法國(guó)政黨公共資助制度及其對(duì)政黨行為的影響

李姿姿

20世紀(jì)80年代以來(lái)，法國(guó)建立并逐步完善了政黨公共資助與政治生活透明的制度框架。這一制度主要包括三個(gè)部分，即規(guī)范對(duì)政黨的私人和企業(yè)捐款，建立國(guó)家對(duì)政黨的公共資助體系以及設(shè)立政黨賬目和政治生活透明的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。政黨公共資助制度的建立有助于切斷法國(guó)政黨與企業(yè)的利益紐帶，建立公平透明的政黨競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。不過(guò)，它也增強(qiáng)了政黨對(duì)國(guó)家的依賴，削弱了政黨與選民之間的聯(lián)系，而且助長(zhǎng)了部分政黨的投機(jī)行為，這些都有待通過(guò)更深入的改革來(lái)進(jìn)一步完善。

法國(guó)政黨融資制度概況

法國(guó)對(duì)政黨的公共資助制度建立于1988年，在此之前，國(guó)家沒(méi)有專門的法律來(lái)管理政黨的資金，也沒(méi)有建立政黨的公共補(bǔ)貼制度。20世紀(jì)80年代，一系列腐敗丑聞的曝光推動(dòng)了法國(guó)政黨資金和政治透明的制度建設(shè)。1988—1995年期間，法國(guó)確立了政黨資金管理的基本法律框架：1988年3月11日第88—227號(hào)《關(guān)于政治生活資金透明的法律》確立了對(duì)政黨進(jìn)行公共資助的基本原則；1990年1月15日第90—55號(hào)法令將政黨公共資助分成兩部分，并設(shè)定了選舉支出的上限；1995年1月19日第95—65號(hào)《關(guān)于政治生活融資的法律》禁止企業(yè)對(duì)政黨捐款。此后，法國(guó)對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行了多次補(bǔ)充和修訂，政黨公共資助的立法框架得到不斷完善?？傮w來(lái)看，法國(guó)的政黨融資制度主要包括以下三個(gè)方面。

一、對(duì)個(gè)人和企業(yè)捐款進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定

在法國(guó)，政黨可以收取個(gè)人捐款和黨費(fèi)作為政黨合法的資金來(lái)源。法律對(duì)個(gè)人捐款的部分作了嚴(yán)格規(guī)定：（一）設(shè)定了最高限額，個(gè)人每年對(duì)政黨的捐款不得超過(guò)7500歐元；（二）150歐元以上的捐款必須通過(guò)支票或轉(zhuǎn)賬的形式轉(zhuǎn)交；（三）個(gè)人捐款享受稅收減免。在黨費(fèi)部分，政黨可以自主設(shè)定黨費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，還可以對(duì)擁有民選職位的黨員收取超過(guò)一般黨費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的特殊費(fèi)用。盡管法律沒(méi)有規(guī)定黨費(fèi)的最高限額，但黨費(fèi)需要符合政黨章程中的規(guī)定。民選官員的繳費(fèi)超出黨費(fèi)的部分將被看作是個(gè)人捐款，并且適用7500歐元的上限。法國(guó)的政策鼓勵(lì)人們通過(guò)黨費(fèi)的形式給政黨提供資金，因此對(duì)黨費(fèi)也提供稅收減免。對(duì)企業(yè)捐款部分，1995年1月19日《關(guān)于政治生活融資的法律》禁止企業(yè)法人向政黨提供捐款，以及通過(guò)直接或間接捐款的方式向候選人提供競(jìng)選資助，外國(guó)捐款也被禁止。

二、確立了對(duì)政黨的公共資助體系

1988年后，法國(guó)建立了對(duì)政黨的公共補(bǔ)貼制度。政黨的公共資助每年發(fā)放，按兩部分進(jìn)行分配。第一部分公共資金的分配基礎(chǔ)是最近一次國(guó)民議會(huì)選舉的選票數(shù)，根據(jù)每個(gè)政黨在國(guó)民議會(huì)第一輪投票所獲得的選票按比例分配。獲得資助的前提條件是政黨在最近一次國(guó)民議會(huì)選舉中在50個(gè)以上的選區(qū)推出候選人，并且每名候選人在各自的選區(qū)至少獲得1%以上的選票。獲得資助的政黨或政黨團(tuán)體需要向內(nèi)政部申請(qǐng)登記在冊(cè)，申請(qǐng)不得遲于投票日前的第六個(gè)星期五的下午6點(diǎn)。名單最遲于選舉日開始前的第五個(gè)星期五在《政府公報(bào)》上登記。補(bǔ)缺選舉的結(jié)果不計(jì)算在其中。

第二部分公共資金的分配基礎(chǔ)是議會(huì)上下兩院的議員席數(shù)，根據(jù)政黨或政治團(tuán)體的議員席數(shù)按比例分配。只有已經(jīng)獲得第一部分資金的政黨或政治團(tuán)體才有資格參與這一部分的分配。國(guó)會(huì)議員和參議員必須加入一個(gè)議會(huì)黨團(tuán)才能獲得這一部分資金，他們需在每年11月向各自的議會(huì)主席團(tuán)宣布屬于或者隸屬于某個(gè)政黨或政黨團(tuán)體。議員只能屬于或隸屬于一個(gè)政黨或政黨團(tuán)體。

2000年6月6日，法國(guó)出臺(tái)了第2000—493號(hào)《旨在促進(jìn)男女平等獲得選舉職位法》。該法律對(duì)名單選舉制中男女候選人的數(shù)額、候選人的資格聲明、政黨公共資助都作了規(guī)定。首先，在男女候選人的數(shù)額上，要求“每份名單上，不同性別的候選人人數(shù)相差不得大于1，候選人按不同性別交替排列”。其次，在候選人的資格聲明上，要求“候選人必須完成一份有本人簽字的聲明，說(shuō)明其姓名、性別、出生日期、出生地點(diǎn)、家庭住址和職業(yè)”。此外，該法律對(duì)政黨的公共資助作了相應(yīng)的要求，規(guī)定第一部分公共資金的完全撥款需要符合性別平等條款，即“如果一個(gè)政黨或政治團(tuán)體在最近一次國(guó)民議會(huì)換屆選舉中男女候選人數(shù)目之差超過(guò)其所屬候選人總數(shù)的2%，則第一部分分配的經(jīng)費(fèi)會(huì)相應(yīng)減少，減少比例為該差額占上述候選人總數(shù)比例的一半”。例如，某政黨有候選人100人，其中男性80人，女性20人，那么國(guó)家對(duì)政黨的公共資助的第一部分資金將減少[（80-20）/100]×50%=30%。2009年第2009—526號(hào)法律第80款將減少的比例從“二分之一”改為“四分之三”。

法國(guó)每年用于資助政黨和政治團(tuán)體的資金預(yù)算列入年度財(cái)政法案，并由議會(huì)審議。根據(jù)法國(guó)《政府公報(bào)》的材料顯示，2013年法國(guó)共撥付7007.7萬(wàn)歐元用于政黨的公共資助，第一部分3195萬(wàn)歐元，有52個(gè)政黨獲得資助，第二部分3813萬(wàn)元。兩個(gè)最主要的政黨獲得的公共資助約占69%，執(zhí)政的社會(huì)黨為2848萬(wàn)歐元，反對(duì)黨人民運(yùn)動(dòng)聯(lián)盟為1987萬(wàn)歐元，其他政黨如國(guó)民陣線為554萬(wàn)歐元，歐洲生態(tài)—綠黨為352萬(wàn)歐元，法國(guó)共產(chǎn)黨為322萬(wàn)歐元，左翼激進(jìn)黨為179.8萬(wàn)歐元，新中間黨為115.7萬(wàn)歐元。

除此以外，法國(guó)對(duì)政黨的公共資助還包括以下兩個(gè)部分。[1]第一，法國(guó)對(duì)在國(guó)民議會(huì)大選中新出現(xiàn)的政黨有專門的補(bǔ)貼。1995年1月19日的法律規(guī)定，如果該政黨在12個(gè)月內(nèi)獲得總數(shù)1萬(wàn)人（其中至少有500名是民選代表）、總額15萬(wàn)歐元以上的捐款，就有資格獲得政府補(bǔ)貼。第二，對(duì)政黨提供其他間接的資助。在競(jìng)選期間以外，國(guó)民議會(huì)或參議院中的政黨團(tuán)體允許利用一定的廣播時(shí)間，在公共電臺(tái)和電視臺(tái)做宣傳活動(dòng)。同樣，國(guó)家還對(duì)政黨的一些收入提供稅收減免，如降低它們的企業(yè)稅。

三、建立了政治生活透明的監(jiān)督機(jī)構(gòu)

法國(guó)負(fù)責(zé)政治透明的監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要有兩個(gè)，分別承擔(dān)政黨賬目和競(jìng)選賬目、民選代表財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督職責(zé)。根據(jù)1990年1月15日的法律規(guī)定，法國(guó)設(shè)立了“競(jìng)選賬目和政治資金全國(guó)委員會(huì)”（CNCCFP）。該機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)督政黨的賬目與資金、審查候選人競(jìng)選賬目的雙重職能。就政黨而言，為了領(lǐng)取公共資助，政黨必須建立一個(gè)賬戶，經(jīng)兩名審計(jì)員審計(jì)后，提交給“競(jìng)選賬目和政治資金全國(guó)委員會(huì)”。該委員會(huì)審查后，將摘要公布在《政府公報(bào)》上。

根據(jù)1988年3月11日的法律規(guī)定，法國(guó)設(shè)立了“政治生活透明委員會(huì)”（CTFVP），負(fù)責(zé)監(jiān)督民選代表的個(gè)人財(cái)產(chǎn)。在任期開始和結(jié)束時(shí)，所有政府成員、國(guó)民議會(huì)議員、歐洲議會(huì)議員以及地方民選代表都必須向“政治生活透明委員會(huì)”提交財(cái)產(chǎn)申報(bào)報(bào)告，說(shuō)明財(cái)產(chǎn)的具體項(xiàng)目和任何財(cái)產(chǎn)上的變化。該委員會(huì)負(fù)責(zé)審查這些人員職務(wù)收入之外所獲取的金錢或其他物質(zhì)報(bào)酬。

法國(guó)政黨融資制度

對(duì)政黨行為的影響

政黨公共資助法律體系的建立，是法國(guó)政治體制和政黨制度發(fā)展過(guò)程中的重要事件。通過(guò)建立對(duì)政黨的公共資助制度，法國(guó)政黨的行為方式發(fā)生了改變，從以往依賴黨費(fèi)和非法收入為主，轉(zhuǎn)變成依賴公共資助為主。政黨的行動(dòng)被納入國(guó)家制度和法律的范圍，接受國(guó)家和公眾的監(jiān)督。與此同時(shí)，由于國(guó)家成為政黨資金的主要供應(yīng)者，這很大程度上改變了政黨行為的方向。為了領(lǐng)取公共資金，出現(xiàn)了許多政黨結(jié)盟和選舉上的投機(jī)行為，加劇了法國(guó)政黨制度的不穩(wěn)定性。而且，國(guó)家資助也讓政黨越來(lái)越向國(guó)家靠攏，使法國(guó)政黨與市民社會(huì)本來(lái)就不緊密的聯(lián)系遭到進(jìn)一步削弱。

一、政黨資金管理規(guī)范，政治透明度提高

在1988年以前，法國(guó)的政黨主要受1901年《社會(huì)團(tuán)體法》的管理。根據(jù)該項(xiàng)法律規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體不得有營(yíng)利性收入，只允許收取少量的黨費(fèi)，禁止接受捐款。由于缺乏國(guó)家資助，政黨主要依賴黨費(fèi)作為合法的資金來(lái)源。但法國(guó)政黨普遍成員人數(shù)較少，黨費(fèi)收入十分有限。隨著競(jìng)選費(fèi)用的增加，黨費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，因此政黨主要依賴非法的融資網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行融資。這一時(shí)期法國(guó)政黨的非法捐款方式分為兩類：一是政黨利用公共服務(wù)，比如國(guó)有企業(yè)或政府基金，滿足自己的需要；二是政黨接受企業(yè)回扣，這些企業(yè)雇用專門為政黨工作的人員。20世紀(jì)80年代，法國(guó)爆發(fā)了一系列腐敗丑聞，促使密特朗下令治理政黨腐敗問(wèn)題。通過(guò)設(shè)立公共資助，法國(guó)政黨的資金有了較穩(wěn)定的來(lái)源，促使政黨資金的管理規(guī)范化?！皣?guó)家選舉和政治資金審計(jì)委員會(huì)”設(shè)立后，政治透明度得到提高?？梢哉f(shuō)，通過(guò)建立政黨公共資助制度，使得結(jié)構(gòu)性的非法政黨資金基本終結(jié)。

二、促進(jìn)政黨聯(lián)盟的建立，增強(qiáng)了政黨體系兩極化趨勢(shì)

20世紀(jì)90年代以來(lái)，法國(guó)的政黨體系逐漸向兩極化發(fā)展。盡管促成兩極化的原因是多樣的，但政黨公共資助制度的確起到了推動(dòng)作用。在政黨公共資助制度下，一個(gè)政黨要獲得公共資助，需要滿足一定的條件，這些條件促使政黨建立聯(lián)盟。有的政黨達(dá)不到獲得資助的條件，可以通過(guò)宣布隸屬于某個(gè)政黨，從而將一部分資金交給其他政黨，以此獲得資助；或者有的政黨會(huì)拉攏獨(dú)立候選人，讓其宣稱隸屬于該政黨，然后給這些候選人其他形式的支持。因此，盡管法國(guó)大約有500多個(gè)政黨，但能夠獲得國(guó)家資助的大約只有50個(gè)，而進(jìn)入國(guó)民議會(huì)的只有十多個(gè)，最終有能力贏得總統(tǒng)選舉勝利的只有代表左翼的社會(huì)黨和代表右翼的人民運(yùn)動(dòng)聯(lián)盟，政黨體制逐漸向兩極化發(fā)展。

三、助長(zhǎng)了政黨的投機(jī)行為，增加了法國(guó)政黨制度碎片化的壓力

在國(guó)家資金的支持下，政黨的活動(dòng)能力增強(qiáng)，在選舉期間和選舉結(jié)束后都可以有所作為，推動(dòng)了政黨的發(fā)展和成熟，這對(duì)綠黨和國(guó)民陣線這樣在20世紀(jì)90年代崛起的政黨來(lái)說(shuō)尤其如此。但是，這也滋生了政黨在選舉中的投機(jī)行為。為了獲取公共資金，很多政治團(tuán)體紛紛組建政黨，政黨的數(shù)目急劇增加。從1990—1995年，向“國(guó)家選舉和政治資金審計(jì)委員會(huì)”注冊(cè)登記的政黨從29個(gè)增加到了261個(gè)，其中48個(gè)得到國(guó)家資助。2004年，注冊(cè)登記的政黨有230個(gè)，其中90%的公共資金分配給6個(gè)主要政黨。很多海外政治團(tuán)體也紛紛成立政黨。2013年公共資金分配的結(jié)果顯示，在52個(gè)獲得第一部分資助的政黨團(tuán)體中，海外政黨或政黨團(tuán)體有39個(gè)之多。[2]其中很多政黨只不過(guò)是在選舉前為了獲取資助而組成的，很容易解散和重組，加劇了政黨制度的不穩(wěn)定性。

另外，在兩輪多數(shù)選舉制下，只有少數(shù)政黨才能進(jìn)入第二輪，因此，第一輪成為各個(gè)政黨爭(zhēng)取選民支持的競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)所。小的政黨會(huì)盡量在這一輪提高自己的得票率，以增加在政黨聯(lián)盟中的談判籌碼，提高分配給自己的資金比例。因此，法國(guó)總統(tǒng)和國(guó)民議會(huì)選舉第一輪的選票日益分化。在2002年的總統(tǒng)選舉中，第一輪出現(xiàn)了16個(gè)候選人，多個(gè)極左政黨的出現(xiàn)分散了社會(huì)黨的得票，使極右政黨國(guó)民陣線候選人勒龐在得票上超過(guò)了社會(huì)黨候選人若斯潘。這種極度分化的局面增加了法國(guó)政黨制度碎片化的壓力。

四、增加了政黨對(duì)國(guó)家資金的依賴，使政黨向“卡特爾”型政黨轉(zhuǎn)變

法國(guó)建立政黨公共資助制度后，降低了政黨對(duì)成員黨費(fèi)的依賴，提高了國(guó)家資金對(duì)政黨活動(dòng)的重要性。根據(jù)1995年“國(guó)家選舉和政治資金審計(jì)委員會(huì)”的報(bào)告，黨費(fèi)占政黨全部收入的比例較小，社會(huì)黨為12%，法國(guó)共產(chǎn)黨為14.5%，國(guó)民陣線為10.9%，而公共資助占主要政黨收入的60%左右。部分學(xué)者指出，公共資助制度推動(dòng)了政黨的卡特爾化，即國(guó)家與政黨之間相互滲透加深和政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)降低的一種政黨組織模式。[3]盡管法國(guó)的政黨沒(méi)有完全具備“卡特爾”型政黨的所有特點(diǎn)，但是政黨成員減少，選舉投票率降低，選民普遍對(duì)政治冷漠，在一定程度上表明法國(guó)主流政黨作為選民和政府之間的“傳送帶”的功能正在退化，政黨日益脫離市民社會(huì)，成為國(guó)家制度的一部分。

總體而言，經(jīng)過(guò)二十幾年的發(fā)展，法國(guó)在政黨資金的管理上積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)規(guī)范政黨行為、減少腐敗和提高政治透明度起到了積極作用。但是，其中也存在一些有待完善的地方。2009年，歐洲理事會(huì)的反腐敗組織（GRECO）發(fā)布了《法國(guó)政黨資金透明評(píng)估報(bào)告》，要求法國(guó)政府完善政黨公共資助制度的管理對(duì)象，增加政黨捐款和競(jìng)選資金的透明度，通過(guò)制度安排防止政黨的投機(jī)行為。[4]2013年4月，法國(guó)預(yù)算部部長(zhǎng)杰羅姆·卡于扎克（Jér?me Cahuzac）因隱瞞海外賬戶遭到曝光后引咎辭職，引發(fā)了社會(huì)對(duì)政府官員財(cái)產(chǎn)公開與透明的進(jìn)一步關(guān)注。因此，法國(guó)的政黨公共資助法律體系仍然有很大的完善空間，通過(guò)法律保障政黨在國(guó)家民主生活中的表達(dá)和參與權(quán)，同時(shí)對(duì)政黨的行為進(jìn)行規(guī)范，發(fā)揮其推進(jìn)政治民主和社會(huì)進(jìn)步的作用。

（作者系中共中央編譯局副研究員）

（責(zé)任編輯：蘇童）

[1] http：//www.ambafrance-uk.org/Politics-Political-party-funding.

[2] 法國(guó)《政府公報(bào)》2013年5月27日第2013-430號(hào)法令（Décret n°2013-430 du 27 mai 2013）。

[3] Richard S. Katz， Peter Mair， “Changing Models of Party Organization and Party Democracy： the Emergence of the Cartel Party”， Party Politics， 1995， Vol.1， No.1， pp： 5-28.

[4] Council of Europe GRECO， “Evaluation Report on France Transparency of Party Funding”， Adopted by GRECO at its 41st Plenary Meeting， Strasbourg， 16-19 February， 2009.