政府管理在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主導(dǎo)作用

劉東

摘要：改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程歷時(shí)三十余載，城鎮(zhèn)人口快速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加，城鎮(zhèn)規(guī)模日趨合理，城鎮(zhèn)化建設(shè)成就顯著。而這些成就的取得與政府不斷完善的管理、科學(xué)合理的調(diào)控密切相關(guān)。我國(guó)政府在城鎮(zhèn)群的規(guī)劃布局、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)完善、土地制度和戶籍制度的改革創(chuàng)新、社會(huì)保障體系的完善落實(shí)等方面發(fā)揮了巨大作用，極大地推進(jìn)了我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府將更多地涉足科學(xué)技術(shù)、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)文化等領(lǐng)域，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞：政府管理；城鎮(zhèn)化；主導(dǎo)作用

Abstract：China's urbanization process has been more than 30 years after the reform and opening up. During this period, the rapid growth of urban population in China, the urban quantity increasing, increasingly reasonable urban scale, urbanization construction achievements significantly, and all these achievements and constantly improve the management, scientific and reasonable government regulation are closely related. Our government in the city cluster of the planning layout, infrastructure improvement, land system and the household registration system reform and innovation, the perfection of the social security system has played a huge role, greatly promote the urbanization of our country. Along with society's development and changes, the government will also be more involved in, such as science and technology, ecological environment, social, cultural and other fields. The government management always plays a leading role in the urbanization process.

Key words：the government management；the urbanization；the leading role

中圖分類號(hào)：C912 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-4144（2014）-07-18（6）

城鎮(zhèn)化是把以“三農(nóng)”為主的落后鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代城市社會(huì)的演變過(guò)程，具體包括農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)用地向建筑和生態(tài)用地轉(zhuǎn)變、農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變等。2013年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到了53.73%，這表明中國(guó)大陸開始進(jìn)入到以現(xiàn)代城市社會(huì)為主的新時(shí)代。由于我國(guó)社會(huì)發(fā)展建設(shè)脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府必然是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體，占據(jù)著主導(dǎo)地位，發(fā)揮決定性的作用。

1政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化的歷史軌跡

改革開放前，“中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)歷了低速、波動(dòng)、停滯的過(guò)程，城鎮(zhèn)化水平只有約8.5%，城市非農(nóng)業(yè)人口長(zhǎng)期停滯在6000萬(wàn)—7000萬(wàn)人左右”，1978年黨的十一屆三中全會(huì)后中共中央果斷地實(shí)行了改革開放的偉大決策，中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)逐步走上了穩(wěn)定、快速的發(fā)展軌道。

20世紀(jì)80年代 ，在合理發(fā)展中等城市和小城市政策的指導(dǎo)下，數(shù)千個(gè)小城鎮(zhèn)如雨后春筍般發(fā)展起來(lái)。隨后，中共中央進(jìn)行大刀闊斧的經(jīng)濟(jì)體制改革，城市工業(yè)實(shí)現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)，有力地帶動(dòng)了我國(guó)中等城市的合理發(fā)展。在改革開放后的十年中， 國(guó)家先后設(shè)立了5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，開放了14個(gè)沿海港口城市，將長(zhǎng)三角、珠三角、廈漳泉?jiǎng)潪榻?jīng)濟(jì)開放區(qū)，大城市也獲得了相應(yīng)的發(fā)展。90年代，我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展空前活躍，大中小城市、小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)全面推進(jìn)。按第五次人口普查的口徑，城鎮(zhèn)化水平由1993年28.14%上升到2000年的36.22%，城鎮(zhèn)人口也相應(yīng)的增加到4.58億人。1995—2000年這5年間，擁有200萬(wàn)以上人口的城市增加了3個(gè)，100～200萬(wàn)人口的城市上升到了27個(gè)，50～100萬(wàn)人口的城市增加了10個(gè)，20～50萬(wàn)人口的城市增加了16個(gè)，20萬(wàn)人口以下的小城市相應(yīng)減少了21個(gè)。新世紀(jì)是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)新階段。政府以及整個(gè)社會(huì)漸漸意識(shí)到城鎮(zhèn)化建設(shè)不只是城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大、城鎮(zhèn)數(shù)量的增多，更要注重城鎮(zhèn)質(zhì)量的提高。在這期間，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重心仍然是小城鎮(zhèn)和中小城市，嚴(yán)格控制大城市規(guī)模。2007年，400萬(wàn)人口以上的超大城市只有13個(gè)，200～400萬(wàn)人口的城市26個(gè)，100～200萬(wàn)人口的城市79個(gè)，50～100萬(wàn)人口的城市111個(gè)，20～50萬(wàn)人口的城市55個(gè)，20萬(wàn)人口以下的城市3個(gè)。在十六大之后，黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀，在加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)東、中、西部的協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)家先后實(shí)施了西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和中部崛起戰(zhàn)略，未來(lái)地區(qū)差距將會(huì)逐步減小。

從改革開放以來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展軌跡來(lái)看，中共中央和政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，根據(jù)各個(gè)時(shí)期的具體情況和發(fā)展需求，明確提出指導(dǎo)思想和建設(shè)方針，不斷深化對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)，政府確實(shí)在城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)中發(fā)揮了巨大作用。事實(shí)上，到目前為止，無(wú)論是改革開放之前還是之后，中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展主要是政府自上而下推動(dòng)的，政府推動(dòng)始終占據(jù)著主導(dǎo)地位。

2政府管理在城鎮(zhèn)化中的作用

在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過(guò)程中，中國(guó)政府所發(fā)揮的主要作用是，通過(guò)全面規(guī)劃、科學(xué)布局，明確提出了城市建設(shè)的戰(zhàn)略部署；通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為人民生產(chǎn)生活奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；通過(guò)制度改革和創(chuàng)新，保障農(nóng)民市民化，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城，提高城鎮(zhèn)化率；通過(guò)完善社會(huì)保障制度, 緩解了就業(yè)、居住、醫(yī)療、教育等問(wèn)題, 賦予全體居民應(yīng)對(duì)生活挫折的基礎(chǔ)性制度力量。

2.1布局城鎮(zhèn)群

城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)是一項(xiàng)龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程, 政府制定的城市規(guī)劃和戰(zhàn)略部署是引導(dǎo)和控制城市建設(shè)活動(dòng)以及發(fā)展趨勢(shì)的基本依據(jù)與手段。在編制城市總體規(guī)劃時(shí)，政府根據(jù)城市發(fā)展速度和發(fā)展趨勢(shì), 堅(jiān)持區(qū)域性原則,以各個(gè)城市的 資源狀況為基礎(chǔ), 對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)和定位；將城市規(guī)劃納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，提出城市規(guī)劃的統(tǒng)計(jì)和考核指標(biāo)，逐步建立起應(yīng)對(duì)城市規(guī)劃變化的法規(guī)體系和政策體系。

對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的規(guī)劃布局，專家和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門經(jīng)過(guò)多年努力和嚴(yán)審，目前我國(guó)已經(jīng)制定了比較完善、具體的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，特別是２０１３年兩會(huì)前后頒布的發(fā)改委編制的《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》，科學(xué)合理地布局了全國(guó)范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)群。具體而言，在東部及沿海地區(qū)，優(yōu)先發(fā)展環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)，促進(jìn)京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三個(gè)特大城市群優(yōu)化升級(jí)，逐步將其建設(shè)成為具備強(qiáng)大國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的世界性城市群；對(duì)于東北及中西部地區(qū)，在資源優(yōu)勢(shì)明顯，環(huán)境承載力較強(qiáng)的地區(qū)，發(fā)展壯大多個(gè)大中小城市群，如在黑龍江、濟(jì)南、成都、重慶、武漢、長(zhǎng)沙、西安、烏魯木齊等地形成多個(gè)地區(qū)性的大城鎮(zhèn)。此外，在此基礎(chǔ)上，還要加快發(fā)展交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施較好的中小城鎮(zhèn)，有秩序、有層次地發(fā)展小城鎮(zhèn)，將有條件的東、中、西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣逐步培育壯大成為中小城市。

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2.2加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施是指支撐整個(gè)國(guó)家發(fā)展和社會(huì)生產(chǎn)生活的公共服務(wù)設(shè)施，是國(guó)家和地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常順利進(jìn)行的基礎(chǔ)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展的保障?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)會(huì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，刺激消費(fèi)，增加就業(yè)，提高地區(qū)交通、通訊便捷性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，提升土地資源和人力資本利用效率，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生變化。完善的設(shè)施、良好的教育、就業(yè)機(jī)會(huì)、舒適的居住環(huán)境，會(huì)吸引更多的農(nóng)民走進(jìn)城鎮(zhèn)，提高其收入，安居樂(lè)業(yè)。

2.2.1城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

我國(guó)政府在加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用：第一，科學(xué)合理規(guī)劃城市基礎(chǔ)設(shè)施。各個(gè)地區(qū)和城市政府根據(jù)各自的城市規(guī)模、功能和空間，城市發(fā)展階段和城市外部環(huán)境，合理、適當(dāng)?shù)囊?guī)劃部署城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模和層次，努力達(dá)到整個(gè)城市的均衡和協(xié)調(diào)。第二，改革城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和營(yíng)運(yùn)體制。改革開放以來(lái)，中央政府頒布了一系列有關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和營(yíng)運(yùn)的法規(guī)和政策。進(jìn)入90年代，國(guó)務(wù)院加快改革城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資體制，營(yíng)運(yùn)方式更加靈活多樣。新千年開始允許和鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，政府并且授予一些企業(yè)城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，逐步形成了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、營(yíng)運(yùn)體制。第三，加強(qiáng)市政監(jiān)督管理。審定和監(jiān)管市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格，立法保障市政公用企業(yè)獲得合理回報(bào)，嚴(yán)格按照程序公開向社會(huì)招標(biāo)等。

2.2.2農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

與城鎮(zhèn)相比，我國(guó)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱。為了改變這一現(xiàn)狀，努力實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施均等化，使各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化水平提升，農(nóng)民生活條件改善，農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)順利進(jìn)行，近年來(lái)，政府逐步把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)由城市轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)不斷推進(jìn)，特別是支撐現(xiàn)代三農(nóng)的基礎(chǔ)實(shí)施，如農(nóng)田灌溉設(shè)施，農(nóng)村飲水安全工程和太陽(yáng)能、沼氣清潔能源工程，村村通公路，家電下鄉(xiāng)，冬季取暖補(bǔ)貼等。2013年政府工作報(bào)告中提出，“2012年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的投入擬安排12287億元，比上年增加1868億元。其中，絕大多數(shù)資金將投向水電路氣等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”?！笆濉逼陂g，國(guó)家在政策上、資金上積極支持中西部農(nóng)村地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)以及有條件的山區(qū)的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和機(jī)構(gòu)組織場(chǎng)所建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。

2.3推進(jìn)城鄉(xiāng)制度改革

改革早已成為一種時(shí)代的要求，我國(guó)政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化建設(shè)也必須隨著社會(huì)發(fā)展實(shí)際的變化進(jìn)行制度改革，城鎮(zhèn)化是地、人兩者的城鎮(zhèn)化，土地制度和戶籍制度與城鎮(zhèn)化建設(shè)密切相關(guān)，政府在這兩項(xiàng)制度上的改革和創(chuàng)新，必然會(huì)極大地影響城鎮(zhèn)化。

2.3.1農(nóng)村土地制度改革

改革農(nóng)村土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段必然要面對(duì)的問(wèn)題，通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民自愿退地，可以使愿意從事農(nóng)業(yè)的人員實(shí)現(xiàn)機(jī)械化操作，開展規(guī)?；?、商品化、機(jī)械化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，同時(shí)也使不愿從事農(nóng)業(yè)的人員流向城鎮(zhèn)，各得其所。多年來(lái)，國(guó)家政府采取了既有利于農(nóng)村土地同價(jià)參與城鎮(zhèn)化，也有利于國(guó)土資源部總體規(guī)劃,采取了土地利用在數(shù)量結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)平衡上的土地措施。

首先，立法保障： 目前我國(guó)已有《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等有效法律文件來(lái)保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合法化、規(guī)范化，保障承包者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，這無(wú)疑會(huì)極大地調(diào)動(dòng)想進(jìn)城農(nóng)民的積極性。

其次，制度保障：第一，建立明確的土地產(chǎn)權(quán)制度。明確土地產(chǎn)權(quán)，才能保障土地所有者和經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利，保證雙方責(zé)任和義務(wù)的履行，減少土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛。土地確權(quán)后，農(nóng)民可以把自己的宅基地和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地交易市場(chǎng)上自由的流轉(zhuǎn)、買賣，甚至可以投資、抵押。第二，建立農(nóng)民自愿退地補(bǔ)償制度。各地政府根據(jù)各地具體情況不斷完善關(guān)于自愿放棄、轉(zhuǎn)讓土地的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于在城鎮(zhèn)定居，自愿放棄宅基地和已承包土地的農(nóng)民，用集體經(jīng)濟(jì)組織收益中的部分給予一定補(bǔ)償，規(guī)定最低補(bǔ)償價(jià)并盡可能提高農(nóng)村征地補(bǔ)償額，最大限度地減少農(nóng)民損失，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

2.3.2城鄉(xiāng)戶籍制度改革

在我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建筑用地的速度明顯快于農(nóng)業(yè)人口流向城鎮(zhèn)人口的速度，而這其中戶籍制度起著不可替代的重要作用。建國(guó)初期，國(guó)家頒布了一些有關(guān)戶籍制度的法律和條例，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這些戶籍制度的弊端所導(dǎo)致的阻礙作用越來(lái)越突出，為此，黨中央、國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部門根據(jù)新的社會(huì)需求，不斷探索、改革我國(guó)的戶籍制度，使之與我國(guó)目前社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀相符，并盡可能發(fā)揮積極作用。

改革開放后，國(guó)家逐步放寬了中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制，而近十幾年，國(guó)家政府逐步加大了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度的力度。2007年我國(guó)已經(jīng)在一些地區(qū)進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度試點(diǎn)。2011年6月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，該規(guī)劃要求放寬戶口遷移限制，尤其是在國(guó)家級(jí)和地級(jí)的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域要鼓勵(lì)外來(lái)人口遷入和定居，采取積極的政策引導(dǎo)人口集聚，完善配套實(shí)施，努力保障流動(dòng)人口在流入地的權(quán)益，大力推進(jìn)外來(lái)人口本地化。溫總理在2013年政府工作報(bào)告中也提到要有序推進(jìn)農(nóng)民市民化，保證人民自由遷徙，安居樂(lè)業(yè)。

總之，隨著國(guó)家大刀闊斧的改革，戶籍制度對(duì)就業(yè)教育醫(yī)療居住等民生需求的約束、限制將越來(lái)越弱，戶籍的功能也會(huì)發(fā)生巨大變化，戶籍限制的弱化必然激勵(lì)更多農(nóng)民進(jìn)城，推動(dòng)中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，進(jìn)而提高我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平。

2.4完善社會(huì)保障體系

在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過(guò)程中，越來(lái)越多的農(nóng)民流入城市，其中很大一部分成為農(nóng)民工，這是中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的一個(gè)特有現(xiàn)象。農(nóng)民工是我國(guó)城鎮(zhèn)化的一股重要力量，他們的權(quán)益得到保障，對(duì)城鎮(zhèn)化的平穩(wěn)進(jìn)行至關(guān)重要。我國(guó)政府在“十二五”規(guī)劃綱要中，特別強(qiáng)調(diào)建立健全基本公共服務(wù)體系，改善民生，完善就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育等與民生密切相關(guān)的政策，在改革開放的大環(huán)境下，努力使全體人民共享發(fā)展成果。

2.4.1就業(yè)保障

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家不斷的優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展中小企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)，促進(jìn)房地產(chǎn)、食品加工業(yè)、紡織輕工業(yè)和銷售服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，增強(qiáng)其吸納人口就業(yè)的能力，增建人才招聘市場(chǎng)，健全網(wǎng)絡(luò)就業(yè)信息系統(tǒng)，完善公平競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)制度，就業(yè)渠道增多，就業(yè)人口逐年增加，就業(yè)結(jié)構(gòu)不斷提升。2012年2月，國(guó)務(wù)院同意并批轉(zhuǎn)了《促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃（2011－2015年）》，規(guī)劃對(duì)“十二五”時(shí)期中國(guó)城鎮(zhèn)總體就業(yè)率，就業(yè)增長(zhǎng)率，新增就業(yè)人數(shù)，人口就業(yè)結(jié)構(gòu)變化，對(duì)失業(yè)率等做了科學(xué)的預(yù)計(jì)。

務(wù)工人員大多從事危險(xiǎn)性高、勞動(dòng)強(qiáng)度大但工資低的工作，工資是他們子女教育、醫(yī)保、住房等的保障。一直以來(lái)，政府為保證每個(gè)人“勞有所得”采取了諸多有效措施以解決勞資矛盾。國(guó)家出臺(tái) 《勞動(dòng)法》明確規(guī)定雇傭雙方的權(quán)利和義務(wù)，并且規(guī)定了全國(guó)以及各地方的最低工資下線，另外，對(duì)勞動(dòng)時(shí)間、試用期期限、工資標(biāo)準(zhǔn)、工傷賠償?shù)仁马?xiàng)也做了詳細(xì)說(shuō)明，并設(shè)立了專門的法律部門提供免費(fèi)的法律援助，這為農(nóng)民工獲取勞動(dòng)報(bào)酬并獲得針對(duì)不法老板的懲罰性賠償提供了法律保障。

2.4.2醫(yī)療保障

目前，我國(guó)醫(yī)療保健方面面臨的主要問(wèn)題是供給不足，系統(tǒng)不健全，異地報(bào)銷難。對(duì)于醫(yī)保方面的缺陷與不足，十八大提出“要堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，不斷擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，提高統(tǒng)籌層次和保障水平，加強(qiáng)各項(xiàng)制度的完善和銜接，增強(qiáng)公平性，適應(yīng)流動(dòng)性，保證可持續(xù)性”。

多年來(lái)，城鄉(xiāng)新型醫(yī)療合作制度不斷完善，市民、農(nóng)民工、農(nóng)民的健康有了一定的保障，尤其是流動(dòng)人口的醫(yī)保有了較大的改觀。今年兩會(huì)期間，一些專家和學(xué)者還對(duì)此提出諸多建設(shè)性的建議，即：對(duì)于已經(jīng)在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民，可以直接將其納入城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保障體系；對(duì)于間斷性的流動(dòng)人口，可以試圖建立更為靈活的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，努力將其納入其中；對(duì)于流動(dòng)性很強(qiáng)的人口，應(yīng)該采取更加多樣靈活的措施，如成立一些專門的農(nóng)民工維權(quán)機(jī)構(gòu)、法律性的社團(tuán)組織等來(lái)維護(hù)和保障其合法權(quán)益。

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2.4.3住房保障

住房是重大民生問(wèn)題，人們買不起房、租不起房，享受不到經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等已成為普通問(wèn)題，對(duì)此，在十八大報(bào)告中胡錦濤強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求。國(guó)家政府也在不斷完善住房保障體系，召開研討會(huì)，專家們提出諸多意見和建議。農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦曾提出，國(guó)家應(yīng)把務(wù)工人員納入國(guó)家住房保障政策體系，同時(shí)也要發(fā)揮企業(yè)和市場(chǎng)在解決住房問(wèn)題中的作用，另外，對(duì)于在城市穩(wěn)定就業(yè)、長(zhǎng)期居住的務(wù)工人員，可以有針對(duì)性地建設(shè)農(nóng)民工公寓，或?qū)嵭袑ｍ?xiàng)住房公積金制度，以全力解決農(nóng)民工住房問(wèn)題。

此外，國(guó)家預(yù)計(jì)在5年內(nèi)建設(shè)3600萬(wàn)套保障房，嚴(yán)打違規(guī)出租和住房“被偷食”、“被搶占”等一系列“怪”現(xiàn)象，切實(shí)保障收入最低者、住房最困難者有房住。2013年2月20日溫家寶在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出，要全面落實(shí)2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程，2013年前，地級(jí)以上城市要把符合條件的外來(lái)務(wù)工人員納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ戏秶?/p>

2.4.4教育保障

教育是國(guó)家、社會(huì)和家庭極力關(guān)注的一大問(wèn)題，這一問(wèn)題有可能直接影響到人口流動(dòng)進(jìn)而影響到我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。國(guó)家對(duì)教育問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不斷深化，尤其是對(duì)流動(dòng)兒童的教育，政策上不斷完善，逐步地、盡可能地保障所有兒童的教育權(quán)利，享受教育公平。

為了實(shí)現(xiàn)教育公平，所有學(xué)生平等接受義務(wù)教育這一目標(biāo)，國(guó)家政府作出了諸多努力。為了使農(nóng)民工子女享受到良好的義務(wù)教育，2003年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》?！锻ㄖ芬罅魅氲卣畱?yīng)積極采取多種措施接受流動(dòng)兒童入學(xué)，取消借讀費(fèi)且不得亂收費(fèi)，有條件的要設(shè)立專項(xiàng)資金補(bǔ)助貧困兒童。2006年3月，中央政府頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見》，該《意見》明確強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)卣陬A(yù)算教育經(jīng)費(fèi)時(shí)要把農(nóng)民工子女義務(wù)教育費(fèi)用列入其中，此外，隨遷子女還可享受“兩免一補(bǔ)”政策優(yōu)惠。目前，我國(guó)已經(jīng)基本解決了流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育的問(wèn)題，相信就地參加中考、高考的問(wèn)題也會(huì)很快解決。

3政府管理領(lǐng)域拓展

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，時(shí)代觀念的轉(zhuǎn)變，在我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)許多新情況，政府的管理范圍也會(huì)有所調(diào)整，完善已經(jīng)管理的領(lǐng)域，涉足更多新領(lǐng)域。科技是綜合國(guó)力的標(biāo)志，是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)，滲透在社會(huì)生活的各個(gè)方面；綠色消費(fèi)、清潔生產(chǎn)、低碳生活、生態(tài)文明、美麗中國(guó)等觀念已成為一種時(shí)代潮流，深入人心；文化強(qiáng)國(guó)、增強(qiáng)文化軟實(shí)力、文化創(chuàng)新與保護(hù)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等已經(jīng)被提上議事日程。所以，在中國(guó)今后的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府必然會(huì)在上述諸領(lǐng)域大力涉足，有所作為。

3.1科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域

現(xiàn)代社會(huì)無(wú)論哪個(gè)領(lǐng)域，科技都無(wú)處不在，而且隨著科學(xué)技術(shù)水平的提高，它在社會(huì)生產(chǎn)生活中的滲透也在擴(kuò)大，在城鎮(zhèn)化方面所發(fā)揮的作用也不例外。農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高，促使更多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)；農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展，也使得社會(huì)化大生產(chǎn)方式向農(nóng)村地區(qū)挺進(jìn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的養(yǎng)種加、產(chǎn)供銷、農(nóng)工商、農(nóng)科教一體化，促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展；在科技的支撐下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化成為現(xiàn)實(shí)，農(nóng)業(yè)機(jī)械的普及為工業(yè)企業(yè)的發(fā)展提供了一個(gè)廣大的市場(chǎng)需求空間。另外，近幾年，新興科技園區(qū)極大地帶動(dòng)了當(dāng)?shù)爻鞘袇^(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)成為當(dāng)?shù)氐闹匾a(chǎn)業(yè)，形成規(guī)模效應(yīng)；科技園區(qū)的發(fā)展已成為城市布局中的重要一極，政府進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)，對(duì)此必然傾力考慮。科技發(fā)展，使得城鎮(zhèn)規(guī)劃監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)模擬等更具操作性、可控性，城市建設(shè)與營(yíng)運(yùn)逐步邁向高端。

在《國(guó)家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》中明確了2012年度國(guó)家科技在城鎮(zhèn)發(fā)展領(lǐng)域的支持重點(diǎn)，主要包括：城鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃數(shù)字模擬、城鎮(zhèn)空間高效利用、社區(qū)綠化與環(huán)保建材、城鎮(zhèn)居住環(huán)境質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、城鎮(zhèn)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)構(gòu)建等。這些技術(shù)從宏觀到微觀都會(huì)使得我國(guó)的城鎮(zhèn)化具備高效、節(jié)能、環(huán)保的特色，完全符合“兩型社會(huì)”的要求。對(duì)于科學(xué)技術(shù)的巨大功效，國(guó)家政府一向都很重視，而且會(huì)越來(lái)越重視，會(huì)投入更多的人力、物力、財(cái)力支持發(fā)展這一領(lǐng)域。

3.2生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域

快速的城鎮(zhèn)化顯著地改善著人民生活水平，但同時(shí)也帶來(lái)了一系列的資源環(huán)境問(wèn)題，如霧霾天數(shù)增多、沙塵暴頻發(fā)、交通擁堵、尾氣排放嚴(yán)重、水土流失加劇、湖泊富營(yíng)養(yǎng)化、全球變暖、白色污染、大氣污染、土壤污染等。城鎮(zhèn)的快速發(fā)展與城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境承載力之間的矛盾，仍是未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中面臨的最主要的挑戰(zhàn)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們的環(huán)保意識(shí)不斷提高，對(duì)資源高效利用、減少環(huán)境污染的要求越來(lái)越高。目前，節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境已成為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。胡錦濤同志在十八大講話中說(shuō)：“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。具體舉措如下：一、優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局；二、全面促進(jìn)資源節(jié)約；三、加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度；四、加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)”。另外，在兩會(huì)期間，中科院研究員們提出必須賦予城鎮(zhèn)化生態(tài)附加值，以生態(tài)文明、環(huán)境倫理思想為指導(dǎo)武裝城鎮(zhèn)化，在城鎮(zhèn)建設(shè)中喚醒人們的“行星意識(shí)”，共同構(gòu)建“兩型”城市。

3.3社會(huì)文化領(lǐng)域

文化是城市的靈魂，體現(xiàn)一個(gè)城市的價(jià)值和精神。如果一個(gè)城市缺乏獨(dú)具特色的文化精神，那么這個(gè)城市不過(guò)只是鋼筋水泥堆砌的建筑物。城鎮(zhèn)化是改革開放以來(lái)我國(guó)社會(huì)一道亮麗的風(fēng)景線，但在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過(guò)程中，文化建設(shè)有些被忽視，盲目跟風(fēng)、照搬照抄的現(xiàn)象屢見不鮮。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到，文化是一個(gè)城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在精神，城鎮(zhèn)的發(fā)展需要文化的指引，更需要特色文化產(chǎn)業(yè)的支持。文化產(chǎn)業(yè)投資少、回報(bào)大、民族特色鮮明、形式靈活多變、能耗低、時(shí)效長(zhǎng)，這些優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)為城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了新思路。

十八大報(bào)告中明確提出，要把增強(qiáng)文化軟實(shí)力、推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)，將（下轉(zhuǎn)43頁(yè)）（上接22頁(yè)）我國(guó)建設(shè)成為文化強(qiáng)國(guó)。政府在做城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，已將文化建設(shè)作為重要組成部分，十分重視公共文化服務(wù)體系建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)傳統(tǒng)文化資源的保護(hù)和利用，加強(qiáng)文化市場(chǎng)的培育和文化產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，為市民文化生活設(shè)計(jì)規(guī)劃場(chǎng)地，以滿足城鎮(zhèn)市民多樣化的文化需求。另外，政府還加快了特色文化城市建設(shè)步伐，搭建各類文化產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)，重金支持衛(wèi)星直播廣播電視、城鎮(zhèn)數(shù)字影院等重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。2014年兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)副主席厲無(wú)畏提出以人文理念引導(dǎo)城市規(guī)劃，以文化產(chǎn)業(yè)支撐城鎮(zhèn)化建設(shè)，最大限度的發(fā)揮文化產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，要通過(guò)培育一批大型文化傳媒集團(tuán)，擴(kuò)大文化消費(fèi)市場(chǎng)，使文化產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化相互促進(jìn)。文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國(guó)家政府和社會(huì)各界關(guān)注的重要領(lǐng)域，隨著社會(huì)發(fā)展層次的提高，政府、企業(yè)、個(gè)人都會(huì)更多的涉足這一領(lǐng)域。

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責(zé)任編輯：蔣亞林

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