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    歐盟對內(nèi)對外氣候變化政策分析

    2014-09-19 18:50:49朱松麗
    當代世界 2014年9期
    關鍵詞:能源目標

    朱松麗

    歐盟是氣候變化全球治理的中堅力量。雖然2009年哥本哈根會議以來,歐盟引領國際氣候談判的話語權和領導力量有所減弱,經(jīng)濟危機也或多或少影響了相關投資,但歐盟并沒有放棄一貫的政治訴求,內(nèi)部低碳發(fā)展決策和行動也沒有停滯,并取得了相當成效。這對推動全球應對氣候變化進程,特別是如期達成有效公平的“2015年協(xié)議”有非常積極的意義。

    歐盟內(nèi)部低碳發(fā)展現(xiàn)狀

    一、歐盟及其主要成員國基本實現(xiàn)了發(fā)展與排放的絕對脫鉤

    2012年歐盟二十八國(EU-28)溫室氣體排放總量(不包括土地利用和土地利用變化)約為45.44億噸二氧化碳當量(CO2-eq,占全球排放10%左右)[1],比1990年降低18.36%?!毒┒甲h定書》第一承諾期(2008—2012年)EU-28年均排放量為47.09億噸CO2-eq,比1990年降低16.3%;歐盟十五國(EU-15)年均排放量為37.60億噸CO2-eq,比1990年降低11.8%,超額完成第一承諾期年均降低8%的目標(如果考慮土地利用和土地利用變化以及靈活機制,歐盟超額目標的程度還要更高一些)。就人均排放而言,2012年EU-28人均排放已經(jīng)降低至9噸CO2-eq,比1990年降低了四分之一左右;其中能源活動CO2人均排放約為6.91噸(我國已達接近6噸)。就經(jīng)濟發(fā)展而言,從1990年到2012年,EU-28的經(jīng)濟總量增長了40%以上??梢哉f,在這個階段歐盟作為一個整體,穩(wěn)步實現(xiàn)了經(jīng)濟增長與溫室氣體排放的“絕對脫鉤”。

    歐盟“三駕馬車”——德國、英國和法國——對歐盟低碳發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用。2008—2012年間,德國、英國和法國的年均排放量比1990年分別降低了24.6%、23.0%和8.40%,全部超額完成了歐盟內(nèi)部分擔協(xié)議中所確定的任務(分別為21.0%、12.5%和0%)。

    二、積極應對氣候變化已經(jīng)成為歐盟主要成員國跨政黨的社會共識

    德國很早就提出了2020年溫室氣體總量比1990年降低40%的目標,成為發(fā)達國家中減排力度最大的國家。通過2010年9月和2011年8月德國聯(lián)邦政府分別發(fā)布的“能源概念”和“加速能源轉型決定”,德國形成了完整的“能源轉型戰(zhàn)略”和路線圖,力保實現(xiàn)2050年排放至少降低80%的目標和其他中期目標。2013年9月德國大選,默克爾率領的聯(lián)盟黨獲勝,隨后與社民黨組成“大聯(lián)合政府”,兩黨再一次確認了能源轉型目標,并以法律形式確認了2025年和2035年可再生能源電力發(fā)展目標(2025年為40—45%;2035年的目標為55— 60%, 社民黨一度要求達到75%)。這種跨越政黨的共識已經(jīng)深深根植于德國社會之中。

    2008年英國議會通過了《氣候變化法案》(Climate Change Act)(以下簡稱《法案》), 使英國成為世界上第一個以法律形式明確中長期減排目標的國家,即與1990年溫室氣體排放水平相比,2020年減少34%、2050年減少80%。該法案作為英國政府應對氣候變化的綜合性法案,賦予政府更大的權力制定相應的政策法規(guī),提出了包括要求制定每五年為一時段的碳預算計劃、建立公司溫室氣體排放報告制度、加快節(jié)能、提高適應能力等內(nèi)容。2009年,英國政府對外發(fā)布了《低碳轉型計劃》(即第一到第三個碳預算計劃),提出英國到2020年向低碳社會轉型的具體發(fā)展目標。第四期碳預算的通過雖然經(jīng)過一些波折,但依然保持了原有的目標(2030年排放降低50%)。

    法國在應對氣候變化方面雖然一直比較低調(diào),但20世紀70年代以來形成的優(yōu)越的電源結構(75%為核電)為其帶來先天優(yōu)勢,這得益于法國超前的戰(zhàn)略思維和技術儲備。2013年以來,法國在全國范圍內(nèi)開展了“能源轉型辯論”,希望基于國家辯論能夠在2014年出臺相關國家法律。目前提出的目標有兩個,分別針對“去碳”和“去核”:第一,2050年溫室氣體排放量降低到1990年的25%;第二,2025年將核能比例降低到50%。在節(jié)能的基礎上,剩余的能源供應缺口將主要依靠可再生能源提供?;讵毺氐摹昂宋幕?,目前法國政府和公司在適應氣候變化方面又先行一步,指導各大公司建立“適應戰(zhàn)略”,保證能源系統(tǒng)的運行和安全不受和少受氣候變化的負面影響。此外,法國政府和相關機構正努力為“2015年氣候變化巴黎會議(COP21)”的順利進行開展斡旋,展現(xiàn)歐盟和法國更積極的立場。

    三、歐盟主要成員國選擇了不同的低碳發(fā)展路徑

    德國選擇可再生能源作為低碳發(fā)展的著力點。德國成功的上網(wǎng)電價政策(feed-in tariff)對推動風電、太陽能光伏等技術的發(fā)展起到了決定性的作用。[2]帶有調(diào)節(jié)機制的上網(wǎng)電價政策既能夠產(chǎn)生適當?shù)募钭饔茫滞ㄟ^與時俱進、量體裁衣式的靈活設計推動企業(yè)的創(chuàng)新精神,促進可再生能源技術越來越具有成本競爭力。目前在德國北部風力發(fā)電的長期成本不超過6歐分/kWh,在德國南部光伏發(fā)電的長期成本不超過8歐分/kWh,不遜于新建燃煤發(fā)電站。到目前為止,德國能源轉型已經(jīng)取得了顯著成效,可再生能源已經(jīng)成為德國能源供應體系中的重要組成部分。截至2012年底,德國可再生能源發(fā)電所占比重已經(jīng)接近23%,可再生能源占終端能源消費的比重超過12%,溫室氣體排放量比1990年下降了25%。雖然上網(wǎng)電價政策最終將成本上升傳遞到消費端,但電力價格增長并沒有超過公眾支付能力。2011年和2012年,因執(zhí)行《可再生能源法》(Renewable Energy Sources Act)而產(chǎn)生的額外成本約為121億和190億歐元;對普通消費者而言,額外費用約為3.53歐分/kWh,2012年上漲到3.59歐分/kWh,相當于一個年均電力消費3500kWh的家庭每月電力賬單增加10.5歐元。[3]

    英國的溫室氣體排放下降更多依賴于天然氣和核電。英國“轉向天然氣”(gas for dash)運動興起的緣由可追溯至20世紀90年代初出現(xiàn)的英國電力市場自由化。該自由化風潮催生私營電力公司的出現(xiàn),并推動這些公司投入大量資金用于興建新型燃氣發(fā)電廠。究其原因,主要是天然氣價格低廉且天然氣發(fā)電廠建設周期較短。此外,“轉向天然氣”運動還得益于20世紀90年代出現(xiàn)和完善的聯(lián)合循環(huán)燃氣渦輪機(CCGT)技術。“轉向天然氣”運動帶來碳排放的大幅削減,并促使二氧化硫與氮氧化物(均為酸雨的主要來源)排放量呈驟減趨勢。1990年,英國能源供應行業(yè)共計排放二氧化碳2.36億噸,相當于總排放量的30.3%;至2012年,該行業(yè)二氧化碳排放量驟降近20%至1.90億噸,相當于總排放量的32.5%。自2009年以來,支持者們紛紛要求英國開展第二次“轉向天然氣”運動,以此加強能源安全。這一要求起源于英國大型非常規(guī)天然氣(又稱頁巖氣)儲備的開發(fā)潛能,運動支持者們希望藉此復制美國的有益經(jīng)驗,通過助推國內(nèi)頁巖氣行業(yè)的蓬勃發(fā)展壓低能源價格。2013年以來,英國計劃對“水力壓裂”技術給予稅收方面的激勵,支持對頁巖氣的大規(guī)模開采[4]。對待核能,英國的態(tài)度一度趨冷,后又開放市場,并成為能源國際合作的主要領域。英國可再生能源發(fā)展起步晚,基礎薄弱,2011年可再生能源在能源消費中的比例僅為3.8%,遠低于歐盟平均水平(13%),在28個成員國中僅高于馬耳他(0.4%);可再生能源電力在電力生產(chǎn)中的比例為8.7%,而歐盟平均水平為21.8%。這為遠期的深度減排帶來隱憂。

    在法國,核電占電力消費的75%,占一次能源消費總量的38%;核工業(yè)提供了數(shù)十萬直接和間接就業(yè)崗位。在日本地震和核事故后,法國多次重申法國能源政策不變,將繼續(xù)走核電發(fā)展道路。最新一輪法國大選之后,隨著奧朗德總統(tǒng)的上臺,法國核電政策發(fā)生某些變化,但不影響核電的主體地位:到2025年,法國核能發(fā)電占全法發(fā)電總量的比例將降至50%,2016年將關閉費斯內(nèi)姆核電站的兩個核反應堆,未來在諾曼底地區(qū)弗拉芒維爾市建造的歐洲壓水核反應堆EPR將是未來五年內(nèi)法國唯一投產(chǎn)的核反應堆。奧朗德的目標是使法國能源結構更趨合理,通過減少核電,推動可再生能源發(fā)展,保持產(chǎn)業(yè)競爭力;加快住宅的地熱供暖建設,降低法國對核能和石油能源的依賴度?!叭ズ恕焙汀叭ヌ肌毕嗷ヒ蕾?,減少的核電供應將主要由可再生能源提供。

    不同的氣候和能源政策基于不同的資源稟賦、文化傳統(tǒng)甚至倫理道德方面的考量,歐洲各國均保持了相互理解的態(tài)度。德國棄核是2000年以來就開始的討論的結果,日本核事故只是加速了原有計劃的實施。其中原因更多在于民族意識(對核威脅、核戰(zhàn)爭的徹底放棄)、倫理道德判斷(對核事故和風險的認知)和對可再生能源發(fā)展的強大信念。法國率先發(fā)展大規(guī)模核電完全出于對能源安全和獨立的考慮。英國則深受自由經(jīng)濟影響,更強調(diào)市場機制的作用。

    歐盟2030年氣候

    和能源一攬子政策設計

    2008年歐盟提出了“20-20-20”的氣候和能源一攬子政策,確定了2020年前減排目標[5],切實推動了“巴厘路線圖”的談判。2014年1月,歐盟委員會又率先提出了到2030年歐盟相對1990年減排40%、可再生能源比例達到27%的“后2020年”低碳發(fā)展目標,等待歐盟理事會和歐洲議會的批準[6]。潘基文給予高度贊揚,希望歐盟能盡快將其法律化,帶到2014年9月聯(lián)合國氣候變化峰會會場。

    同時,歐盟提出了對碳排放交易制度的改革措施和對能源效率目標的期待。作為碳排放交易先驅(qū)的歐盟排放權交易體系(EU ETS),近年來遭遇嚴重挑戰(zhàn),較長一段時間以來碳價一直徘徊在每單位排放許可4—5歐元,無法對企業(yè)形成有效的激勵。表面原因當然是供過于求,深層次的原因很復雜[7]。一是雖然經(jīng)過近十年的摸索,但體系自身的設計依然存在缺陷,包括配額的免費發(fā)放、不夠緊縮的排放總量限制和有松有緊、努力程度不一的國別目標;二是歐洲經(jīng)濟整體尚沒有擺脫經(jīng)濟危機,工業(yè)規(guī)模降低,生產(chǎn)低迷,排放量自然走低,對排放許可和碳信用的需求也持續(xù)降低;三是碳排放交易政策與其他政策(例如可再生能源上網(wǎng)電價政策)之間的相互影響目前還不很清楚,有些影響是負面的;四是歐盟大規(guī)模開放碳市場,清潔發(fā)展機制和聯(lián)合履約機制[8]等產(chǎn)生的碳信用大量涌入,而歐盟又幾乎為唯一的購買者,成為供過于求局面形成的原因之一。此次委員會建議在2021年新一期交易期起始之際設立市場穩(wěn)定庫存(Market Stability Reserve)[9],解決排放許可大量結余問題,提高市場的穩(wěn)健性。

    鑒于提高能源效率對于能源安全的重要意義,委員會對能效目標持開放態(tài)度,希望通過深入研究后再審慎提出。烏克蘭危機以來,歐盟進一步認識到提高能源自給率的重要性,于2014年7月23日提出了“2030年氣候和能源一攬子政策”中的量化能效目標選擇[10]。歐盟深入研究了能效目標分別為25%、27-30%、35%和40%(相比1990年降低的比例)等情景下歐盟2030年的能源消費總量、額外成本和投資需求以及天然氣進口需求,基于此,歐盟建議能效目標應該提升至30%,較之前的25%有較大幅度提升。

    按照中長期低碳發(fā)展目標,2020年和2030年歐盟的人均排放將分別降低至7.55和6.44噸CO2-eq /人,能源活動CO2排放將分別降低至約5.8 噸和4.9噸CO2 /人。2050年,歐盟的人均排放更將降低至2—3噸CO2-eq。

    歐盟“2015年協(xié)議”

    立場和策略簡析

    歐盟積極推動國內(nèi)低碳發(fā)展的同時,也積極推動國際氣候治理。雖然其背后的動機和動因多種多樣[11],但這種積極的立場足以使其獲得先發(fā)優(yōu)勢和話語權,在國際關系中占據(jù)道義制高點,為其他國家施加壓力。

    從歷史上看,歐盟重視在國際法和多邊機制框架內(nèi)協(xié)商解決各國“責權利”問題,追求區(qū)別于美國的特征。這使得歐盟始終堅持以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》為主體推動全球氣候治理,在美國退出《京都議定書》的情況下通過提出文本草案并積極尋求與發(fā)達國家和發(fā)展中國家的妥協(xié)與合作,推動和領導了《京都議定書》的生效。2011年德班會議上歐盟力促“德班增強行動平臺”(以下稱德班平臺)的通過,即從2012年起就2020年后包括所有締約方的“議定書”、“其他法律文書”或“經(jīng)同意的具有法律效力的成果”(簡稱“2015年協(xié)議”)進行談判,最晚于2015年結束談判,2020年起生效。歐盟的領導力得以回升。2012年多哈會議歐盟和發(fā)展中國家一起推動達成《京都議定書》二期,隨后全力投入到德班平臺談判中。

    對正在談判中的“2015年協(xié)議”,歐盟延續(xù)了既有的立場,但在與美國和“基礎四國”的較量中,不得不在某些方面做出妥協(xié)。

    對于基本原則,歐盟與其他發(fā)達國家的立場基本一致,即不應固守公約附件一和非附件一締約方的二分法,而應動態(tài)適用“共同但有區(qū)別的責任和各自能力”原則,打破二者之間的“防火墻”。但在相關談判策略上,由于美國、日本等“傘形”國家打破二分法的呼聲很強烈,歐盟采取了較保守的姿態(tài)。

    對于協(xié)議的模式,歐盟主張新協(xié)議應該是一種在力度和廣度上加強的《京都議定書》模式,即要求所有締約方承擔同樣性質(zhì)的減緩責任,并且建立目標調(diào)整機制來加強減緩力度,在一定程度上體現(xiàn)“自上而下”的要求。歐盟放棄了根據(jù)或參考“2℃”目標“自上而下”確定主要排放國家減緩責任的理想模式,但依然希望協(xié)議能以具有較強法律約束力(legally-binding)的形式體現(xiàn),這與美國有本質(zhì)區(qū)別。

    關于協(xié)議的內(nèi)容,歐盟與發(fā)展中國家的立場較為一致,認為新協(xié)議應當包括減緩、適應、資金、技術等公約各方面的內(nèi)容,但歐盟也特別強調(diào)透明度、核算、遵約等與減緩直接相關、確保各方履行減緩公約義務的機制。

    在談判進程中,除了加強與集團內(nèi)部的其他發(fā)達國家的溝通外,歐盟特別善于“拉攏”小島國集團和最不發(fā)達國家,分化發(fā)展中國家陣營。這在“德班平臺”通過的談判中表現(xiàn)得尤為明顯。在目前的談判中,歐盟繼續(xù)和擴大這種結盟策略,在道義上為排放大國施加壓力,“基礎四國”的團結或多或少受到影響。

    結 語

    歐盟在全球氣候治理中的地位舉足輕重。一方面,歐盟通過國內(nèi)行動推動開創(chuàng)綠色低碳發(fā)展新模式,取得相當成就;另一方面,歐盟積極引導國際氣候談判,樹立了良好的負責任形象。在低碳發(fā)展進程中,雖然國內(nèi)遭遇了能源價格上升、產(chǎn)業(yè)競爭力下降、排放交易體系出現(xiàn)波折等困難;在國際談判中,一度面臨“邊緣化”、領導力下降的境遇,內(nèi)部成員國的紛爭也使2030年目標算不上特別的“雄心勃勃”[12],甚至一定程度上限制了歐盟對外氣候政策的靈活性,但這些問題都沒有從根本上動搖歐盟的強大政治意愿。單純從低碳發(fā)展的角度看,世界各國應該為歐盟的作為喝彩。

    在應對氣候變化國際合作方面,歐盟重視國際法、青睞多邊機制的行為方式與中國的立場有諸多契合之處;歐盟所推動的“2015年協(xié)議”構架與中國的傾向有共同點,更有不同點。針對共同點,雙方應明確認識擴大共識;針對不同點,雙方應開展坦誠積極的交流溝通,促進相互理解。這種溝通交流有助于中國在“2015年協(xié)議”構建關鍵時期,建立務實的形象和獲取更多的周旋空間,讓世界各國了解中國的貢獻,更理解中國的難處和特殊挑戰(zhàn)。

    (作者系國家發(fā)展和改革委員會能源

    研究所環(huán)境中心副主任,副研究員)

    (責任編輯:劉娟娟)

    [1] UNFCCC, 2014. Greenhouse Gas Inventory Data - Detailed data by Party. Available at: http://unfccc.int/di/DetailedByParty/Event.do?event=go [2014-08-14]

    [2] 王乾坤、周原冰、宋衛(wèi)東、方彤:《德國可再生能源發(fā)電政策法規(guī)體系及其啟示》,載《能源技術經(jīng)濟》,2010年第22卷第3期,第50-54頁;陽芳、周源?。骸独霉夥暇W(wǎng)電價政策促進我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思考——德國光伏上網(wǎng)電價政策及其對我的啟示》,載《價格理論與實踐》,2010年第8期,第42-43頁。

    [3] BMU, Renewable Energies - Driving Germanys Energiewende. 2012.10.

    [4] Sonja Van Renssen. 2013. Climate savior or spectre?[J] Nature Climate Change. 2013, Vol.3: 440-441.

    [5] 即承諾到2020年,歐盟溫室氣體排放量在1990年基礎上減少20%,可再生能源在總能源消費中的占比提高到20%,能源效率提高20%。

    [6] European Commission. 2014. Communication from the commission to the European parliament, the council, the European economic and social committee and the committee of the regions: A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030. Available at: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014DC0015&from=EN [2014-01-24]

    [7] Koch N., Fuss S., Grosjean G. and Edenhofer O. 2014. Causes of the EU ETS price drop: recession, CDM, renewable policies or a bit of everything? - New evidence. Energy Policy, http://dx.doi.org/10/1016/j.enpol.2014.06.024

    [8]《京都議定書》設定的靈活機制,幫助發(fā)達國家履行其在議定書下的減限排義務。

    [9] European Commission. 2014. Proposal for a decision of the European Parliament and of the council concerning the establishment and operation of a market stability reserve for the Union greenhouse gas emission trading scheme and amending Directive 2003/87/EC. Available at:http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/docs/com_2014_20_en.pdf [2014-08-27]

    [10] European Commission. 2014. Communication from the commission to the EuropeanParliament and the council: Energy Efficiency and its contribution to energy security and the 2030 Framework forclimate and energy policy. Available at: http://ec.europa.eu/energy/efficiency/events/doc/2014_eec_communication_adopted.pdf [2014-08-14]

    [11] 傅聰:《2012. 歐盟應對氣候變化的全球治理:對外決策模式和行動動因》,載《歐洲研究》,2012年第1期,第66-80頁。

    [12] PBL Netherlands Environmental Assessment Agency. 2014. Greenhouse gas emission reduction targets for 2030: conditions for an EU target of 40%. Available at: http://www.pbl.nl/en [2014-02-13]

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