氣候變化國(guó)際談判中“基礎(chǔ)四國(guó)”機(jī)制的作用和影響

張曉華　胡曉　祁悅

“基礎(chǔ)四國(guó)”機(jī)制的由來(lái)

“基礎(chǔ)四國(guó)”（The BASIC Countries）是由巴西（Brazil）、南非（South Africa）、印度（India）和中國(guó)（China）四個(gè)主要發(fā)展中國(guó)家組成的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（簡(jiǎn)稱《公約》）下的談判集團(tuán)，取四國(guó)英文名首字母拼成的單詞“BASIC”（意為“基礎(chǔ)的”）為名?！盎A(chǔ)四國(guó)”機(jī)制于2009年11月28日聯(lián)合國(guó)氣候變化談判哥本哈根會(huì)議召開前夕，在中國(guó)的倡議和推動(dòng)下形成。[1]自此之后，四國(guó)每季度輪流在本國(guó)主持召開氣候變化部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，就氣候變化相關(guān)重點(diǎn)議題、發(fā)展中國(guó)家的關(guān)切進(jìn)行討論和立場(chǎng)協(xié)調(diào)，迄今已召開了17次“基礎(chǔ)四國(guó)”氣候變化部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。通過這一有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，四國(guó)在歷次氣候變化國(guó)際談判協(xié)調(diào)會(huì)和締約方大會(huì)期間以“基礎(chǔ)四國(guó)”名義進(jìn)行統(tǒng)一發(fā)聲，已對(duì)談判進(jìn)程產(chǎn)生了重大影響，成為“七十七國(guó)集團(tuán)+中國(guó)” 中一股不容小覷的代表性力量。

作為世界主要新興經(jīng)濟(jì)體，四國(guó)在發(fā)展中國(guó)家和全球政治經(jīng)濟(jì)事務(wù)中都有舉足輕重的地位和影響。氣候變化談判中“基礎(chǔ)四國(guó)”機(jī)制的形成標(biāo)志著面對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)國(guó)際體系的現(xiàn)狀，發(fā)展中大國(guó)開始有意識(shí)地團(tuán)結(jié)、協(xié)調(diào)并堅(jiān)持自身立場(chǎng)，以維護(hù)廣大發(fā)展中國(guó)家利益，這對(duì)現(xiàn)有氣候變化全球治理而言是一個(gè)新變量。隨著2015年“新協(xié)議”[2]達(dá)成日期的臨近，德班平臺(tái)下氣候變化談判開始進(jìn)入最終決定期，“基礎(chǔ)四國(guó)”在“2015協(xié)議”談判和2020年后氣候變化全球治理新格局中的利益、立場(chǎng)和作用在氣候變化談判和國(guó)際關(guān)系體系中顯得尤為重要。

“基礎(chǔ)四國(guó)”的

主要關(guān)切和基本立場(chǎng)

“基礎(chǔ)四國(guó)”在地理上相隔遙遠(yuǎn)，文化上存在巨大差異，卻為何能夠就氣候變化問題建立這樣一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制呢？其根本原因在于四國(guó)國(guó)情相似，并在氣候變化問題上具有共同的關(guān)切和利益訴求。

一是作為新興的發(fā)展中大國(guó)，“基礎(chǔ)四國(guó)”實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展仍面臨諸多問題。冷戰(zhàn)結(jié)束后，四國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，在國(guó)際社會(huì)備受矚目，中國(guó)、印度和巴西經(jīng)濟(jì)總量都已躋身世界十強(qiáng)。然而，由于四國(guó)人口基數(shù)大，各項(xiàng)人均經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)仍與發(fā)達(dá)國(guó)家存在顯著差距。例如，2009年，四國(guó)中人均GDP最高的巴西，其水平也僅相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家的五分之一左右，而印度的人均GDP僅相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家水平的3%；甚至，四國(guó)人均GDP與哥倫比亞、卡塔爾、新加坡等發(fā)展中國(guó)家也有相當(dāng)大的差距。[3]此外，四國(guó)仍有相當(dāng)比例的人口處于本國(guó)劃定的貧困線以下，其中印度的貧困人口更是高達(dá)3億。[4]這些相似性使得“基礎(chǔ)四國(guó)”逐漸成為國(guó)際社會(huì)中一個(gè)新的“階層”。

二是作為區(qū)域大國(guó)，四國(guó)都希望成為各區(qū)域發(fā)展中國(guó)家的代表。隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，這些國(guó)家在地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮更大影響力的訴求日趨強(qiáng)烈，希望能夠作為區(qū)域領(lǐng)袖代表其他發(fā)展中國(guó)家發(fā)聲，在國(guó)際上爭(zhēng)取話語(yǔ)權(quán)。但是這些訴求都面臨著發(fā)達(dá)國(guó)家傳統(tǒng)勢(shì)力的擠壓，這使“基礎(chǔ)四國(guó)”地域間隔遙遠(yuǎn)并未成為一種障礙，反而進(jìn)一步增加了各國(guó)對(duì)各自身份的認(rèn)同感，成為強(qiáng)化“基礎(chǔ)四國(guó)”機(jī)制的重要因素。

三是四國(guó)在氣候變化問題上都面臨來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家的壓力。發(fā)達(dá)國(guó)家完成工業(yè)化之后，其溫室氣體排放基本處于穩(wěn)定并呈逐步下降的趨勢(shì)。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，四國(guó)的排放增長(zhǎng)呈加速趨勢(shì)，其面臨排放空間約束的挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻。盡管四國(guó)能源構(gòu)成和排放源不盡相同，但未來(lái)排放總量將不斷上升，都將面對(duì)來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家的共同壓力。目前的國(guó)際體系是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的主導(dǎo)下形成的，作為現(xiàn)代國(guó)際體系的“后來(lái)者”，“基礎(chǔ)四國(guó)”等發(fā)展中國(guó)家的利益不能被充分考慮。這一因素使“基礎(chǔ)四國(guó)”在氣候變化問題上自然走到了一起。

四是發(fā)展中國(guó)家的訴求開始發(fā)生分化，必然形成次級(jí)集團(tuán)。在國(guó)際問題上，“七十七國(guó)集團(tuán)+中國(guó)”作為發(fā)展中國(guó)家的廣泛代表，一直致力于維護(hù)廣大發(fā)展中國(guó)家的利益。然而近年來(lái)，各個(gè)發(fā)展中國(guó)家的利益訴求發(fā)生了變化，也不斷形成了代表各自利益的新群體，如小島嶼發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)、最不發(fā)達(dá)國(guó)家集團(tuán)、非洲國(guó)家集團(tuán)等等。這些小國(guó)集團(tuán)的出現(xiàn)更加凸顯了面臨相似挑戰(zhàn)和擁有共同利益訴求的“基礎(chǔ)四國(guó)”，在一定程度上促成了“基礎(chǔ)四國(guó)”機(jī)制的出現(xiàn)。[5]

這些相似性和客觀因素使“基礎(chǔ)四國(guó)”在氣候變化問題上對(duì)于維護(hù)現(xiàn)有《公約》體制和廣大發(fā)展中國(guó)家團(tuán)結(jié)的立場(chǎng)更為堅(jiān)定，也因此和力圖在氣候變化問題上向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的發(fā)達(dá)國(guó)家形成了某種程度的對(duì)立?！盎A(chǔ)四國(guó)”在2009年年底一成立便成為了“七十七國(guó)集團(tuán)+中國(guó)”的支柱力量，其共同的立場(chǎng)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的體制內(nèi)，堅(jiān)持公平和“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，嚴(yán)格遵循聯(lián)合國(guó)的議事規(guī)則和相關(guān)談判授權(quán)；堅(jiān)持發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)率先采取行動(dòng)，切實(shí)履行《京都議定書》的承諾，承擔(dān)絕對(duì)量化減排義務(wù)，發(fā)展中國(guó)家在可持續(xù)發(fā)展的框架內(nèi)開展適合本國(guó)國(guó)情的減排行動(dòng)；[6]發(fā)達(dá)國(guó)家要切實(shí)落實(shí)為發(fā)展中國(guó)家提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持的承諾，支持發(fā)展中國(guó)家在獲得支持的前提下開展符合本國(guó)可持續(xù)發(fā)展需求的減排行動(dòng)；堅(jiān)定支持“七十七國(guó)集團(tuán)+中國(guó)”，共同維護(hù)廣大發(fā)展中國(guó)家的集體利益。

“基礎(chǔ)四國(guó)”機(jī)制在

“新協(xié)議”談判中面臨的挑戰(zhàn)

目前，“2015協(xié)議”的談判已進(jìn)入快車道，各方都在為新協(xié)議提出設(shè)計(jì)方案。但回顧2000年以來(lái)的談判歷程，我們可以很清晰地發(fā)現(xiàn)，《京都議定書》之后每一輪談判，發(fā)達(dá)國(guó)家的主要目標(biāo)都是打破目前《公約》對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的一般性區(qū)分，以進(jìn)一步轉(zhuǎn)嫁減排責(zé)任；而另一方面，發(fā)展中國(guó)家則盡力維護(hù)以“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則為基礎(chǔ)的“兩分法”。此次“2015協(xié)議”談判也不例外。各方最核心的分歧正是集中在如何體現(xiàn)各國(guó)的區(qū)分，以及如何理解“共同但有區(qū)別的責(zé)任”?？陀^反映發(fā)展中國(guó)家責(zé)任和能力的變化以及由此帶來(lái)的區(qū)別是解決“2015協(xié)議”所有問題的關(guān)鍵。占據(jù)全球人口和排放量三分之一的“基礎(chǔ)四國(guó)”成為了矛盾的焦點(diǎn)。因此，“基礎(chǔ)四國(guó)”的一舉一動(dòng)都將成為“2015協(xié)議”談判的重要決定因素。

目前，各方對(duì)“2015協(xié)議”的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容均有不同訴求。歐盟強(qiáng)調(diào)“自上而下”的減排機(jī)制，各國(guó)承擔(dān)相應(yīng)減排義務(wù)，并設(shè)定定期審評(píng)機(jī)制以確保全球減排努力能夠符合將全球溫升控制在2℃以內(nèi)的全球目標(biāo)。美國(guó)認(rèn)為應(yīng)由各國(guó)“自下而上”自主提出減排貢獻(xiàn)，不應(yīng)設(shè)立任何強(qiáng)制性減排目標(biāo)，并牢牢緊盯中印等排放大國(guó)。美歐訴求雖有不同，但都旨在消除發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的區(qū)別。發(fā)展中國(guó)家陣營(yíng)中，小島國(guó)和最不發(fā)達(dá)國(guó)家受氣候變化不利影響最為嚴(yán)重，因此呼吁主要排放大國(guó)均要承擔(dān)減排義務(wù)。在此情況下，“基礎(chǔ)四國(guó)”作為發(fā)展中國(guó)家代表和“七十七國(guó)集團(tuán)+中國(guó)”內(nèi)部的核心力量，必須團(tuán)結(jié)廣大發(fā)展中國(guó)家，表達(dá)共同的利益訴求，避免“2015協(xié)議”由發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)并對(duì)發(fā)展中國(guó)家未來(lái)排放空間形成過度的限制，才能更好地維護(hù)自身利益。因此，“基礎(chǔ)四國(guó)”在扮演重要角色的同時(shí)，也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

一是要提出能夠與歐美相抗衡的具體解決思路。無(wú)論是歐盟提出的“承諾加審評(píng)”模式還是美國(guó)以“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”為主的“2015協(xié)議”框架都有其合理性，并逐漸被各方所接受，成為“2015協(xié)議”的主流共識(shí)。對(duì)于“基礎(chǔ)四國(guó)”而言，在堅(jiān)持《公約》框架，維持發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家基本區(qū)分的前提下，應(yīng)該看到發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部差異的存在，以及以“基礎(chǔ)四國(guó)”為代表的新興經(jīng)濟(jì)體的能力提高，不能一直停留在堅(jiān)持原則和重申立場(chǎng)上，需要更加理性地提出建設(shè)性的、相對(duì)具體的解決方案。

二是要妥善面對(duì)和處理發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部的分化?！捌呤邍?guó)集團(tuán)+中國(guó)”內(nèi)部的分化在哥本哈根會(huì)議前開始表面化?！盎A(chǔ)四國(guó)”與其他發(fā)展中國(guó)家之間的矛盾也開始顯現(xiàn)。2009年哥本哈根會(huì)議時(shí)，由于“基礎(chǔ)四國(guó)”在最后關(guān)頭曾與美國(guó)聯(lián)手促成《哥本哈根協(xié)議》，被不少較小的發(fā)展中國(guó)家看成是大國(guó)意志的強(qiáng)加。諸多發(fā)展中小國(guó)在對(duì)《公約》下談判公平性和程序性產(chǎn)生微詞的同時(shí)，對(duì)“基礎(chǔ)四國(guó)”的不信任也趨于表面化。如何在維護(hù)自身利益的同時(shí)不失去廣大發(fā)展中國(guó)家的戰(zhàn)略依托，將是“基礎(chǔ)四國(guó)”在未來(lái)談判中所面臨的一大挑戰(zhàn)。

三是如何看待和處理四國(guó)內(nèi)部的立場(chǎng)差異?！盎A(chǔ)四國(guó)”機(jī)制本身具有一定松散性，且在各國(guó)利益訴求方面存在差異。對(duì)于“基礎(chǔ)四國(guó)”談判集團(tuán)的性質(zhì)，國(guó)際社會(huì)一直存在爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“基礎(chǔ)四國(guó)”是一個(gè)新型聯(lián)盟，是“七十七國(guó)集團(tuán)+中國(guó)”內(nèi)部強(qiáng)有力的子集團(tuán)，四國(guó)對(duì)《京都議定書》第二承諾期發(fā)達(dá)國(guó)家義務(wù)的明確要求及其歷史責(zé)任的認(rèn)定是四國(guó)立場(chǎng)一致的基礎(chǔ)。[7]而更多的看法則是，“基礎(chǔ)四國(guó)”僅是一個(gè)松散的“政治結(jié)社”（political association），[8]而非一個(gè)“緊密的談判集團(tuán)”（tight negotiating bloc）。[9]盡管四國(guó)部長(zhǎng)每年定期舉辦會(huì)議并發(fā)表聯(lián)合聲明，但聲明內(nèi)容多以重復(fù)各項(xiàng)原則為主，鮮有實(shí)質(zhì)性合作成果，側(cè)面反映出四國(guó)在統(tǒng)一立場(chǎng)上所面臨的困難。在“2015協(xié)議”形式、各國(guó)義務(wù)等諸多談判的關(guān)鍵問題上，四國(guó)各自立場(chǎng)開始出現(xiàn)明顯不同，出現(xiàn)“松散化”的發(fā)展趨勢(shì)。

在“基礎(chǔ)四國(guó)”中，中國(guó)和印度兩個(gè)排放大國(guó)立場(chǎng)較為一致，而巴西和南非在談判模式、2020年后減排目標(biāo)等關(guān)鍵問題上與其他兩國(guó)存在分歧。巴、南兩國(guó)并不堅(jiān)持在談判中嚴(yán)格區(qū)分發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，認(rèn)為可以達(dá)成對(duì)所有締約方具有法律約束力的2020年后減排目標(biāo)。這種立場(chǎng)是由巴、南兩國(guó)在氣候變化問題上的特殊國(guó)情所導(dǎo)致的。如巴西，能源結(jié)構(gòu)以可再生能源為主，60%以上的排放來(lái)自土地和森林部門，人均GDP在四國(guó)中位列前茅。因此，巴西面臨的減排壓力相對(duì)較小，在氣候變化國(guó)際談判中，主要訴求是通過維護(hù)發(fā)展中國(guó)家整體利益，增強(qiáng)本國(guó)在發(fā)展中國(guó)家和全球的話語(yǔ)權(quán)。巴西對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的區(qū)分更多是道義上的支持，而非其實(shí)質(zhì)利益上的核心關(guān)切。南非人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模在四國(guó)中最小，能耗和排放規(guī)模也相對(duì)較小。根據(jù)UNFCCC官方網(wǎng)站的數(shù)據(jù)，不考慮土地部門，南非的溫室氣體排放量約為巴西的一半，印度的四分之一，不到中國(guó)排放量的十分之一。因此，在國(guó)際層面，南非承擔(dān)減排義務(wù)的壓力更小。南非參加氣候變化國(guó)際談判與其以“非洲復(fù)興”為指導(dǎo)思想的整體外交戰(zhàn)略密切相關(guān)。南非謀求在國(guó)際事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)和大國(guó)地位，既立足于非洲這個(gè)大后方，也特別積極地尋求發(fā)達(dá)國(guó)家的支持。這也就導(dǎo)致南非在氣候變化國(guó)際談判中，不僅時(shí)刻以非洲國(guó)家集團(tuán)的利益為最主要考慮，也與以歐盟為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家立場(chǎng)相近，即希望在2020年后建立一個(gè)“自上而下”的減排機(jī)制，且每個(gè)國(guó)家（發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家）都要承擔(dān)有法律約束力的減排義務(wù)。隨著“2015協(xié)議”談判的具體化，這些分歧不斷表面化。如何在內(nèi)部求同存異是“基礎(chǔ)四國(guó)”面臨的最為根本和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

對(duì)“基礎(chǔ)四國(guó)”機(jī)制的展望

雖然“基礎(chǔ)四國(guó)”機(jī)制面臨著諸多挑戰(zhàn)，但基于國(guó)情、利益訴求的相似性和共同面對(duì)的壓力，“基礎(chǔ)四國(guó)”機(jī)制仍將繼續(xù)下去。為了使該機(jī)制能夠更好地發(fā)展下去并發(fā)揮更大的作用， “基礎(chǔ)四國(guó)”還需要在實(shí)踐過程中不斷完善和加強(qiáng)。

未來(lái)，四國(guó)應(yīng)進(jìn)一步拓寬在氣候變化領(lǐng)域的合作，從談判立場(chǎng)的協(xié)調(diào)逐步擴(kuò)展到務(wù)實(shí)合作。盡管“基礎(chǔ)四國(guó)”在談判進(jìn)程中不斷要求發(fā)達(dá)國(guó)家率先行動(dòng)，但實(shí)際上四國(guó)都已經(jīng)采取了大量務(wù)實(shí)的應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)。相似的國(guó)情和發(fā)展階段意味著“基礎(chǔ)四國(guó)”在應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)上面臨同樣的困難，但也有大量的經(jīng)驗(yàn)可以分享。因此，“基礎(chǔ)四國(guó)”機(jī)制在協(xié)調(diào)立場(chǎng)的同時(shí)應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)務(wù)實(shí)合作，這也有助于各國(guó)增進(jìn)相互了解，促進(jìn)在談判中尋找和建立更多共同的立場(chǎng)。

同時(shí)，“基礎(chǔ)四國(guó)”在氣候變化國(guó)際談判中應(yīng)堅(jiān)持“以我為主”，提出務(wù)實(shí)的應(yīng)對(duì)氣候變化的理念，引導(dǎo)全球應(yīng)對(duì)氣候變化的進(jìn)程。在氣候變化問題上，“基礎(chǔ)四國(guó)”所面臨的與其說(shuō)是國(guó)際社會(huì)的壓力，不如說(shuō)是期待。從自身可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，“基礎(chǔ)四國(guó)”已經(jīng)采取了大量的應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)和舉措。國(guó)際社會(huì)也希望“基礎(chǔ)四國(guó)”更主動(dòng)積極地將國(guó)內(nèi)的務(wù)實(shí)行動(dòng)帶到國(guó)際舞臺(tái)上。“基礎(chǔ)四國(guó)”應(yīng)該堅(jiān)定“以我為主”的信心，廣泛傳播自身應(yīng)對(duì)氣候變化的理念和主張，更加積極地推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化的全球合作。

（作者單位：國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心）

（責(zé)任編輯：張凱）

[1] Saibal Dasgupta， “Copenhagen conference： India， China plan joint exit”， The Times of India， Nov 28， 2009， http：//timesofindia.indiatimes.com/india/Copenhagen-conference-India-China-plan-joint-exit/articleshow/5279771.cms？referral=PM（上網(wǎng)時(shí)間：2014年8月25日）

[2] 德班平臺(tái)，即2011年南非德班大會(huì)決定建立的德班平臺(tái)特設(shè)工作組，決定不晚于2015年達(dá)成一個(gè)具有法律約束力的新協(xié)議，通常也稱為“2015協(xié)議”。

[3] IMF， World Economic Outlook， http：//www.econstats.com/weo/V011.htm（上網(wǎng)時(shí)間：2014年8月25日）

[4] World Bank ， http：//data.worldbank.org.cn/data-catalog/world-development-indicators（上網(wǎng)時(shí)間：2014年8月25日）

[5] Andrew Hurrell and Sandeep Sengupta， “Emerging powers， North-South relations and global climate politics”， International Affairs， 2012. 88（3）： 463-484.

[6] Karl Hallding， Marie Olsson， Aaron Atteridge， et al， “Together Alone： BASIC countries and the climate change conundrum”， Nordic Council of Ministers， Copenhagen， 2011， p.92.

[7] Sander Happaerts and Hans Bruyninckx， “Rising Powers in Global Climate Governance. Negotiating in the New World Order”， Leuven Centre for Global Governance Studies， Working Paper， No. 124 ， October 2013.

[8] Lesley Masters， “What future for BASIC？ The emerging powers dimension in the international politics of climate change negotiations”， Institute for Global Dialogue， Issue 95/March 2012.

[9] 同[6]，P.95.