真正的法治國(guó)不應(yīng)過(guò)分強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)

龐穎

人物名片·李曉安

李曉安，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授。北京市教學(xué)名師?，F(xiàn)擔(dān)任教育部法學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)委員，國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目評(píng)審專家，國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目成果評(píng)審專家。北京市法理學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。其多篇論文在《人民日?qǐng)?bào)》理論版、《光明日?qǐng)?bào)》理論版等權(quán)威期刊發(fā)表；著作有：《信用規(guī)制論》、《信貸申辦指南》、《信用之路—我國(guó)信用綜合治理研究》等。此外，李曉安教授還在《中國(guó)法學(xué)》、《法學(xué)》、《法學(xué)雜志》、《政治與法律》、《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》等cssci雜志、核心期刊、專業(yè)期刊發(fā)表論文50余篇，其重要論文由“人民網(wǎng)”、人民大學(xué)報(bào)刊復(fù)印資料全文轉(zhuǎn)載。

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議將于今年10月在北京召開，主要研究全面推進(jìn)依法治國(guó)等重大問(wèn)題。改革開放以來(lái)，在黨的歷次中央委員會(huì)全體會(huì)議中，將法治作為主題是絕無(wú)僅有的。為什么在四中全會(huì)上一反常規(guī)討論依法治國(guó)？目前我國(guó)法治面臨什么問(wèn)題？如何更好地推進(jìn)中國(guó)的法治建設(shè)？日前，本刊記者訪問(wèn)了首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院李曉安教授，她對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了詳盡的解讀。

祖國(guó)：從黨的歷史來(lái)看，把依法治國(guó)提到中央全會(huì)的議事日程上，在中央全會(huì)上討論依法治國(guó)，這是絕無(wú)僅有的，這對(duì)正在處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的中國(guó)而言，有什么歷史性意義？

李曉安：我覺(jué)得這個(gè)意義是里程碑式的。建黨、建國(guó)、改革開放很多年了，強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)又是若干年了，但是目前依法治國(guó)的社會(huì)狀態(tài)依然不盡如人意。很多人認(rèn)為是因?yàn)楦母镞M(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，正處于改革過(guò)程中各種矛盾的爆發(fā)階段，是改革本身出現(xiàn)了問(wèn)題，是歷史遺留的一些問(wèn)題所導(dǎo)致。深化改革所面臨的這些問(wèn)題事實(shí)上也給新一屆中央政府、新一代中央領(lǐng)導(dǎo)提出更多艱巨任務(wù)和更多的難題：未來(lái)中國(guó)的發(fā)展方向怎么走？到底以什么方法來(lái)引導(dǎo)國(guó)家向穩(wěn)定、健康、有序方面發(fā)展？

我們黨面對(duì)的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有，矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有。而依法治國(guó)在黨和國(guó)家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。古今中外的歷史發(fā)展證明，依法法治是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。實(shí)踐證明經(jīng)過(guò)那么多年：人治，禮治，德治，最后都要走向法治?？梢哉f(shuō)，依法治國(guó)是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國(guó)、事關(guān)人民幸福安康、事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。

祖國(guó)：為什么老百姓對(duì)法治國(guó)也有很高的期盼？但經(jīng)過(guò)這么多年，依法治國(guó)并沒(méi)有達(dá)到我們預(yù)期的目標(biāo)，這是什么原因造成的？

李曉安：法治是制度的延續(xù)，它給了百姓一個(gè)可預(yù)見(jiàn)性、可預(yù)期性。以全社會(huì)普遍關(guān)注的養(yǎng)老問(wèn)題為例，之所以上升到國(guó)家政策層面上，就在于我們實(shí)行計(jì)劃生育獨(dú)生子女政策。而當(dāng)初號(hào)召民眾實(shí)行計(jì)劃生育，實(shí)行獨(dú)生子女這一基本國(guó)策的時(shí)候，國(guó)家給予的承諾就是國(guó)家養(yǎng)老，現(xiàn)在第一批實(shí)行獨(dú)生子女的那輩人已經(jīng)進(jìn)入退休階段，可是國(guó)家養(yǎng)老基本政策卻并不成熟。以家庭養(yǎng)老為主的模式顯然和我們現(xiàn)在家庭的結(jié)構(gòu)不合拍，在老百姓看來(lái)養(yǎng)老問(wèn)題并沒(méi)有隨著社會(huì)的發(fā)展而得到根本解決。老百姓更需要一個(gè)制度性的承諾，而不是哪一屆領(lǐng)導(dǎo)人的承諾。制度上的承諾只有法治能做到，其他的任何治理方式都做不到這一點(diǎn)，所以我們要求法治國(guó)。只有法治國(guó)才有一個(gè)穩(wěn)定性、連續(xù)性，和一個(gè)制度上的承諾，而不是隨著領(lǐng)導(dǎo)人的變遷而變遷，也不會(huì)隨著某個(gè)部門主管領(lǐng)導(dǎo)的變遷而變遷。而這一點(diǎn)恰恰是對(duì)目前我們行政運(yùn)行意識(shí)的一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。

在行政組織運(yùn)行過(guò)程中，它有個(gè)特點(diǎn)：行政權(quán)具有層級(jí)性、命令與服從特性。“政令要出中南海，要做到上傳、下達(dá)”。這樣的方式有一個(gè)后果：整個(gè)行政的運(yùn)行體系重要的是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的服從，而對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的服從逐漸就演化成官員的一個(gè)行政意識(shí)。這個(gè)行政意識(shí)就是服從領(lǐng)導(dǎo)而不是服從制度，那么這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者水平如何就看領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)制度的執(zhí)行貫徹強(qiáng)調(diào)的程度，但是即便是我們?cè)谛姓用嬉?guī)定了很多法律、制度，行政層面仍然尊崇執(zhí)行的是只聽領(lǐng)導(dǎo)者的話。而這正是法治制度實(shí)行這么多年，執(zhí)行不好的原因。領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)什么你必須做什么，不貫徹執(zhí)行你位置不保，位置不保你還能做什么呢？這種官僚場(chǎng)合的思維方式是不科學(xué)的，因?yàn)樵儋t明的個(gè)人也是有缺陷的。

祖國(guó)：幾乎所有的腐敗案件，背后都有“官治”、“人治”的影子。無(wú)論從老百姓的期待來(lái)看還是從國(guó)家治理的角度看，依法治國(guó)才是反腐敗的治本之策，您怎么看？

李曉安：這點(diǎn)我非常同意。中共十八大閉幕后，中國(guó)再次掀起反腐敗風(fēng)暴，新領(lǐng)導(dǎo)層就反腐話題頻頻發(fā)聲，眾多問(wèn)題官員紛紛落馬，其中不乏位高權(quán)重的“大老虎”。特別是中央政法委書記周永康，他的倒臺(tái)對(duì)我們法律人來(lái)說(shuō)既高興又悲哀。高興的是高管紛紛落馬彰顯了中共中央反腐倡廉的決心，法律面前人人平等；悲哀的是作為中央政法委書記，對(duì)法律的踐踏如此！這么多年我們?yōu)榉蓨^斗，為法律培養(yǎng)優(yōu)秀人才，我們的內(nèi)心很悲涼：成效在哪？看不見(jiàn)！

在中國(guó)，法律并沒(méi)有達(dá)到真正應(yīng)有的地位和實(shí)現(xiàn)人人對(duì)法律的遵從。從根上來(lái)講官員的法律意識(shí)、法律態(tài)度、對(duì)法律的遵從度尤為重要。老百姓對(duì)法律不遵從、不執(zhí)行，就是因?yàn)樗痉ǖ墓帕?、司法的?quán)威沒(méi)有樹立，因?yàn)樾姓?quán)力對(duì)司法過(guò)多的干預(yù)。說(shuō)到打官司，很多權(quán)益私權(quán)得不到保障、法律執(zhí)行不力、沒(méi)有司法權(quán)威、沒(méi)有司法公信力、涉訴信訪就是相信行政權(quán)力高于司法權(quán)力。

建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，反腐工作很重要，但不是唯一的工作。這個(gè)國(guó)家的發(fā)展不是全靠反腐來(lái)推動(dòng)的，注重制度的建設(shè)，把反腐納入到法治環(huán)節(jié)，從制度層面來(lái)杜絕腐敗產(chǎn)生，這是一個(gè)最根本的目的。如果不解決根本問(wèn)題，老虎繼續(xù)會(huì)有，蒼蠅也繼續(xù)會(huì)有，依法治國(guó)是根本的治理途徑，否則只靠運(yùn)動(dòng)式的反腐不長(zhǎng)遠(yuǎn)。

祖國(guó)：全面推進(jìn)依法治國(guó)需要?jiǎng)?chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境，要求全面實(shí)施系統(tǒng)配套，更需要黨和政府加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，您如何看這一觀點(diǎn)？

李曉安：真正的依法治國(guó)，或者說(shuō)提高一個(gè)國(guó)家的治理能力，不應(yīng)該單純地過(guò)分強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，任何一個(gè)法律制度的設(shè)立都是上下互動(dòng)、協(xié)調(diào)商談的一個(gè)結(jié)果。不要過(guò)分強(qiáng)調(diào)精英治國(guó)，這個(gè)國(guó)家不是靠精英就能治理好的。法律的公信力不強(qiáng)，很大一部分原因在于法律制度本身，它沒(méi)有得到全社會(huì)的呼應(yīng)，沒(méi)有反映社會(huì)主體的權(quán)利要求，這樣的法律制定出來(lái)就有問(wèn)題。endprint

司法的公信力在于法律本身不應(yīng)該全都是頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)該是上下互動(dòng)商談的結(jié)果，應(yīng)該反映民意，這樣法律才能得到遵從，才有一個(gè)遵從度，在民心當(dāng)中，才有公信力，真正地具有內(nèi)在的合理性，法律意識(shí)、法律秩序才能形成。過(guò)多宣揚(yáng)頂層設(shè)計(jì)，過(guò)多強(qiáng)調(diào)精英治國(guó)，不應(yīng)該太多的炫耀。頂層的幾個(gè)人，就能決定一個(gè)國(guó)家某一方面的主要政策，頂層職能部門的幾個(gè)人所設(shè)計(jì)的方案推向全國(guó)執(zhí)行，這是不科學(xué)的。 任何制度的形成都應(yīng)該進(jìn)行調(diào)研，掌握大量的第一手資料，這樣才能了解執(zhí)法部門的需求，了解行政主體在履行職務(wù)的過(guò)程中遇到的問(wèn)題，了解老百姓的需求。這種制度應(yīng)該是從下往上，再?gòu)纳贤?，幾次?lái)回互動(dòng)商談，單純地在國(guó)外考察學(xué)習(xí)，然后就做一個(gè)制度設(shè)計(jì)，那是脫離中國(guó)現(xiàn)實(shí)的?，F(xiàn)在官員要做的就是走下來(lái)，對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、老百姓需求的問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)，而不是坐在衙門里被動(dòng)地制定。加快促成良好制度的形成，完全變成制度的運(yùn)作方式，效率就會(huì)提高。

祖國(guó)：在目睹立法如潮的同時(shí)，普通民眾并沒(méi)有相應(yīng)地增強(qiáng)對(duì)法律的信心和期望，甚至懷疑“法”的存在?，F(xiàn)在好多人的法律意識(shí)比較單薄，很多問(wèn)題通過(guò)媒體曝光才去解決，怎么提高法律權(quán)威、法律意識(shí)？

李曉安：這不僅僅是法律意識(shí)的問(wèn)題，是司法權(quán)威沒(méi)有樹立的原因。我一直強(qiáng)調(diào)司法的權(quán)威和司法的公信力，行政權(quán)力過(guò)多干預(yù)司法行政，導(dǎo)致司法公信力不夠，法律內(nèi)在的合理性也存在問(wèn)題，導(dǎo)致了老百姓的眼里權(quán)比法好使、信權(quán)不信法。法律本身的制定要合理，法律是一個(gè)商談的結(jié)果。

依法治國(guó)面臨最大的挑戰(zhàn)，就是憲法和法律權(quán)威的樹立問(wèn)題。習(xí)總書記在十八大報(bào)告和之后一再?gòu)?qiáng)調(diào)樹立憲法和法律的權(quán)威。只有官員和百姓都從心里認(rèn)為憲法和法律是至高無(wú)上的，這個(gè)國(guó)家才有制度、有秩序，才能做到依法治國(guó)。老百姓信訪不信法、法律沒(méi)有權(quán)威、法律沒(méi)有公信力、司法沒(méi)有公信力、整個(gè)社會(huì)沒(méi)有秩序，還叫法治國(guó)？因此，要樹立憲法的權(quán)威、法律的權(quán)威。憲法和法律的制定必須是合理的，應(yīng)該反映最大多數(shù)人的利益，應(yīng)該做到公平公正，做到法律面前人人平等，要把法律的價(jià)值本身凸現(xiàn)出來(lái)。而要想真正提高法律意識(shí)，還要提高依法行政，真正地把權(quán)力關(guān)在籠子里。其中官員教育也是一部分，官員也是人，人都有欲望，欲望是要約束的。法律是對(duì)人的最低要求，就是用道德準(zhǔn)繩約束個(gè)人行為。如果官員個(gè)人的欲望不約束，越過(guò)道德的底線觸碰到法律的紅線，這是最壞的結(jié)果。做官不能發(fā)財(cái)，想發(fā)財(cái)就不要當(dāng)官，二者不可兼得。在職場(chǎng)上一定要有這個(gè)概念，如果什么都要，那就很容易觸犯底線。

祖國(guó)：法律體系背景下的實(shí)施難題，即由形式法制轉(zhuǎn)入實(shí)質(zhì)法制建設(shè)階段的艱巨性，您覺(jué)得怎樣才能解決這個(gè)問(wèn)題？

李曉安：依法治國(guó)是一個(gè)完整的法律體系包括立法、執(zhí)法、司法、守法，法律執(zhí)行也是一個(gè)完整法律體系。老百姓要有法律意識(shí)，官員也要有法律意識(shí)，百姓的意識(shí)要提高，官員的法律意識(shí)更要提高。要做到實(shí)質(zhì)上的依法行政，作為法官來(lái)講，就是保證每一個(gè)個(gè)案形式的公正、程序的公正，兩者之間相輔相成。行政權(quán)不要再干預(yù)個(gè)案，給法官更多獨(dú)立性空間，相信法官，在制度上約束法官的權(quán)力，同時(shí)制度上要尊重法官作為法官的權(quán)力。在制度設(shè)計(jì)層面，讓法官對(duì)案件負(fù)責(zé)，一旦行政過(guò)多干預(yù)案件，卻讓法官個(gè)人承擔(dān)責(zé)任，這個(gè)對(duì)法官來(lái)說(shuō)不公平，所以目前出現(xiàn)一種風(fēng)潮，隨著中國(guó)大的法治體制改革，法官只有責(zé)沒(méi)有權(quán)，使得法官辭職現(xiàn)象越來(lái)越多。由此來(lái)看，只有法官的權(quán)力與責(zé)任并行、相一致，才能更好實(shí)現(xiàn)公平公正。

祖國(guó)：建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)和“中國(guó)夢(mèng)”之間有什么關(guān)系？

李曉安：經(jīng)歷幾代人的艱苦奮斗，中國(guó)共產(chǎn)黨不斷地向前發(fā)展、自我更新、自我完善，保持著經(jīng)久不衰的生命力，這點(diǎn)是不能否定的。黨和政府對(duì)國(guó)家的治理，始終緊隨時(shí)代發(fā)展的脈搏，歷史發(fā)展的大潮流。未來(lái)的國(guó)家發(fā)展一定是依法治國(guó)，依法治國(guó)的治國(guó)理念早已深入民心，深得民意。事實(shí)上中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”仔細(xì)剖析起來(lái)，和法治聯(lián)系緊密。法律的制定要尊重每一個(gè)個(gè)體，當(dāng)每一個(gè)個(gè)體都得到全面完善發(fā)展的時(shí)候就是“中國(guó)夢(mèng)”實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，這個(gè)時(shí)候人們感到自我發(fā)展很幸福、完善，公平機(jī)會(huì)、公平對(duì)待，個(gè)人權(quán)利能夠得到保障。每一個(gè)個(gè)體都感到幸福、滿足，中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”就能實(shí)現(xiàn)了。然而要想使個(gè)體權(quán)利得到保障，利益不受侵犯，能夠公平的、平等的對(duì)待，恰恰需要法律的保障、制度的保障，落腳點(diǎn)就是法治。endprint