德國經濟治理的回顧與前瞻

薛彥平

長期以來，德國的經濟治理就以審慎和穩(wěn)健著稱，它不僅是德國有別于其他歐洲國家之處，也是德國能迅速克服金融和經濟危機后果的關鍵。本文將從幾個方面分析德國的經濟治理。

社會市場經濟：

德國經濟治理的外部環(huán)境

德國是“社會市場經濟”理論的發(fā)源地和試驗場，因此德國的經濟治理政策帶有明顯的社會市場經濟特征。從19世紀的李斯特[1]，到20世紀20至40年代的弗賴堡學派，[2]再到50年代路德維?！ぐ?，[3]國家干預的思想一脈相承，而國家干預正是社會市場經濟的基石。1948年，路德維?！ぐ聫娬{了市場失靈情況下國家干預的合理性。1949年通過的聯(lián)邦德國《基本法》在保護私有財產和公民權利的前提下，強調私有財產必須盡社會義務，這為德國的經濟治理提供了法理依據。

二戰(zhàn)后，德國政府始終強調國家和市場共同發(fā)揮作用——在經濟相對繁榮時期強調市場的作用，在經濟衰退時期突出國家干預。近七十年來，德國經濟就是在“市場”和“國家”兩種力量的相互作用下取得成功的。說得直白些，艾哈德的社會市場經濟思想，就是要充分享受自由市場經濟帶來的競爭和效率好處，但同時對自由市場進行某些限制。社會市場經濟理論并不絕對排斥競爭，但它所說的“競爭”不同于19世紀那種自由放任，而是輔之以必要的國家干預的競爭。自由競爭是實現(xiàn)基本經濟目標的最好手段，也是社會市場經濟制度的重要支柱，在社會市場經濟中，政府的責任就是制定和執(zhí)行經濟政策，在精神和物質上給私人企業(yè)家以指導和幫助，但這并不意味著私人企業(yè)家可以為所欲為，政府應該不聞不問，放棄一切干涉。社會市場經濟政策必須要處理好經濟自由和政府干預的關系，亦即克服無限制的自由放任和嚴酷無情的政府管制之間的矛盾，在絕對自由和集權主義之間尋找一條“中間道路”。概言之，德國經濟治理中的國家干預色彩比較濃厚，但德國政府扮演的是競爭的“裁判者”而非“參加者”的角色。

當然，20世紀80年代席卷全球的自由化浪潮也曾影響過德國，聯(lián)邦政府也推行了部分私有化并采取了自由化措施，但與其他歐洲國家相比，這種做法的影響相對有限，沒有危及到社會市場經濟治理的基本思想。不過，也有些德國學者認為：社會市場經濟的根本出發(fā)點并不在于限制競爭，相反，德國政府鼓勵企業(yè)自由競爭，特別是在出口方面，因為過度的干預會損害整個德國工業(yè)的國際競爭力。[4]

德國經濟治理的

主要內容和特征

一、德國在幾個方面的經濟治理情況

（一）財政和金融治理：追求審慎、穩(wěn)健和公平的政策。德國財政治理追求的目標是“審慎、穩(wěn)健和公平”。從財政收入看，德國的稅收來源比較均衡，直接稅和間接稅比較合理。譬如，德國的個人所得稅約占總稅收的27%，明顯低于美國等發(fā)達國家，但增值稅占總稅收的36%。為什么呢？因為德國政府認為，直接稅受經濟周期的影響較大，而流轉過程中的間接稅受經濟周期的影響較小，這樣的結構可以保證德國政府即便在經濟不景氣的情況下也能夠有充足的財源。從財政的轉移支付看，德國政府非常注意公平性，尤其是發(fā)展水平和貧富差距較大的各州之間的財政轉移支付，可以不經過聯(lián)邦政府，由各州政府自行決定。這種做法促進了各地區(qū)的均衡發(fā)展，也縮小了貧富差距。在歐洲國家中，德國的基尼系數很低，即便是在經濟危機后也是如此。譬如，2008年德國的基尼系數為30.2%，2012年降低到28.3%。這在某種程度上要歸結于德國轉移支付的作用。

德國始終恪守嚴格的財政紀律，嚴控財政赤字和公共債務比例。世界銀行的研究表明，如果某國的公共債務占GDP比重超過90%時，該國的經濟增長就會放慢，德國的公共債務長期保持在80%以內，不僅低于歐盟多數國家，更遠低于美國和日本。在2008—2011年期間的金融危機和經濟危機中，為照顧歐盟的整體利益，德國政府也曾被迫增加財政開支，使財政赤字有所增加，但危機過后立即緊縮財政。經濟學家的普遍預測是，德國政府將在2015—2016年期間實現(xiàn)財政的盈余。

德國政府重視財政政策的穩(wěn)健性，這固然與德國人穩(wěn)重和遵守紀律的民族特性有關，但更多的是與兩德統(tǒng)一帶來的慘重教訓有關。當時，為了振興德國東部經濟，德國實行了大規(guī)模擴張性的財政政策，結果導致財政狀況急速惡化，經歷了長達十年的經濟不景氣。此外，德國政府對美國那種依靠財政刺激經濟的做法很反感，認為這種“寅吃卯糧”的做法是2008年金融危機的直接導火線。

在金融監(jiān)管方面，德國政府的政策也非常嚴格，而且可以用“苛刻”一詞形容。這種嚴苛的政策使德國金融機構的投資回報率很低。譬如，金融危機爆發(fā)前，歐洲100家最大銀行的平均回報率為9.9%，而德國平均回報率只有4%。早在2001年，德國政府就取消了對儲蓄銀行的政府擔保，要求它們自己擔保自己，這樣在很大程度上就減少了銀行的高風險行為。同時，政府對商業(yè)銀行的儲備要求非?？量?，所以整個德國商業(yè)銀行體系的不良資產率逐年下降。因此在金融危機爆發(fā)后，德國商業(yè)銀行的情況要明顯好于英資銀行，譬如，2008年英國匯豐銀行的“減記和虧損”額超過330億美元，而德意志銀行僅為130億美元、巴伐利亞銀行僅為148億美元。[5]

（二）產業(yè)經濟治理：追求卓越的工業(yè)立國理念。德國政府非常重視實體經濟的發(fā)展。雖然戰(zhàn)后德國產業(yè)結構也經歷了同其他歐洲國家類似的升級和調整——服務業(yè)比重大幅超過制造業(yè)，但德國在經濟全球化和金融自由化的浪潮中，并沒有選擇美英那種嚴重依賴股票市場和風險投資的道路。由于德國銀行與企業(yè)之間傳統(tǒng)的資金供應鏈比較牢固，德國實體經濟的資金環(huán)境相對穩(wěn)定，德國得以繼續(xù)保持在汽車、機械工程設備、輸配電設備、化學工業(yè)和電器制造等方面的巨大優(yōu)勢，同時在醫(yī)療設備、儀器儀表、尖端科技、環(huán)保材料和新能源技術等方面積累了很強的競爭優(yōu)勢。聯(lián)合國工發(fā)組織（UNIDO）報告顯示，2012年德國制造業(yè)的全球競爭力排名第二位，系數為0.5176，僅次于日本0.5409的系數，而美國系數僅為0.4822。[6] 2013年，德國汽車、機械、化工、電氣占全部制造業(yè)產值的40%，創(chuàng)造了25%的就業(yè)崗位，對GDP的貢獻率達30%，平均高出美國、英國和法國十個百分點。

21世紀伊始，發(fā)達國家“去工業(yè)化”的喧囂聲愈加強烈，但德國基本上沒有受到太大的影響。在發(fā)達國家中，德國制造業(yè)的比重是最高的，在過去十年中，德國是唯一積極促進制造業(yè)增長的發(fā)達國家，這同其他發(fā)達國家所熱衷的“去制造業(yè)、去工業(yè)化”的經濟發(fā)展模式有很大區(qū)別（Roland Berger，2013）。[7]

此外，德國在推行產業(yè)經濟治理過程中，還非常重視中小企業(yè)發(fā)展。德國經濟的主體是中小企業(yè)——占全部企業(yè)數量的99.5%，對GDP和就業(yè)的貢獻率達70%、對出口附加值的貢獻率達60%、對專利數量的貢獻率達75%。因此，德國中小企業(yè)是德國工業(yè)發(fā)展和工業(yè)創(chuàng)新的真正的“隱姓埋名”的冠軍。有鑒于此，德國產業(yè)政策的一項重要內容就是鼓勵中小企業(yè)發(fā)展，而且這個政策是多維度的。主要政策包括：第一，鼓勵中小企業(yè)進入國際市場，在德國政府商貿代表團出訪中，中小企業(yè)占企業(yè)代表的三分之二；第二，為中小企業(yè)創(chuàng)造良好的融資環(huán)境，德國政府通過復興開發(fā)銀行內的“小額貸款”項目，為中小企業(yè)申請的商業(yè)貸款承擔最高60%的擔保；第三，鼓勵中小企業(yè)技術創(chuàng)新，德國政府通過建立技術與發(fā)展中心、科學技術中心、革新與技術創(chuàng)新中心等工業(yè)技術擴散機構來支持中小企業(yè)創(chuàng)新活動；第四，鼓勵中小企業(yè)與大企業(yè)建立密切的協(xié)作關系，在德國制造業(yè)中，每家大企業(yè)幾乎都有數量巨大的中小企業(yè)供應商，這些中小企業(yè)從德國大企業(yè)那里獲得訂單和技術并向大企業(yè)提供設備零配件。因此，德國強大的工業(yè)制造能力和卓越的工業(yè)創(chuàng)新能力離不開這些中小企業(yè)。

（三）勞資關系的治理：追求和諧與效率的政策。穩(wěn)定的勞資關系不僅是德國社會市場經濟的重要內容，更是德國經濟治理不可或缺的基礎。與其他歐洲國家相比，德國勞資關系中的對抗性因素較少、勞資關系更為“和諧”。1976年，德國通過立法，確立了保障工人參與企業(yè)管理和決策的制度，即所謂的“共同決策制”（Codetermination）。該法規(guī)定：在超過500人的中等規(guī)模企業(yè)中必須建立工會，工會必須參與企業(yè)重要的決策，在大型企業(yè)，工人代表必須擁有三分之一董事會席位。在德國企業(yè)監(jiān)事會中，工人代表同樣可以發(fā)揮重要作用，特別是當涉及到工人雇傭條件和培訓的時候。在500—2000人的企業(yè)中，工人代表必須占三分之一董事會席位，兩萬人以上的大企業(yè)中，監(jiān)事會中工人代表必須占50%，其中工人代表為10人，包括3名來自工會的代表。

實際上，穩(wěn)定的勞資關系對德國企業(yè)的卓越表現(xiàn)和德國經濟的持續(xù)增長貢獻頗大。由于這種相對穩(wěn)定與“和諧”的勞資關系，德國企業(yè)員工服務于同一家企業(yè)的時間比其他多數歐洲國家都要長，企業(yè)方面也愿意在員工培訓方面投入更多的資金。因此，德國企業(yè)擁有一支技術素質非常高的隊伍，使企業(yè)內部的持續(xù)創(chuàng)新能力很強，不僅保證了企業(yè)的競爭力，也保證了技術進步的持續(xù)性。此外，由于罷工事件較少，企業(yè)遭受的損失也較少，職工跳槽事件較少，意味著企業(yè)的創(chuàng)新活動能夠長期堅持下去。

二、德國經濟治理的兩個重要特征

通過對德國經濟治理的考察，我們發(fā)現(xiàn)這種治理有兩個非常突出的特征。

第一，德國經濟治理有很強的連續(xù)性。所謂治理的“連續(xù)性”，即重要的經濟政策和發(fā)展戰(zhàn)略不會因為政府的更迭而中斷。德國的社會市場經濟政策已經存在70年，其中不乏各種思潮的沖擊和應對危機的調整，但德國始終秉承這種理念。在具體政策實施中，連續(xù)性非常重要，不論哪個政黨上臺，都只做微調，不會另起爐灶，以免市場誤讀政府政策而引起長期動蕩。譬如，1998年德國總理施羅德制定了《2010年議程》改革計劃，該計劃幾乎涵蓋了社會經濟各個方面，包括通過降低稅率增加個人和企業(yè)收入，刺激消費和投資，改革失業(yè)保險和救濟制度，逐年削減失業(yè)者的救濟金和加強再就業(yè)培訓，推遲甚至暫時凍結退休者養(yǎng)老金的增加等，這些措施對德國經濟的長期發(fā)展是有利的，但卻激起德國選民的抗議。2005年施羅德黯然下臺，新上臺的默克爾頂住壓力，堅持《2010年議程》的改革思路，繼續(xù)把推動就業(yè)改革作為政府政策的核心目標，她所做的調整僅僅是根據經濟形勢逐步推進改革。經過兩屆政府的努力，德國的改革終于初見成效：失業(yè)人口持續(xù)下降，從2005年的500萬減少到2008年的300萬。這為德國經濟順利渡過金融危機奠定了基礎。

第二，德國經濟政策的自我調整和改革能力很強。譬如，德國的勞資關系是法律確定的，特別是1949年的《基本法》和1976年的“共同決策制”的法律?！痘痉ā吩?0世紀90年代中期前只調整過一次，但90年代世界經濟發(fā)展形勢瞬息萬變，德國先后七次修訂《基本法》內容。因此，德國政府真正做到了在法律框架內有所作為。在法律修訂的基礎上，德國政府從20世紀90年代以來對福利和勞動力市場進行了廣泛而深刻的改革，增加了市場的靈活性，減少保護主義傾向。此外，德國的稅收也進行過多次改革，前面提到的調整直接稅和間接稅就是個案例。德國政府還在全球氣候治理的框架下，新引進環(huán)境稅、能源稅和排放稅等新稅種。在醫(yī)療體系改革方面，德國政府正在努力把醫(yī)療成本從勞動力成本中剔除，減少雇主負擔，增強企業(yè)的競爭力。

德國經濟治理的成效與前景

由于德國審慎和穩(wěn)健的經濟政策，2008年的金融危機和隨后發(fā)生的經濟衰退對德國經濟造成的負面影響相對較小。2009年，德國的財政赤字只有3.1%，2010年也只有4.2%，公共債務占GDP比重從70%提高到82.5%，雖超過歐盟《穩(wěn)定和增長公約》的臨界點，但比其他歐洲重要國家情況要好得多。危機期間，歐盟國家平均失業(yè)率持續(xù)增加，即使在經濟二次復蘇的2013年仍高達10.9%，而德國的失業(yè)率卻從2008年的7.8%下降到2013年的5.3%。2013年，德國全職就業(yè)人口達到4100萬，而且還為深陷經濟衰退的其他歐洲國家移民工人提供了大量臨時就業(yè)崗位。因此，把德國經濟比喻成歐洲經濟衰退的緩沖器，這種說法并不過分。在經濟增長和復蘇方面，2009年德國經濟下滑5.1%，2010—2011年出現(xiàn)恢復性增長，分別達到4%和3.3%，大大高于歐盟平均值，但2011年下半年再次陷入衰退，持續(xù)到2013年下半年開始復蘇，2013年增長0.7%，2014年可望增長1.5%。由此可見，德國國內經濟基本面較好，這得益于長期實行嚴格的經濟治理政策。

然而，此次金融和經濟危機也暴露出德國經濟治理的某些問題，譬如，過度依賴歐盟出口市場，金融市場監(jiān)管存在疏漏，與歐盟其他國家政策配合不夠等——這些問題需要通過新的經濟治理政策來解決。德國新的經濟治理政策將集中在以下幾個方面：

第一，推行更加多元化的出口戰(zhàn)略。危機前，德國出口的50%是針對歐盟成員國的。金融危機后，由于歐洲各國經濟的不景氣，對德國產品的需求下降，導致德國區(qū)內貿易順差驟減30%。同期內，德國對中國、俄羅斯、巴西、印度等國的出口比重卻從原來的8.5%提高到11.6%，貿易逆差也縮減了三分之二，這些新興經濟體正在更多地吸引德國出口商的眼球。目前，德國正在實行更加多元化的貿易政策，除了繼續(xù)擴大同中國、巴西、印度等新興經濟體的貿易往來外，它還同韓國和新加坡達成了自由貿易區(qū)協(xié)議，隨著美國、日本經濟的復蘇，德國將積極同美國談判建立跨大西洋貿易和投資伙伴協(xié)定。

第二，實行更嚴格的金融監(jiān)管政策。金融危機中，德國原本不想提供太多的救市資金，但苦于其他成員國的壓力，結果導致德國財政狀況惡化，拖累了本國經濟。這個教訓對德國來說是深刻的，因此德國成為嚴格的金融監(jiān)管政策的重量級推手。2013年2月，德國政府出臺了新的遏制商業(yè)銀行過度風險投機的法案。為了汲取2008年金融危機的教訓，有效防范金融風險和最大限度保護普通儲戶利益，該法案要求加強對金融市場和金融產品的監(jiān)管。譬如，當商業(yè)銀行從事自營資金交易謀取超額收益時，必須對其相應的高風險獨立承擔全部責任。根據這項法案，德國境內的商業(yè)銀行高風險自營交易額超過1000億歐元或超過其資產負債額五分之一時，必須把從事的風險交易項目從日常金融零售業(yè)務中剝離，使普通儲戶的存款不至于因為銀行大額資產交易虧損而蒙受損失。如果因為巨額交易虧損而出現(xiàn)銀行倒閉或破產，銀行經理將面臨巨額罰款和五年的監(jiān)禁。該法案還要求商業(yè)銀行保證在出現(xiàn)經營困難或金融風險等緊急情況時，自動停止繼續(xù)大額交易和采取資產重組等有效行為，把損失降至最低限度。德國政府希望其他歐洲國家能夠效仿德國的做法，最終強化歐盟層面的金融監(jiān)管體系。

第三，繼續(xù)堅持工業(yè)立國和產業(yè)結構調整并重的政策。經過金融和經濟危機的洗禮，德國政府對堅持發(fā)展實體經濟的態(tài)度更為堅定，同時它也看到了經濟危機給德國的產業(yè)轉型帶來的新契機。抓住科技革命帶來的歷史機遇、通過技術創(chuàng)新來完成傳統(tǒng)產業(yè)轉型、使德國經濟具有更加持久的競爭力——這是德國政府必須優(yōu)先考慮的問題。通過2010年7月出臺的《德國2020高技術戰(zhàn)略》，德國未來新型產業(yè)已經初露端倪，圍繞著低碳、新能源、環(huán)保、安全、通訊等領域將出現(xiàn)新的、強大的、有競爭力的產業(yè)集群，尤其是在那些德國已經領先的領域，包括風能、光伏能、生物能和新能源汽車——這些新的產業(yè)集群，必須有傳統(tǒng)工業(yè)基礎的支撐，又有更多的技術含量。

第四，德國經濟治理對歐盟的影響力將顯著加強。此次危機，不僅印證了德國社會市場經濟框架內經濟治理的相對成功，而且也印證了那種放任自流和過度虛擬化經濟的危害。因此，德國在歐盟未來經濟治理中的“話語權”將獲增加。如果說德國過去在許多問題上還要屈從法國意志的話，那么在將來的歐盟經濟治理中，恐怕法國要更多地傾聽德國的意見，歐盟其他國家也要更多地利用德國的經驗。2013年2月，德國政府提出了遏制商業(yè)銀行過度風險投資的建議，該建議比較順利地獲得法國政府的認可，兩國將合力向歐盟推廣。實際上，德國在危機中的財政擴張政策實屬無奈，因為它原本就反對通過財政擴張來解決問題，強調通過結構性改革來解決問題?？梢灶A見，在經歷過金融危機和經濟危機的痛苦后，歐盟將有更多的國家會接受德國的這種治理思想。從2012年歐盟25國通過的《財政契約》中，我們可以清晰地看到德國穩(wěn)健財政和貨幣政策的影子。

（作者系中國社會科學院歐洲研究所

研究員）

（責任編輯：徐海娜）

[1] 弗里德里?！だ钏固兀℅eorg Friedrich List，1798—1846），德國經濟學家，主張貿易保護主義。

[2] 20世紀20—40年代出現(xiàn)的德國經濟學說，代表人物是瓦爾特·歐根（Walter Eucken 1891|—1950），主張有秩序的競爭。

[3] 路德維?！ぐ拢↙udwig Wilhelm Erhard，1897—1977），二戰(zhàn)后德國社會市場經濟理論的主要實踐家，曾擔任聯(lián)邦德國經濟部長和總理。

[4] Horst Siebert，Economic and Political Governance in Germanys Social Market Economy，Kiel Institute for World Economics，April 2004，p.12， p.15.

[5] 裘元倫、張敏：《歐盟國家經濟改革的理論與實踐》，北京：社科文獻出版社，2013年版，第260頁。

[6] UNIDO：European Industrial Competition Report 2013， p.35.

[7] http：//www.yicai.com/news/2013/03/2576078.html