消費稅作為地方稅主體稅種的可行性研究

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【摘 要】 在地方稅體系中，主體稅種是核心。主體稅種的確立是完善地方稅收體系的首要問題。就我國現(xiàn)代稅收改革的發(fā)展歷程而言，在上海等地已經(jīng)進行了“營改增”的試點工作，并且隨著其對于經(jīng)濟發(fā)展以及城市建設(shè)效果的凸顯，未來必然會在全國得到廣泛推廣，由此無疑將動搖營業(yè)稅這一主體稅種的地位。鑒于此，我國地方政府迫切需要尋求一種新的主體稅種予以替代。而消費稅因其收入具有穩(wěn)定性和彈性，適宜成為地方稅主體稅種，文章擬就選擇消費稅作為我國地方稅主體稅種的可行性作簡要的分析和探討。

【關(guān)鍵詞】 地方稅； 主體稅種； 消費稅

中圖分類號：F810 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）26-0083-03

目前，我國稅制改革的又一重頭戲——消費稅改革的步伐漸行漸近。十八屆三中全會明確提出，“調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品納入征收范圍”。2013年11月15日公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”。與此同時，隨著我國“營改增”試點工作的開展，以及其對于經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)效果的凸顯，未來必然會在全國得到廣泛推廣，由此無疑將動搖這一主體稅種的地位。因此，對地方財政而言，必然迫切需要尋求一個新的可以替代傳統(tǒng)營業(yè)稅的主體稅種，而消費稅因其收入具有穩(wěn)定性和彈性，適宜成為地方稅主體稅種。

一、地方稅主體稅種收入現(xiàn)狀分析

何謂地方稅主體稅種呢？對于地方財政而言，收入的來源主要有兩種，一是中央政府的財政補貼和撥款，另一個則是稅收來源。而所謂的主體稅種就是主要的稅收收入，從我國過去地方政府的稅收組成以及占比來看，主要的稅收收入來源是營業(yè)稅，是我國地方政府的主要經(jīng)濟來源，同時也是其財政收入的主要組成部分，通過合理的稅收政策一方面可以提升地方政府的財政收入，另一方面也可以積極促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，利用合理的稅收政策，特別是主體稅種的稅收政策，從而合理引導(dǎo)企業(yè)以及行業(yè)進行發(fā)展和創(chuàng)新。在“營改增”前，除了營業(yè)稅之外，個人所得稅也是政府稅收收入中較為重要的組成部分。

（一）我國營業(yè)稅運行狀況

所謂營業(yè)稅，是對在中國境內(nèi)提供應(yīng)稅勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)或銷售不動產(chǎn)的單位和個人，就其所取得的營業(yè)額征收的一種稅。其在過去的數(shù)十年內(nèi)一直是政府財政收入中的主要稅收來源，營業(yè)稅本身的定義決定了其組成的多元化，涉及日常的各類行業(yè)。根據(jù)國家稅務(wù)總局的統(tǒng)計資料，2011年營業(yè)稅實現(xiàn)收入13 678.61億元，占稅收總收入的比重為15.2%；2012年營業(yè)稅實現(xiàn)收入15 747.53億元，占稅收總收入的比重為15.6%。2010年1月1日起上海作為首個試點城市實施增值稅與營業(yè)稅的合并，“營改增”的出現(xiàn)無疑造成我國地方政府中一大部分營業(yè)稅收入的缺失，從相關(guān)學(xué)者的調(diào)研來看，其預(yù)計“營改增”后將給地方帶來1.2萬億元的資金缺口，這無疑對我國地方政府的財政收入提出了巨大的挑戰(zhàn)，對地方政府而言必然需要尋求一種新的替代稅種，從而填補由此所造成的財政收入缺口。

（二）我國個人所得稅運行狀況

根據(jù)國家稅務(wù)總局的統(tǒng)計資料，2011年全國個人所得稅收入6 054億元，占稅收總收入的比重為5.8%；2012年全國個人所得稅收入5 820億元，占稅收總收入的比重為5.0%，是收入額次于營業(yè)稅的第二大稅種，并且與營業(yè)稅一致的是，其收入的主體也是地方政府。但是，相對于營業(yè)稅而言，個人所得稅自身的特殊性以及差異性，使得其本身并不太適合作為地方政府的主體稅種，其主要是出于以下兩方面的考慮：一方面，個人所得稅本身是一種收入差距的調(diào)節(jié)稅種，征收的原意是為了平衡不同自然人之間的發(fā)展，對財富進行二次分配，因而其主要的稅種政策制定依賴于中央政府，無論在稅率還是在稅費的征收額度方面，地方政府在財產(chǎn)稅方面沒有獨立的稅收立法權(quán)，因此，無法真正利用其對現(xiàn)有的地方經(jīng)濟發(fā)展進行合理的調(diào)節(jié)，所以其本身對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的貢獻非常有限。另一方面，我國各地經(jīng)濟發(fā)展不均衡，而個人所得稅的征收直接關(guān)系到人們的實際生活水平和生活方式，因而若完全交由地方政府進行稅率的決策以及成為主體稅種，無疑會造成區(qū)域間的低稅競爭，造成市場資源供應(yīng)的不足，從而加劇各地經(jīng)濟發(fā)展差距，這顯然與我國推出個人所得稅的初衷相違背。

二、消費稅作為我國地方稅主體稅種的可行性分析

Ursula Hicks（1961）研究了地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用并推論說，“要使地方機構(gòu)在經(jīng)濟或社會發(fā)展中發(fā)揮較大作用，必須有充足的財源。如果既要使地方政府負責(zé)任，又要使他們有主動性，則對部分資源的控制必須是獨立的，地方委員會應(yīng)該能夠自主地選擇稅率或費率（以及征收條件）”。

（一）消費稅具有作為地方主體稅種的特性

目前普遍認(rèn)為的比較適宜“成為地方主體財源的稅種”應(yīng)具備以下特性：一是稅基較寬，稅源豐富，且具有增長潛力，對增加地方稅收規(guī)模影響較大；二是在收入和地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面具有較強的調(diào)節(jié)性；三是在稅收制度方面嚴(yán)密規(guī)范，透明度高，便于征管。從消費稅的特性來看它符合上述特性。

消費稅是1994年稅制改革時設(shè)置的。消費稅兼具增加財政收入和引導(dǎo)部分商品消費功能。消費稅實行價內(nèi)稅（價款中已包含消費稅），只在應(yīng)稅消費品的生產(chǎn)、委托加工和進口環(huán)節(jié)繳納，在以后的批發(fā)、零售等環(huán)節(jié)不用再繳納，稅款最終由消費者承擔(dān)。

1.消費稅的稅源十分豐富，改革開放以來，我國整體的居民收入水平顯著提高，無論是工資還是居民的可支配收入都顯著增加，因此人們的消費以及商品的流轉(zhuǎn)和豐富程度都遠遠超過了過去任何一個時期。截至2010年，我國現(xiàn)有的消費稅在全國稅收收入中所占比重約為8%，是僅次于增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅的第四大重要稅種。與此同時，我國現(xiàn)有的進出口增長以及居民消費欲望的不斷增加，進一步提升了消費稅未來的征收規(guī)模和額度。截至2012年國內(nèi)消費稅實現(xiàn)收入7 872.14億元，且上述數(shù)據(jù)不包括進口環(huán)節(jié)繳納的消費稅，而且是以煙酒等14個應(yīng)稅消費品為征稅對象征收的稅收規(guī)模。如果對消費稅進行改革，將資源性產(chǎn)品和奢侈品消費稅納入，那么稅收規(guī)模將會大幅度提升。endprint

2.消費稅具有稅源集中、征收簡便的特性。這也是之所以消費稅能夠成為未來我國地方政府主體稅種的重要原因之一。對于消費稅，主要是從最終的消費源頭進行征收，因此其稅源集中，征收較為簡便，是直接從貨物的流轉(zhuǎn)過程中進行合理的征收。從發(fā)達國家的消費稅征收以及應(yīng)用方式看，未來我國的消費稅征收應(yīng)該由消費引導(dǎo)投資，真正以消費者需求為市場生產(chǎn)主導(dǎo)力，從而實現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性，減少產(chǎn)能過剩的狀況，更為有效地減少資源的浪費以及限制和消除低產(chǎn)能企業(yè)的發(fā)展。

3.消費稅具有一定的調(diào)節(jié)作用。相對于個人所得稅，消費稅本身對經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)節(jié)作用效果更為明顯。消費稅的征收無疑可以對我國現(xiàn)有產(chǎn)能過剩的企業(yè)產(chǎn)品進行調(diào)節(jié)，從而幫助企業(yè)進行相應(yīng)的生產(chǎn)方式改革。除此之外，就需求層面而言，消費稅的征收無疑可以調(diào)整居民的消費結(jié)構(gòu)，對其消費方式進行合理的引導(dǎo)，使其轉(zhuǎn)變。可以說，消費稅自身具有雙向調(diào)節(jié)的作用，能夠從需求以及生產(chǎn)兩方面對總量進行調(diào)整。與此同時，各個地方政府能夠根據(jù)區(qū)域內(nèi)的行業(yè)發(fā)展以及未來經(jīng)濟發(fā)展方向，進行具有地方特色的消費稅的征收，從而提升區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展。

（二）消費稅作為地方主體稅種的優(yōu)勢

1.消費稅成為地方稅種后，地方政府在稅收征管上更積極主動。自1994年實行分稅制以來，我國地方政府財政收入比重下降至45%左右，而地方財政支出比重卻高達70%以上，事權(quán)與財力不匹配，地方政府財力吃緊。當(dāng)前因為消費稅主要上繳國庫，所以地方政府圍繞居民消費行為的投資也就沒有動力。如果消費稅收益歸地方所有，那么就會激勵地方政府將投資轉(zhuǎn)向與居民消費有關(guān)的行業(yè)和領(lǐng)域。地方政府會把更多精力投放到發(fā)展超市、零售產(chǎn)品銷售上，而不是工廠、生產(chǎn)企業(yè)等方面，這將利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展服務(wù)業(yè)，比如物業(yè)服務(wù)、公共醫(yī)療和教育等服務(wù)領(lǐng)域和行業(yè)，有利于地方政府去推動消費。

2.消費稅成為地方稅種后，可抑制地方政府投資沖動。消費稅成為地方稅種后，對于地方來說，真正的稅源應(yīng)當(dāng)是消費，而不是生產(chǎn)。具體來說，因為征收不在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，地方政府投資建廠的積極性就會減弱，而增加居民收入促進消費的積極性會提高，一定程度上可以減輕地方政府的“投資沖動”。當(dāng)然，稅收還能對市場資源配置起作用。

三、基于構(gòu)建地方稅主體稅種的消費稅改革建議

伴隨著我國“營改增”的發(fā)展，對于地方政府而言，其現(xiàn)有的以營業(yè)稅作為主體稅種的發(fā)展以及征收策略必須進行調(diào)整。而正如之前所述，營業(yè)稅稅收來源的缺失，必然會造成政府自身稅收來源的緊缺，造成巨大的財政收入缺口，顯然不利于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，無法保證地方政府針對現(xiàn)有的基建項目以及基礎(chǔ)設(shè)施進行合理的發(fā)展。因此，科學(xué)選擇地方稅主體稅種，已迫在眉睫。從上述分析可知，消費稅未來最有可能也最能夠成為我國地方政府的主體稅種。

1.將消費稅作為地方主體稅種，由地稅機關(guān)征收。真正將消費稅的收入與地方政府的財政收入效益掛鉤，從而促進地方政府稅收征收的積極性和主觀能動性，讓他們可以結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，在充分利用消費稅促進地方經(jīng)濟可持續(xù)性發(fā)展的前提下，減輕地方政府自身的財政壓力。

2.適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行消費稅征稅范圍，加大消費稅的收入分配調(diào)節(jié)力度。中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時說，現(xiàn)在的消費稅是有選擇性的稅，比如在高端、奢侈品、煙酒等商品上征收，以后可以改成一般性的消費稅，在零售環(huán)節(jié)征收，這種稅才有可能會成為地方的真正主體稅種；另一方面，將環(huán)境污染品納入征收范圍，從而將現(xiàn)有的高污染、高能耗產(chǎn)品以及非營運飛機等高檔奢侈品納入消費稅征收范圍，增加消費稅應(yīng)稅品目，充分發(fā)揮消費稅促進節(jié)能減排和引導(dǎo)理性消費的作用。

3.調(diào)整消費稅稅率，做到有增有減。消費稅本身是針對終端消費產(chǎn)品征收的，目前，市場上一次性木制筷子價格低廉，設(shè)置稅率為5%，很難起到加大消費成本、抑制消費的作用，建議大幅度提高該稅目的適用稅率。同時針對我國現(xiàn)有的煙、酒等消費品的消費量居高不下，高價煙、酒具有炫富功能，以及其對民眾健康的負面影響，可以對高端的煙、酒征收高額消費稅，從而減少消費者對于高端消費品的消費支出，以此對消費者的消費進行合理的引導(dǎo)。在此，可以充分借鑒國外的經(jīng)驗，按照產(chǎn)品的不同消費檔次和價位進行分門別類的消費稅率的征收，而非一貫制的消費稅額的征收，以此提升稅費征收的差異性，更為合理地引導(dǎo)消費者的理性消費，同時也能夠幫助生產(chǎn)者進行有序的創(chuàng)新研發(fā)，避免傳統(tǒng)單一的生產(chǎn)模式。

4.調(diào)整消費稅征收環(huán)節(jié)，由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)征收。從未來我國的稅種征收發(fā)展趨勢而言，消費稅有望在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收轉(zhuǎn)為在零售環(huán)節(jié)征收，并成為未來地方政府的主體稅種。如果把現(xiàn)在在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的消費稅，如汽車、摩托車、汽油、柴油、煙酒，還有金銀首飾和高爾夫、游艇這些高檔消費的消費稅，轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)征收，收入歸地方，那么消費稅加上車輛購置稅一共一萬多億，其無疑能夠充分填補傳統(tǒng)消費稅在政府稅收中的空缺。與此同時，消費稅調(diào)整在零售環(huán)節(jié)征收，所有消費品企業(yè)的出廠價就會有相當(dāng)幅度的降低，這會降低生產(chǎn)企業(yè)的成本，自然就減輕生產(chǎn)者的稅負，從而降低這些消費品在生產(chǎn)企業(yè)的財務(wù)成本，有利于推動企業(yè)健康、持續(xù)的發(fā)展。

5.改革消費稅的計稅方式，將現(xiàn)行的“價內(nèi)稅”調(diào)整為國際通用的“價外稅”，特別是加強對專用發(fā)票的管理，在專用發(fā)票上分別注明稅款和價款，讓消費者在購買消費品時就能了解自己所承擔(dān)的消費稅款的支出，從而讓消費者明明白白地消費。同時，進一步增加對商家繳稅的制約力度，增強企業(yè)的納稅意識，強化對稅務(wù)機關(guān)的制約。

四、結(jié)束語

消費稅作為我國地方稅主體稅種，有其自身的優(yōu)勢，但未來還需要進行充分的探索與研究，唯有這樣，才能合理地發(fā)揮消費稅引導(dǎo)地方產(chǎn)業(yè)和居民消費健康發(fā)展的作用，使稅收的“有形之手”起到對市場資源的配置作用。

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