和諧拆遷：“合肥模式”的經(jīng)驗(yàn)與啟示

許冰楊

摘 要：征地拆遷往往伴隨著突出的社會(huì)矛盾，成為各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的頭等難題。合肥市“大拆違”實(shí)現(xiàn)了零補(bǔ)償、零事故、零沖突，百姓滿(mǎn)意度高達(dá)93%，成功破解了拆遷難題?！昂戏誓Ｊ健钡慕?jīng)驗(yàn)，對(duì)各地城市建設(shè)實(shí)現(xiàn)“和諧拆遷”有他山之石的功效。

關(guān)鍵詞：和諧拆遷；合肥模式；以人為本；群眾利益

中圖分類(lèi)號(hào)：D933 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）20-0301-02

一、合肥市“和諧拆遷”的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）堅(jiān)持首抓“查違拆違”，全面奠定拆遷基礎(chǔ)

2005年以前，合肥市違法建設(shè)相當(dāng)嚴(yán)重，遇有房屋拆遷時(shí)，群眾便大肆搭建違法建筑，一夜之間“握手樓、隔夜房”遍地開(kāi)花。2005年上半年，合肥開(kāi)始對(duì)違法建筑進(jìn)行集中整治，通過(guò)“先期調(diào)查摸底，人大建章立制，加強(qiáng)媒體宣傳”等措施，將違法建筑查處權(quán)交由地方政府，并發(fā)動(dòng)全社會(huì)對(duì)違法建設(shè)公開(kāi)舉報(bào)檢舉，營(yíng)造強(qiáng)大的輿論攻勢(shì)和氛圍。

在拆遷工作中，合肥市堅(jiān)持“先拆官后拆民、先拆公后拆私”的原則。通過(guò)一年的努力，共拆除違法建設(shè)1 380萬(wàn)m2，并實(shí)現(xiàn)了零沖突、零補(bǔ)償目標(biāo)，為后期“大建設(shè)”和拆遷工作的順利開(kāi)展奠定了良好基礎(chǔ)。

（二）創(chuàng)新“兩級(jí)管理體制”，提高拆遷工作效率

在大建設(shè)的配套改革中，合肥市按照“權(quán)利下放、重心下移、高效便民、責(zé)權(quán)統(tǒng)一”的原則，實(shí)行“征地拆遷兩級(jí)管理體制”，即：將原市建委拆管辦負(fù)責(zé)的拆遷行政許可、行政裁決和拆遷信訪維穩(wěn)等拆遷管理職能移交由各區(qū)建設(shè)局行使，市拆管辦負(fù)責(zé)對(duì)全市拆遷工作進(jìn)行宏觀行業(yè)管理。

通過(guò)職能移交和區(qū)級(jí)政府扁平化拆遷管理模式的構(gòu)建，一方面，有利于市拆管部門(mén)將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到全市拆遷工作的大局要點(diǎn)上來(lái)；另一方面，通過(guò)明確各區(qū)拆遷責(zé)任調(diào)動(dòng)其工作積極性，充分發(fā)揮各區(qū)、街道和社、村居委會(huì)在拆遷工作中的基層群眾優(yōu)勢(shì)，從而形成拆遷工作“各司其職、各盡所能”的良好局面。

（三）安置拆遷“公開(kāi)透明”，有效緩解群眾矛盾

由于市場(chǎng)評(píng)估的貨幣補(bǔ)償款無(wú)法在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)到合適的住房，合肥市在拆遷安置方式上主要采用實(shí)物安置，統(tǒng)一修建安置房，確保群眾住有所居，很好地解決了被拆遷人的住房需求，一定程度上緩和了拆遷矛盾。

與此同時(shí)，在拆遷過(guò)程中做到公開(kāi)透明、補(bǔ)償公平公正，并創(chuàng)立了“三榜公示、兩級(jí)證照審核”制度，即：對(duì)被拆遷人住房和人口情況分別在村（社居委會(huì)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、區(qū)（合肥晚報(bào)）進(jìn)行張榜公示，每榜公示7天，并先后由區(qū)和市組織建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土、房管、公安、財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)和建設(shè)投資公司等九部門(mén)對(duì)每戶(hù)拆遷補(bǔ)償情況聯(lián)合審查，確保依法補(bǔ)償、公平補(bǔ)償。

這項(xiàng)制度的全面實(shí)施，既保證了全市拆遷政策的一致性，又充分保護(hù)了干部隊(duì)伍，保證了拆遷工作順利推動(dòng)。

（四）政策制定“讓利于民”，切實(shí)維護(hù)群眾利益

主要體現(xiàn)在六個(gè)方面：一是在安置點(diǎn)的選擇上，以交通相對(duì)便捷、周邊配套完善的地塊為主，安置房的標(biāo)準(zhǔn)則按照花園式的小區(qū)設(shè)計(jì)，安置房小區(qū)內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施按照“利民、便民”的原則，由各區(qū)政府負(fù)責(zé)建設(shè)，真正把好事辦好，把實(shí)事落實(shí)。二是對(duì)異地安置戶(hù)按照一定比例增加安置面積，并免收增加面積價(jià)款。三是安置房全部規(guī)劃為高層或小高層，公攤比例按照17%和15%進(jìn)行控制，多余公攤面積由各轄區(qū)政府承擔(dān)，有效提高了土地節(jié)約集約利用率。四是按拆遷安置住房面積的5%配置商業(yè)用房，相關(guān)建設(shè)費(fèi)用經(jīng)審核后納入小區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)成本，由市、區(qū)兩級(jí)政府各承擔(dān)一半。商業(yè)用房建成后一律交由街道辦事處或社區(qū)居委會(huì)對(duì)外出租經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)權(quán)辦在國(guó)資委名下，經(jīng)營(yíng)收入用于彌補(bǔ)小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)費(fèi)差額、二次供水增加的水費(fèi)、電梯運(yùn)行費(fèi)用等，余額累積作為拆遷恢復(fù)小區(qū)的后期維護(hù)費(fèi)用。五是原拆遷房為出讓土地的被拆遷人在上市交易安置房時(shí)免收土地收益。并明確大建設(shè)拆遷安置房辦理房產(chǎn)證時(shí)免收房屋登記費(fèi)和手續(xù)費(fèi)，計(jì)入大建設(shè)成本。同時(shí)，免收印花稅和工本費(fèi)，由市建設(shè)投資公司統(tǒng)一支付。六是符合拆遷安置政策的回遷面積和政策性增購(gòu)面積，因套型原因增加5%以?xún)?nèi)面積的免收業(yè)主房地產(chǎn)交易契稅，由市建設(shè)投資公司統(tǒng)一支付。

二、合肥模式的幾點(diǎn)啟示

合肥模式的成功，證明了和諧拆遷的現(xiàn)實(shí)性。地方政府在征地拆遷中，應(yīng)積極借鑒合肥經(jīng)驗(yàn)，有效預(yù)防、化解拆遷矛盾，真正做到“征地拆遷一片、安定和諧一片”。

（一）統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償安置“公開(kāi)、公平、合理”

1.嚴(yán)格執(zhí)行政府出臺(tái)的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不能擅自提高或降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不能單獨(dú)設(shè)立與征地相關(guān)的補(bǔ)償、補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目。

2.嚴(yán)格按照國(guó)土資源部或?。ㄊ校┱鷾?zhǔn)的征地范圍實(shí)施征地拆遷，任何單位不得擅自擴(kuò)大征地范圍，部分征地項(xiàng)目因施工需要確需擴(kuò)大用地范圍的，需報(bào)地方政府同意。在征地過(guò)程中，對(duì)征地拆遷面積、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償安置金額等問(wèn)題，要及時(shí)進(jìn)行張榜公布，實(shí)行陽(yáng)光操作。

3.征收補(bǔ)償?shù)恼咧贫☉?yīng)公平合理。大多數(shù)拆遷糾紛中，補(bǔ)償是否公平成為爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn)。由于土地一級(jí)市場(chǎng)由國(guó)家壟斷，因此集體土地的征收補(bǔ)償缺乏可作標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)價(jià)格。公平補(bǔ)償不能局限于土地或房屋的價(jià)值，還應(yīng)該考慮搬遷費(fèi)用、臨時(shí)安置費(fèi)用、企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)的損失、被拆遷人家庭的特殊困難以及搬遷給工作、生活帶來(lái)新的不便等因素。

（二）嚴(yán)格征地程序，做到程序“透明、規(guī)范、合法”

政府應(yīng)“及時(shí)清理與廢止侵害被拆遷人利益的地方性規(guī)章制度，加強(qiáng)征地拆遷和行政補(bǔ)償方面的立法”[1]。征地拆遷要依照法定程序和《征用土地公告辦法》的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行“兩公告一登記”制度。具體工作中，要嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》、《征用土地公告辦法》，規(guī)范公告張貼和文書(shū)送達(dá)程序，做到征地程序合法、檔案資料完備。

（三）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，全力推進(jìn)拆遷安置房建設(shè)

1.統(tǒng)一征地住房安置方式。嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定的住房安置方式，即統(tǒng)建優(yōu)惠購(gòu)房和貨幣安置住房。對(duì)適用地方政府發(fā)文件的征地項(xiàng)目住房安置維持現(xiàn)有模式不變；對(duì)有可能適用新征地政策的提前用地，要提前排查，及早矯正。待新政策出臺(tái)后，可按以下方面予以規(guī)范：一是在安置方式上采取統(tǒng)建優(yōu)惠購(gòu)房和貨幣安置住房?jī)煞N方式，貨幣安置價(jià)格應(yīng)與購(gòu)買(mǎi)商品房?jī)r(jià)格基本一致。二是可采取在招拍掛的環(huán)節(jié)上設(shè)置條件，要求在其所拍得的土地上修建的房屋，提供一定比例的房源統(tǒng)籌用于征地拆遷安置。

2.嚴(yán)格“三統(tǒng)一”和“四落實(shí)”制度。“三統(tǒng)一”：一是統(tǒng)一修建主體。征地農(nóng)轉(zhuǎn)非安置房統(tǒng)一由地方征地辦組織修建。二是統(tǒng)一安置房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，要從造型、戶(hù)型、景觀、配套等多個(gè)方面超前規(guī)劃，提升建設(shè)檔次，安置房小區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不得低于普通商品房。三是統(tǒng)一安置房性質(zhì)，避免因產(chǎn)權(quán)性質(zhì)差異造成穩(wěn)定問(wèn)題。

“四落實(shí)”：一是落實(shí)安置房選址；二是落實(shí)安置房建設(shè)資金；三是落實(shí)安置房開(kāi)工、竣工和安置時(shí)間；四是落實(shí)安置房責(zé)任單位。拆遷完畢后安置房未落實(shí)選址、規(guī)劃意見(jiàn)和建設(shè)資金的，不得進(jìn)行招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌出讓土地，不得發(fā)放劃撥土地決定書(shū)。

3.加快已選址安置房進(jìn)度，控制安置房規(guī)模。一方面，加快經(jīng)濟(jì)適用房、安置房、統(tǒng)建房的建設(shè)進(jìn)度，確保如期竣工并安置入住；另一方面，在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)充分考慮集中修建的安置房小區(qū)規(guī)模不宜過(guò)大，以免大量被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員無(wú)法真正融入城市生活，造成信訪隱患。每個(gè)安置房小區(qū)總規(guī)?？刂圃?—3萬(wàn)m2左右，防止形成新的貧民窟，引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。

4.規(guī)劃建設(shè)適度超前，全力降低過(guò)渡戶(hù)數(shù)。對(duì)規(guī)劃的征地項(xiàng)目，要根據(jù)規(guī)劃建設(shè)時(shí)序，從“早建、多建、快建”出發(fā)，提前做好建設(shè)前期準(zhǔn)備工作。譬如，重慶市兩江新區(qū)“兩規(guī)”已獲批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)按照拆建匹配的原則先建后拆，至少也要邊建邊拆，逐步減少過(guò)渡戶(hù)。若能達(dá)到先建后拆，可以促進(jìn)拆遷工作的順利開(kāi)展，同時(shí)也可以節(jié)約大量過(guò)渡費(fèi)，降低征地成本。

5.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，注重形成工作合力。一是要成立區(qū)縣安置房建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)地方征地拆遷安置房建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；二是要明確規(guī)劃、國(guó)土、征地辦、園區(qū)、鎮(zhèn)（街）等部門(mén)在安置房建設(shè)中各自的職責(zé)和任務(wù)，將目標(biāo)任務(wù)分解細(xì)化后納入年度目標(biāo)考核；三是在安置房建設(shè)手續(xù)的辦理中，各相關(guān)部門(mén)要特事特辦，快事快辦，全力推進(jìn)安置房建設(shè)進(jìn)度。

（四）堅(jiān)持以人為本，維護(hù)群眾根本利益

正如合肥一個(gè)主要領(lǐng)導(dǎo)所說(shuō)，“在拆遷工作中，最核心的問(wèn)題是要把握好、維護(hù)好被拆遷戶(hù)的利益，讓他們不僅利益不受損，而且還能享受到城市建設(shè)和發(fā)展的成果?！盵2]合肥實(shí)現(xiàn)和諧拆遷的法寶就是以人為本，注重維護(hù)群眾的根本利益。

一方面，堅(jiān)持以人為本，高度關(guān)注民生，著力改善人居環(huán)境。把“以人為本”理念貫穿大建設(shè)始終，按照快施工、快收尾、快決算、快移交的要求，全力推進(jìn)保障性住房和復(fù)建點(diǎn)工程建設(shè)，大幅改善中低收入家庭和大建設(shè)被拆遷居民的居住水平，贏得群眾普遍的擁護(hù)和支持；在大規(guī)模開(kāi)展路橋、水環(huán)境治理等大建設(shè)工程的同時(shí)，高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)了一批水、電、氣、熱、公交等市政公用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，大大提升城市的品位和動(dòng)感。

另一方面，妥善處理征地拆遷涉及群眾的利益等問(wèn)題。程序上嚴(yán)格實(shí)行“兩級(jí)認(rèn)照、三榜公示”，拆遷面積、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置人口全部公開(kāi)、透明、陽(yáng)光操作，設(shè)立舉報(bào)電話(huà)，接受社會(huì)各界監(jiān)督，做到陽(yáng)光拆遷、陽(yáng)光安置、陽(yáng)光補(bǔ)償，杜絕各種不規(guī)范行為的發(fā)生；按照先拆遷安置后開(kāi)發(fā)建設(shè)的原則，項(xiàng)目開(kāi)工前優(yōu)先建設(shè)群眾安置房，確保居民在拆遷合同規(guī)定實(shí)際回遷，對(duì)部分特困群體，采取申請(qǐng)低保、獎(jiǎng)勵(lì)交房等措施給予援助，拆遷工作中，黨員干部深入、扎實(shí)、細(xì)致地做好拆遷對(duì)象的工作，并幫助拆遷戶(hù)搬運(yùn)物品，聯(lián)系中介公司，落實(shí)過(guò)渡住房，解決實(shí)際困難，把道理講在前，把關(guān)心放在前，把疏導(dǎo)工作做在前，把保障措施落實(shí)在前。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 佚名.拆：站在百姓利益一邊——“陽(yáng)光和諧拆遷”的合肥樣本[J].中國(guó)監(jiān)察，2012，（19）.

[責(zé)任編輯 柯 黎]