中國省際環(huán)境基本公共服務(wù)績效差異分析

2014-09-19 07:23:50張啟春江朦朦

財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐 2014年3期

關(guān)鍵詞：績效分析

張啟春+江朦朦

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（13AH005）

摘要：利用"縱橫向"拉開檔次評價(jià)法實(shí)證分析中國30個(gè)省級政府2002~2011年的環(huán)境基本公共服務(wù)績效，結(jié)果表明省際差異顯著。中西部大部分地區(qū)績效整體逐年上升但總得分偏低，東部綜合績效水平明顯高于中西部；環(huán)境安全性服務(wù)和環(huán)境信息性服務(wù)占綜合績效得分比重明顯偏小。為此，應(yīng)加大對中西部省份環(huán)境基本公共服務(wù)的財(cái)政投入，實(shí)施差異化區(qū)域性環(huán)境基本公共服務(wù)戰(zhàn)略；同時(shí)增加對環(huán)境安全性服務(wù)和環(huán)境信息性服務(wù)的投入，提升環(huán)境基本公共服務(wù)整體水平。

關(guān)鍵詞：環(huán)境基本公共服務(wù)；"縱橫向"拉開檔次評價(jià)法；最大序差；績效分析

中圖分類號：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A文章編號：1003-7217(2014)03-0104-07

一、引言

我國的基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)歷程是從九年義務(wù)教育、公共衛(wèi)生社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)等領(lǐng)域逐步擴(kuò)展到住房保障、環(huán)境基本公共服務(wù)的，將環(huán)境基本公共服務(wù)納入到國家基本公共服務(wù)體系符合我國的基本國情和社會(huì)公眾對公共物品及服務(wù)需求發(fā)展的層次性規(guī)律。環(huán)境基本公共服務(wù)績效評價(jià)是基本公共服務(wù)績效評價(jià)不可缺少的一部分，建立環(huán)境基本公共服務(wù)績效評價(jià)體系，開展省際間環(huán)境基本公共服務(wù)績效評估，有助于明晰各級政府提供環(huán)境基本公共服務(wù)的權(quán)責(zé)，強(qiáng)化政府及財(cái)政支出在環(huán)境基本公共服務(wù)供給的主導(dǎo)責(zé)任，加大環(huán)保支出，加強(qiáng)規(guī)劃、投入和監(jiān)管，從而提升環(huán)境基本公共服務(wù)水平。

如何對環(huán)境基本公共服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行界定，并據(jù)此建立合適的績效評價(jià)指標(biāo)體系，是進(jìn)行環(huán)境基本公共服務(wù)績效分析的重要前提。國內(nèi)一些學(xué)者從不同視角對環(huán)境基本服務(wù)內(nèi)涵進(jìn)行了界定。劉欣葵(2008)認(rèn)為環(huán)境基本公共服務(wù)的范圍包括法律法規(guī)制度、管理機(jī)構(gòu)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和作業(yè)體系［1］。其中，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)主要包括污水、排水處理設(shè)施和管網(wǎng)、燃?xì)夤嵩O(shè)施和管網(wǎng)、道路橋梁及照明設(shè)施、垃圾密閉化收運(yùn)系統(tǒng)和處理設(shè)施、糞便收運(yùn)和處理設(shè)施、道路綠地等公共場所養(yǎng)護(hù)保潔服務(wù)、城市運(yùn)行應(yīng)急服務(wù)等。吳舜澤等(2010)將環(huán)境基本公共服務(wù)界定為在一定發(fā)展階段由政府提供的，保障公眾基本環(huán)境權(quán)益的最小范圍、最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，將其細(xì)分為環(huán)境基礎(chǔ)性服務(wù)、基本民生性服務(wù)、環(huán)境安全性服務(wù)和環(huán)境信息服務(wù)四個(gè)方面，該種內(nèi)涵界定方式更為系統(tǒng)［2］。一些學(xué)者采用不同的方法構(gòu)建了環(huán)境基本公共服務(wù)指標(biāo)評估體系。王郁等(2011)基于公共服務(wù)供應(yīng)過程中資金投入、資源形成、服務(wù)供應(yīng)、服務(wù)結(jié)果4個(gè)主要環(huán)節(jié)，建立以環(huán)境公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的4個(gè)一級指標(biāo)和13個(gè)二級指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化出18個(gè)三級指標(biāo)［3］。盧洪友等(2012)從投入、產(chǎn)出、收益三個(gè)維度將環(huán)境基本公共服務(wù)的績效指標(biāo)分為五級，其第三級指標(biāo)為經(jīng)費(fèi)保障程度、人力資源水平、污染治理能力、環(huán)境機(jī)構(gòu)密度、生活環(huán)境保障能力、生活環(huán)境質(zhì)量保障以及環(huán)境治理效益等7個(gè)指標(biāo)，基本涵蓋了環(huán)境基本公共服務(wù)的公民受益性指標(biāo)，但未考慮環(huán)境安全性服務(wù)和環(huán)境信息性服務(wù)兩方面內(nèi)容［4］?；诟髯詷?gòu)建的績效指標(biāo)評價(jià)體系，學(xué)者們通過不同的評價(jià)方法，得到我國環(huán)境基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀和評估結(jié)果。李紅祥等(2011)在界定環(huán)境基本公共服務(wù)的概念及范圍的基礎(chǔ)上，通過相應(yīng)的數(shù)據(jù)對比，分析了中國在提供環(huán)境基本公共服務(wù)方面存在環(huán)境基本公共服務(wù)總體投入不足，區(qū)域、城鄉(xiāng)之間不均衡等問題［5］。王郁等(2011)對2008年全國31個(gè)省級行政單位的環(huán)境公共服務(wù)指數(shù)和變異系數(shù)進(jìn)行了測算，從地區(qū)差距角度做了實(shí)證評估，得出中西部地區(qū)環(huán)境公共服務(wù)的嚴(yán)重滯后是影響環(huán)境公共服務(wù)均等化的重要因素的結(jié)論。該研究考察的只是全國2008年單年的績效，未能體現(xiàn)各省獨(dú)自多年的動(dòng)態(tài)績效特征［3］。盧洪友等(2012)采用類似層次分析法的指標(biāo)構(gòu)建方法，對我國2003~2009年環(huán)境基本公共服務(wù)的績效進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)較高的投入不一定能保證合意的產(chǎn)出及受益，環(huán)境基本公共服務(wù)績效存在明顯的省際差異等［4］。該研究在構(gòu)建績效評價(jià)函數(shù)時(shí)，各年獨(dú)立進(jìn)行評價(jià)計(jì)算，因而并未建立時(shí)間上的聯(lián)系性。本文參考國家"十二五規(guī)劃"對環(huán)境基本公共服務(wù)內(nèi)容的界定，構(gòu)建的績效評估指標(biāo)體系包含4個(gè)二級指標(biāo)和31個(gè)四級指標(biāo)(包含了環(huán)境安全性服務(wù)和環(huán)境信息性服務(wù)兩個(gè)指標(biāo))，采用"縱橫向"拉開檔次綜合評價(jià)方法(建立了時(shí)間上的聯(lián)系性)，對2002~2011年全國30個(gè)省市區(qū)的環(huán)境基本公共服務(wù)進(jìn)行連續(xù)性評價(jià)的實(shí)證研究，以期得到全國環(huán)境基本公共服務(wù)績效特征，以及各省環(huán)境基本公共服務(wù)績效的動(dòng)態(tài)變化，進(jìn)而得到公共服務(wù)均等化歷程中各省的服務(wù)績效差異狀況。

二、省際環(huán)境基本公共服務(wù)績效差異的實(shí)證分析

（一）環(huán)境基本公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建

環(huán)境基本公共服務(wù)是由政府提供的，所有地區(qū)居民享有基本環(huán)境安全、環(huán)境生態(tài)和環(huán)境服務(wù)的權(quán)益，是不能將拒絕消費(fèi)的群體排除在外的、能確保某些公眾不影響和排斥其他公眾享有保障安全、宜居、健康等基本需求的生產(chǎn)、生活環(huán)境外部條件。國家《十二五規(guī)劃發(fā)展綱要》指出：城鄉(xiāng)居民最關(guān)心、最迫切的環(huán)境公共服務(wù)主要涉及污水、生活垃圾、廢水、廢氣以及飲用水等環(huán)境治理服務(wù)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境監(jiān)測與評估服務(wù)、環(huán)境監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及控制、環(huán)境事故應(yīng)急服務(wù)、環(huán)境信息性服務(wù)等。本文據(jù)此構(gòu)建出評估環(huán)境基本公共服務(wù)績效評價(jià)的指標(biāo)體系(見表1)。主要由環(huán)境基礎(chǔ)性服務(wù)、環(huán)境基本民生性服務(wù)、環(huán)境安全性服務(wù)和環(huán)境信息性服務(wù)4類二級指標(biāo)組成，其連同對應(yīng)的三級和四級指標(biāo)具體由表1給定。（二）研究方法與數(shù)據(jù)來源

1．方法說明。采用"縱橫向"拉開檔次評價(jià)法，對中國30個(gè)省級政府①的環(huán)境基本公共服務(wù)績效進(jìn)行評價(jià)和分析。"縱橫向"拉開檔次評價(jià)法引入的權(quán)重系數(shù)不顯含時(shí)間，但與時(shí)間有著隱含的聯(lián)系，因而便于對不同地區(qū)在不同時(shí)刻的地區(qū)綜合發(fā)展情況的動(dòng)態(tài)進(jìn)行對比，可用來解決動(dòng)態(tài)的多指標(biāo)綜合評價(jià)問題，進(jìn)而使得各地區(qū)在各時(shí)刻的評價(jià)都具有直接的可比性，這是該評價(jià)法最大的優(yōu)勢［6，7］。

財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐(雙月刊)2014年第3期2014年第3期(總第189期)張啟春，江朦朦:中國省際環(huán)境基本公共服務(wù)績效差異分析

表1 環(huán)境基本公共服務(wù)績效指標(biāo)體系

一級

指標(biāo)

二級指標(biāo)

三級指標(biāo)

四級指標(biāo)

環(huán)

境

基

本

公

共

服

務(wù)

環(huán)境基礎(chǔ)

性服務(wù)

環(huán)境基本

民生性

服務(wù)

環(huán)境安全

性服務(wù)

環(huán)境信息

性服務(wù)

污水處理

服務(wù)

（1）城市污水處理率(%)

（2）城市污水處理廠密度

（3）每平方米污水排放管道長度

垃圾處理

服務(wù)

（4）城市生活垃圾清運(yùn)量(萬噸)

（5）城市生活垃圾無害化處理率

（6）城市生活垃圾無害化處理廠數(shù)（個(gè)）

工業(yè)"三廢"

處理服務(wù)

（7）工業(yè)廢氣排放達(dá)標(biāo)量（億立方米）

（8）工業(yè)廢氣處理設(shè)施數(shù)（套）

（9）工業(yè)固體廢物處置量（萬噸）

（10）工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)量（萬噸）

（11）工業(yè)廢水治理設(shè)施數(shù)（套）

居民生活

環(huán)境服務(wù)

設(shè)施

（12）人均公園綠地面積（平方米）

（13）每萬人擁有公共廁所數(shù)（座）

（14）每公里供水管道供水量

（15）治理噪音項(xiàng)目本年完成投資額（萬元）

（16）農(nóng)村改水自來水廠站密度

居民生活

環(huán)境服務(wù)

質(zhì)量

（17）建成區(qū)綠化覆蓋率（%）

（18）糞便處理率（%）

（19）城市用水普及率（%）

（20）省會(huì)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率（%）*

（21）農(nóng)村累計(jì)改水收益率*（%）

環(huán)境監(jiān)測與

監(jiān)管服務(wù)

（22）國家級環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)（個(gè)）

（23）國家級環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)人數(shù)（個(gè)）

（24）國家級環(huán)境監(jiān)測站（個(gè)）

（25）國家級環(huán)境監(jiān)測站人數(shù)

（26）環(huán)境監(jiān)測儀器數(shù)量

（27）環(huán)境行政處罰案件辦結(jié)率

環(huán)境事故

應(yīng)急服務(wù)

（28）各地區(qū)突發(fā)事件總數(shù)

公眾獲取

環(huán)境知情權(quán)

（29）召開新聞發(fā)布會(huì)數(shù)量

（30）組織宣傳活動(dòng)數(shù)量

公眾參與環(huán)

境決策監(jiān)督

（31）環(huán)境信訪案件辦結(jié)率*省會(huì)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率統(tǒng)計(jì)以大氣中SO2、NO2、PM10含量為標(biāo)準(zhǔn)，PM2.5值因各地觀測年限過短、數(shù)據(jù)不可得而未包含在內(nèi)。

2．?dāng)?shù)據(jù)來源?？紤]數(shù)據(jù)的可得性和連續(xù)性，最終選取了2002~2011年全國30個(gè)省市區(qū)的環(huán)境基本公共服務(wù)的數(shù)據(jù)資料。數(shù)據(jù)資料源自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(2003~2012)、《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》(2003~2012)、《中國環(huán)境年鑒》(2003~2012)以及各省歷年的環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)。特別地，對于個(gè)別指標(biāo)在個(gè)別省份以及個(gè)別年份的數(shù)據(jù)缺失，采用線性擬合的方式對其進(jìn)行補(bǔ)全。

3．指標(biāo)數(shù)據(jù)處理。

考慮到各指標(biāo)數(shù)據(jù)量綱不同，且部分指標(biāo)的判斷方向不一致，首先對取得的樣本數(shù)據(jù)xij進(jìn)行無量綱正向處理。由于要求處理后的指標(biāo)值x*ij大于零，故采用線性比例法進(jìn)行無量綱處理。這里x*ij=xij/x′j，且x′j取為mj=max {xij}＞0。由此得到指標(biāo)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化矩陣Ak={x*ij(tk)}m×n(式中k=1,2,…,K代表年份；i=1,2,…,m代表樣本序數(shù)；j=1,2,…,n代表指標(biāo)序數(shù)；對本研究，K=10，m=30，n=31)。

4．指標(biāo)權(quán)重系數(shù)和樣本評價(jià)函數(shù)。

評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)值{wj}選用H矩陣最大特征值所對應(yīng)的歸一化特征向量(這里H=∑Kk=1Hk，Hk=ATk×Ak，上標(biāo)T代表矩陣的轉(zhuǎn)置運(yùn)算)。在tk時(shí)刻的樣本評價(jià)函數(shù)值定義為yi(tk)=∑nj=1wjx*ij(tk)。為了便于直觀比較，對yi(tk)進(jìn)行線性平移放大處理，即定義函數(shù)Fi(tk)=［yi(tk)+6］×10，然后根據(jù)Fi(tk)值的大小進(jìn)行排序。

特別地，對于多層結(jié)構(gòu)的指標(biāo)評價(jià)系統(tǒng)，可以按比例確定對應(yīng)于上層結(jié)構(gòu)的指標(biāo)權(quán)重系數(shù)w′j的數(shù)值。具體計(jì)算過程為：先將某上層結(jié)構(gòu)指標(biāo)對應(yīng)的所有下層結(jié)構(gòu)的各類指標(biāo)權(quán)重系數(shù)累加得到權(quán)重和wk，再將所有下層結(jié)構(gòu)指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)累加得到權(quán)重和w=∑nj=1wj，則相應(yīng)上層結(jié)構(gòu)指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)為w′j=wk/w，對應(yīng)評價(jià)函數(shù)值Fi=w′j∑nj=1wjx*ij。

（三）績效分析與結(jié)論

基于構(gòu)建的環(huán)境基本公共服務(wù)指標(biāo)體系，采用"縱橫向"拉開檔次評價(jià)法，對2002~2011年間中國30個(gè)省級政府的環(huán)境基本公共服務(wù)績效數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，得到各省市區(qū)在各年度的環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效得分、排名及最大序差，由表2給出。

表2 中國30個(gè)省級政府環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效得分、排名及序差（2002~2011）

省份

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

北京

65.72

65.66

66.12

66.24

66.21

66.14

66.31

66.45

66.35

66.33

天津

65.56

65.37

66.17

66.24

66.07

66.10

66.21

65.94

66.23

66.28

河北

66.16

66.11

66.50

66.57

66.38

66.64

65.94

67.27

67.33

上海

65.63

65.55

65.99

65.96

66.10

66.19

66.55

66.62

66.53

66.48

江蘇

67.18

67.19

67.20

66.94

67.44

67.40

67.08

67.43

67.33

浙江

66.77

66.73

66.90

67.30

66.98

67.15

67.37

67.21

67.42

67.31

福建

65.98

66.07

66.27

66.43

66.20

66.68

66.48

66.59

66.55

66.87

山東

66.63

66.52

66.62

66.43

66.79

67.00

67.08

67.21

67.00

67.29

廣東

66.67

66.32

66.58

66.93

66.73

67.14

67.24

66.82

67.29

67.16

海南

65.29

64.97

65.51

64.46

64.73

65.37

65.53

65.61

65.70

遼寧

66.08

66.23

66.26

66.30

66.13

66.33

66.54

66.26

66.63

66.71

吉林

65.62

65.59

65.48

65.58

65.31

65.34

65.50

65.59

65.99

65.90

黑龍江

65.49

65.58

65.63

65.73

65.52

65.84

66.05

65.78

65.90

65.82

山西

65.52

65.45

65.16

65.29

65.66

65.95

66.11

66.12

66.41

66.71

安徽

65.13

65.18

65.56

65.29

65.46

65.77

65.94

65.93

66.12

66.10

江西

65.35

65.22

65.93

65.71

65.79

65.93

66.33

66.15

66.51

66.43

河南

66.39

66.51

66.45

66.26

66.02

66.39

66.51

66.37

66.39

66.50

湖北

65.34

65.21

65.20

65.49

65.39

65.46

65.73

65.65

65.81

65.96

湖南

65.56

65.51

65.69

65.74

65.78

65.90

65.63

65.95

66.24

66.35

廣西

65.35

65.17

65.51

65.83

65.50

65.74

65.68

66.11

65.85

內(nèi)蒙古

65.16

65.11

65.56

65.64

65.61

65.93

66.14

66.49

66.41

66.73

重慶

64.27

64.67

65.16

65.36

65.65

66.06

66.32

66.33

66.64

66.80

四川

65.01

65.50

65.79

65.96

65.67

65.95

66.39

66.38

66.55

66.68

貴州

64.34

64.37

65.14

65.15

65.16

65.25

65.39

65.17

65.80

65.44

云南

65.17

65.09

65.41

65.54

65.04

65.20

65.76

65.96

65.79

66.11

陜西

64.81

64.80

65.16

65.23

65.52

65.74

66.10

66.11

66.40

66.51

甘肅

64.29

64.51

64.83

64.89

64.97

65.10

65.19

65.24

65.28

青海

64.67

64.58

65.33

65.34

65.08

65.39

65.36

64.83

65.48

65.54

寧夏

64.35

64.31

64.49

64.72

65.02

65.31

65.50

65.33

66.15

65.85

新疆

65.22

65.27

65.79

65.67

65.38

65.26

65.40

65.68

66.12

66.21

14注：d表示最大序差。

1.中國省際環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效整體特征。

考察2002~2011年間各省環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效得分的逐年變化情況，如表2所示?？梢姵陆⑶嗪?、云南、海南四省的綜合績效得分在2002~2007年間存在一定程度的起伏外，各省綜合績效得分基本逐年提高，表明我國省際環(huán)境基本公共服務(wù)績效整體上在不斷增強(qiáng)。其中，東部地區(qū)(海南除外)、東北地區(qū)、中部地區(qū)各省綜合績效得分變化幅度較緩，而西部地區(qū)(廣西除外)綜合績效得分則顯著增強(qiáng)，表明我國省際環(huán)境基本公共服務(wù)績效發(fā)展速度極不均衡。同時(shí)可以看出中、西部地區(qū)環(huán)境基本公共服務(wù)的綜合績效得分明顯落后于大部分東部地區(qū)。江蘇、浙江、廣東、山東、河北、福建、河南、遼寧、上海等省市區(qū)在2002~2011年間的環(huán)境基本公共服務(wù)的綜合績效得分靠前，除河南、遼寧外，這些省份大多分布在東部地區(qū)；甘肅、寧夏、貴州、青海、海南、云南、湖北、吉林、新疆、陜西、安徽、廣西等省區(qū)環(huán)境基本公共服務(wù)的綜合績效得分較低，除海南、湖北、吉林、安徽外，這些省份主要集中在西部地區(qū)，表明我國環(huán)境基本公共服務(wù)績效存在顯著的省際差異。

2.中國各省環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效變化趨勢。

如前所述，中國30個(gè)省級政府在2002~2011年間的環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效存在顯著的省際差異。為進(jìn)一步區(qū)別體現(xiàn)各省環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效的變化趨勢，采用最大序差r②這一參數(shù)進(jìn)行表征。若r≤2，表明排名變化極小，對應(yīng)"穩(wěn)步"變化；若3≤r≤8，屬于中等程度排名變化，對應(yīng)"亞穩(wěn)定"變化；若r≥9，則表示排名變化劇烈，對應(yīng)"跳躍式"變化。另外，對于"跳躍式"變化，若某省2007~2011年環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效得分排名優(yōu)于2002~2006年，則定義其為"前跳"型"跳躍式"變化，反之為"后跳"型"跳躍式"變化。

表2最后一列提供了各省2002~2011年間對應(yīng)的環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效排名最大序差值，據(jù)此將各省環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效的變化狀況進(jìn)行分類，結(jié)果如表3所示。

由表3可見，在2002~2011年間共有16個(gè)省區(qū)的環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效的變化狀況屬于"跳躍"式變化(r≥9)。其中，北京、天津、海南、吉林、黑龍江、河南和廣西屬于"后跳"型，這些省份主要集中于東部和東北地區(qū)；而山西、內(nèi)蒙古、重慶、四川、云南、陜西和寧夏屬于"前跳"型，這些省份主要集中于西部地區(qū)。屬于"亞穩(wěn)定"變化(3≤r≤8)的省區(qū)有10個(gè)。屬于"穩(wěn)步"變化(r≤2)的省區(qū)則為江蘇、浙江、廣東，都屬于東部地區(qū)。由此可見，在環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效的變化方面，東部大部分地區(qū)都處于"亞穩(wěn)定"和"穩(wěn)定"的變化狀態(tài)。東北地區(qū)處于"后跳"型的"跳躍式"和"亞穩(wěn)步"的變化狀態(tài)。西部大部分地區(qū)都處于"前跳"型的"跳躍式"的變化狀態(tài)。東部地區(qū)大部分省區(qū)的環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效水平是在穩(wěn)定中緩速前進(jìn)的，西部地區(qū)大部分省份則發(fā)展更為迅速，東部與西部之間的差距逐漸縮小。東北地區(qū)為傳統(tǒng)的重工業(yè)基地，隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速增長，鋼鐵、煤炭等生產(chǎn)量增加，對環(huán)境污染加大，配套的廢水、氣以及固體廢棄物處理設(shè)施跟不上污染物排放量，導(dǎo)致加大環(huán)境基本公共服務(wù)投入帶來的積極影響被一定程度地"綜合"了，環(huán)境基本公共服務(wù)綜合績效排名降低。

表3 不同地區(qū)按最大序差變化范圍得到的省份分類

東部地區(qū)

東北地區(qū)

中部地區(qū)

西部地區(qū)

r≤2

江蘇、浙江、

廣東

甘肅

3≤r≤8

河北、上海、

福建、山東

遼寧

安徽、江西、

湖北

貴州、青海

r≥9

北京、天津、

海南

吉林、

黑龍江

山西、河南、

湖南

廣西、內(nèi)蒙古

重慶、四川、

云南、陜西、

寧夏、新疆

3.中國省際環(huán)境基本公共服務(wù)內(nèi)部結(jié)構(gòu)績效特征。

為進(jìn)一步考察中國30個(gè)省級政府在2002~2011年間環(huán)境基本公共服務(wù)的內(nèi)部績效特征,圖1給出其在環(huán)境基礎(chǔ)性服務(wù)、環(huán)境類基本民生性服務(wù)、環(huán)境安全性服務(wù)、環(huán)境信息性服務(wù)四個(gè)二級指標(biāo) (參見表1)績效得分的10年變化曲線圖及在綜合績效得分中所占的比重(比重值由圖中上方單位長度刻度值量度)。圖1中數(shù)據(jù)計(jì)算結(jié)果由前述多層結(jié)構(gòu)評價(jià)系統(tǒng)的處理方法確定。

(1) 各省區(qū)市環(huán)境基礎(chǔ)性服務(wù)績效特征。

考察2002~2011年間各省市區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)性服務(wù)績效(圖1a)，可以發(fā)現(xiàn)其在綜合績效得分中所占比重較高(約20%~23%)，僅次于環(huán)境基本民生性服務(wù)績效(約30%~32%)，表明各省市區(qū)對環(huán)境基礎(chǔ)性服務(wù)重視程度僅次于環(huán)境基本民生性服務(wù)。10年間，各省市區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)性服務(wù)績效曲線幅度略有增強(qiáng)，但曲線形狀變化較小，表明各省市區(qū)在環(huán)境基礎(chǔ)性服務(wù)方面是共同緩慢穩(wěn)步前進(jìn)的。

查看圖1a中每條績效變化曲線，可見東部地區(qū)對應(yīng)幅值整體明顯高于西部。東部地區(qū)江蘇、浙江、山東、廣東、河北得分最高，表明這些城市在生活垃圾、廢水、廢氣以及固體廢棄物的配套處理設(shè)施建設(shè)及服務(wù)方面相對更為完善；海南得分偏低，可能因?yàn)楹Ｄ鲜锹糜纬鞘校鞘腥肆髁枯^大，生活污水和生活垃圾產(chǎn)量較多，但相應(yīng)的環(huán)境基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)還不夠完善。東北三省績效得分相差不大，但整體偏低，可能是因?yàn)殇撹F、煤炭等重污染行業(yè)對環(huán)境的污染較大，但相應(yīng)的廢水、廢氣以及固體廢棄物的配套處理力度不足。中部地區(qū)河南得分最高，各省市得分差異不大，環(huán)境基礎(chǔ)性服務(wù)績效相當(dāng)，但整體落后于東部地區(qū)，可能是因?yàn)橹胁扛魇≈匾暛h(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投入財(cái)政相當(dāng)，但由于起步時(shí)間相對東部地區(qū)較晚，得分比東部大部分省市要低。西部地區(qū)甘肅、青海、寧夏三省得分最低，其處于偏遠(yuǎn)地區(qū)，環(huán)境基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)及服務(wù)相對落后。

圖1 中國30個(gè)省級政府2002~2011年績效得分變化曲線圖

注：(a)環(huán)境基礎(chǔ)性服務(wù)；(b)環(huán)境類基本民生性服務(wù)；(c)環(huán)境安全性服務(wù)；(d)環(huán)境信息性服務(wù)。每張圖上方的單位長度刻度值量度

對應(yīng)二類指標(biāo)績效得分在綜合績效總得分中所占的比重值。

(2) 各省市區(qū)環(huán)境基本民生性服務(wù)績效特征。

各省市區(qū)2002~2011年間在環(huán)境基本民生性服務(wù)績效方面(圖1b)得分最高，表明各省市區(qū)對基本民生性服務(wù)相當(dāng)?shù)刂匾暎罅ν度胴?cái)政資金在居民生活環(huán)境保障能力和居民生活環(huán)境質(zhì)量保障方面，政府實(shí)施關(guān)于保障人民生活環(huán)境和質(zhì)量的政策效果明顯。10年間，環(huán)境類基本民生性服務(wù)績效曲線幅度整體明顯增強(qiáng)，并且形狀趨于平穩(wěn)，表明我國各省市區(qū)政府在環(huán)境基本民生性服務(wù)績效水平和推動(dòng)均等化進(jìn)程方面成績顯著。

東部地區(qū)天津得分偏低，可能由于天津人口較多，土地面積不大，環(huán)境基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量有限，故而人均綠化面積、每萬人擁有的公共廁所的數(shù)量以及糞便處理率都會(huì)偏小。山東及中部地區(qū)山西、重慶得分顯著提升。西部地區(qū)甘肅、貴州二省得分相對東部地區(qū)依然偏低。

(3) 各省區(qū)市環(huán)境安全性服務(wù)績效特征。

在2002~2011年間，各省市區(qū)環(huán)境安全性服務(wù)績效(圖1c)在綜合績效得分中所占比重較低(約17%)，僅高于環(huán)境信息性服務(wù)績效(約4%)。10年間，各省市區(qū)環(huán)境安全性服務(wù)績效曲線幅度整體有所增強(qiáng)，但增幅不大，東部、中部和西部地區(qū)績效得分同樣存在差異，但東西部整體差異相對要小。意味著我國在環(huán)境安全性公共服務(wù)方面處于起步階段，各省市區(qū)政府需繼續(xù)增強(qiáng)在環(huán)境安全性服務(wù)方面的績效水平。

(4) 各省市區(qū)環(huán)境信息性服務(wù)績效特征。

各省市區(qū)在2002~2011年間環(huán)境信息性服務(wù)績效(見圖1d)在綜合績效得分中所占比重最低，不超過4%。10年間，各省市區(qū)環(huán)境信息性服務(wù)績效曲線幅度增幅不明顯；東部、中部和西部地區(qū)績效得分差異顯著。表明我國在環(huán)境信息性公共服務(wù)方面處于起步階段，各省市區(qū)政府要繼續(xù)增強(qiáng)在環(huán)境安全性服務(wù)方面的績效水平，并關(guān)注地域差異性的縮小。

江蘇、浙江、廣東及遼寧四省在環(huán)境信息性服務(wù)績效方面得分領(lǐng)先，表明東部大部分省市和東北地區(qū)在環(huán)境安全性服務(wù)方面相比于中西部地區(qū)要好。各省市區(qū)得分極低，意味我國在環(huán)境信息性方面處于起步階段，各省市要繼續(xù)加強(qiáng)重視，加大財(cái)政投入。

三、政策建議

(一) 中央政府應(yīng)加大對中西部省份環(huán)境基本公共服務(wù)的財(cái)政投入，縮小區(qū)際環(huán)境基本公共服務(wù)差距，各級政府應(yīng)進(jìn)一步完善公共財(cái)政制度，保障環(huán)境基本公共服務(wù)的供給

鑒于現(xiàn)階段省際環(huán)境基本公共服務(wù)績效差異明顯、內(nèi)部結(jié)構(gòu)不平衡的現(xiàn)實(shí)，為確保2020年前實(shí)現(xiàn)國家基本公共服務(wù)總體均等化戰(zhàn)略目標(biāo)，必須加快推進(jìn)區(qū)際環(huán)境基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。中央政府應(yīng)進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，通過一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大力支持省際、城鄉(xiāng)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化。將各類環(huán)境基本公共服務(wù)的財(cái)政保障納入一般性轉(zhuǎn)移支付中，根據(jù)各省市區(qū)環(huán)境基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)需求及財(cái)政缺口，確定各地區(qū)的環(huán)境基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)支出，均衡各地財(cái)力，保障對各地環(huán)境基本公共服務(wù)的財(cái)政投入。同時(shí)，短期內(nèi)還應(yīng)輔以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付加大對特定環(huán)境基本公共服務(wù)內(nèi)容的財(cái)政支持力度。在一般性轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上再進(jìn)行重點(diǎn)服務(wù)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以求盡快縮小省際環(huán)境基本公共服務(wù)，明顯改善環(huán)境基本公共服務(wù)內(nèi)部結(jié)構(gòu)差距狀況。另外，鑒于農(nóng)村地區(qū)環(huán)境基本公共服務(wù)長期受到忽視，為了快速推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，中央還須考慮通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以保障。通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付解決區(qū)域性、流域性以及省際間交叉地帶環(huán)境基本公共服務(wù)的提供問題。對東部地區(qū)，應(yīng)鞏固其現(xiàn)有的環(huán)境基本公共服務(wù)建設(shè)成果，擴(kuò)大環(huán)境基本公共服務(wù)覆蓋范圍，促進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)水平的進(jìn)一步提升；對中、西部地區(qū)，則應(yīng)加大對其環(huán)境基本公共服務(wù)的投入力度，加快環(huán)境基本公共服務(wù)的發(fā)展速度，提高環(huán)境基本公共服務(wù)的整體水平。

各級政府應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，通過政府預(yù)算支出對各類環(huán)境基本公共服務(wù)予以保障。根據(jù)2011年修訂的政府收支分類，在2011年政府財(cái)政支出中，關(guān)于環(huán)境基本公共服務(wù)方面的財(cái)政支出科目主要涉及污染防治、污染減排、環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察、城鄉(xiāng)社區(qū)公共設(shè)施以及城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生等，其財(cái)政支出在全國財(cái)政支出中所占的比重很小，大約為4.66%；另外，環(huán)境信息性服務(wù)財(cái)政支出未被包含在內(nèi)。各級政府應(yīng)適當(dāng)提高已有環(huán)境基本公共服務(wù)財(cái)政支出比重，并增補(bǔ)對環(huán)境信息性服務(wù)的財(cái)政支出，通過經(jīng)常性預(yù)算支出保障環(huán)境基本公共服務(wù)供給。

（二）加強(qiáng)環(huán)境基本公共服務(wù)建設(shè)，高度重視環(huán)境安全性服務(wù)和環(huán)境信息性服務(wù)

政府在保障對環(huán)境基本公共服務(wù)財(cái)政投入和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對環(huán)境安全性服務(wù)和環(huán)境信息性服務(wù)的重視程度，進(jìn)一步健全環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)管體系和環(huán)境信息公開機(jī)制。構(gòu)建環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)管體系，加強(qiáng)污染源自動(dòng)檢測控制系統(tǒng)建設(shè)、監(jiān)督管理和運(yùn)行維護(hù)，全面推進(jìn)監(jiān)測、監(jiān)察、宣教、信息等環(huán)境保護(hù)能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，大幅度提升各省市區(qū)的環(huán)境基礎(chǔ)監(jiān)管能力。在重點(diǎn)地區(qū)加建環(huán)境監(jiān)測國家站點(diǎn)，提升國家監(jiān)測網(wǎng)自動(dòng)監(jiān)測水平，加強(qiáng)流動(dòng)監(jiān)測能力建設(shè)。建設(shè)環(huán)境信息資源中心，對危險(xiǎn)物品的儲存、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)控。建立經(jīng)費(fèi)保障渠道和機(jī)制，按照運(yùn)行經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，保障各省市區(qū)環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行、設(shè)備更新以及業(yè)務(wù)用房維修改造，加強(qiáng)人才隊(duì)伍的建設(shè)，采取激勵(lì)措施引進(jìn)高端人才，完善培訓(xùn)機(jī)制，定期開展環(huán)境專業(yè)技能比賽。建立環(huán)境信息公開機(jī)制，主動(dòng)向廣大群眾公開環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、環(huán)境調(diào)查信息以及突發(fā)性環(huán)境事件，積極召開新聞發(fā)布會(huì)和宣講會(huì)，讓公眾監(jiān)督和參與到重大的環(huán)境決策中。

（三）實(shí)施差異化區(qū)域性環(huán)境基本公共服務(wù)戰(zhàn)略

由于各地區(qū)的環(huán)境資源稟賦差別較大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在顯著差異，政府應(yīng)實(shí)施差異化的區(qū)域性環(huán)境基本公共服務(wù)戰(zhàn)略。例如，西部地區(qū)要重點(diǎn)加強(qiáng)水能、礦產(chǎn)等的資源能源開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管，提高水資源的利用率；東北地區(qū)要加強(qiáng)對重工業(yè)基地的環(huán)境監(jiān)管，加強(qiáng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，控制污染物排放的總量；中部地區(qū)要有效地維護(hù)區(qū)域資源環(huán)境承載能力，提高城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，維持環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定，嚴(yán)格推行資源節(jié)約，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)，加快推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)；東部地區(qū)要控制污染物排放總量，提高能源利用效率，有效控制環(huán)境污染，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，化解資源瓶頸制約?？傊?，應(yīng)根據(jù)各地不同地域特征區(qū)別應(yīng)對，因地制宜，以獲取最優(yōu)環(huán)境公共服務(wù)發(fā)展策略。

注釋:

①本文的分析以大陸省級政府為主，不含港澳臺地區(qū)，西藏由于大部分?jǐn)?shù)據(jù)不可得，也不包含其中。

②最大序差rmax=maxk{rik}-mink{rik}，k=2002,…,2011;i=1,…,30。

參考文獻(xiàn)：

［1］劉欣葵.首都城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)戰(zhàn)略舉措研究［J］.城市管理前沿,2008,(5)：37-40.

［2］吳舜澤,李紅祥,朱建華等.關(guān)于環(huán)境基本公共服務(wù)均等化問題的初步研究［A］.中國環(huán)境政策(第七卷)［C］.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2010：175-205.

［3］王郁,范莉莉.環(huán)保公共服務(wù)均等化評估與地區(qū)差距分析［J］.上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版) ,2011,(3)：41-49.

［4］盧洪友,袁光平,陳思霞等.中國環(huán)境基本公共服務(wù)績效的數(shù)量測度［J］.中國人口資源環(huán)境,2012,(10)：48-54.

［5］李紅祥,吳舜澤,葛察忠等.構(gòu)建中國環(huán)境基本公共服務(wù)體系的思考［A］.2011中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)論文集(第二卷)［C］.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2011：1900-1908.

［6］明燕飛，盛瓊瑤.公共服務(wù)合同外包中的交易成本及其控制［J］.財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐,2010,(6):93-97.

［7］郭亞軍.綜合評價(jià)理論、方法及應(yīng)用［M］.北京:科學(xué)出版社,2007.

(責(zé)任編輯:漆玲瓊)

Difference Analysis of Interprovincial Environmental

Basic Public Service Performance in China

ZHANG Qichun， JIANG Mengmeng

(School of Economics and Business Administration,Central China Normal University,Wuhan,Hubei 430079,China)

Abstract：The paper aimed to make an analysis of 30 provincial governments' performance in Environmental Basic Public Service(EBPS) from the year 2002 to 2011 based on the method of "Vertical and Horizontal" Scatter Degree. The following results were derived from the analysis: their performances varied greatlyfirstly, compared with the high level performance of EBPS in eastern China, those of the central and western parts of China were generally lower despite its increasing improvement year by year; secondly, environmental security service and information service accounted for a relatively smaller proportion in the final scores of the comprehensive performances. Therefore it is highly recommended that the financial input of the central and western parts of China in EBPS be increased, and differential regional strategies be implemented. Besides an input boom in environmental security service and information service and a general enhancement in EBPS are equally needed.

Key words：Environmental Basic Public Service (EBPS); 'Vertical and Horizontal 'scatter degree analysis; Maximum order difference; Performance analysis

［6］明燕飛，盛瓊瑤.公共服務(wù)合同外包中的交易成本及其控制［J］.財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐,2010,(6):93-97.

［7］郭亞軍.綜合評價(jià)理論、方法及應(yīng)用［M］.北京:科學(xué)出版社,2007.

(責(zé)任編輯:漆玲瓊)

Difference Analysis of Interprovincial Environmental

Basic Public Service Performance in China

ZHANG Qichun， JIANG Mengmeng

(School of Economics and Business Administration,Central China Normal University,Wuhan,Hubei 430079,China)

Key words：Environmental Basic Public Service (EBPS); 'Vertical and Horizontal 'scatter degree analysis; Maximum order difference; Performance analysis

［6］明燕飛，盛瓊瑤.公共服務(wù)合同外包中的交易成本及其控制［J］.財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐,2010,(6):93-97.

［7］郭亞軍.綜合評價(jià)理論、方法及應(yīng)用［M］.北京:科學(xué)出版社,2007.

(責(zé)任編輯:漆玲瓊)

Difference Analysis of Interprovincial Environmental

Basic Public Service Performance in China

ZHANG Qichun， JIANG Mengmeng

(School of Economics and Business Administration,Central China Normal University,Wuhan,Hubei 430079,China)

Key words：Environmental Basic Public Service (EBPS); 'Vertical and Horizontal 'scatter degree analysis; Maximum order difference; Performance analysis