加強農村基層政權建設發(fā)揮了重要作用。本人認為以"鄉(xiāng)財縣管"為契機，先將鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出上收到縣級（目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級一般沒有設置國庫，財政收入實際上已經(jīng)上收到縣級），這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政收支情況縣級完全掌握；下一步應將事權也上收，即責任上收，這樣才能達到權責一致，財權事權一致；最后取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，并同時取消相應的財政體制，這樣就水到渠成，提高行政效率。

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