規(guī)范保障房資產(chǎn)管理初探

唐家霖

摘要：解決城鎮(zhèn)居民住房難的問題，黨中央、國務(wù)院以及各級地方政府都十分關(guān)心，并大力支持。由于保障房建設(shè)投資多層次、形態(tài)多元化，給保障房資產(chǎn)管理帶來了一定難度。本文從現(xiàn)象入手提出了一整套保障房管理方案，為科學(xué)管理保障房資產(chǎn)，提出了基本的方式、方法。

關(guān)鍵詞：保障房 資產(chǎn) 管理

為解決城鎮(zhèn)居民住房難的問題，黨中央、國務(wù)院十分重視，各級黨委政府也都把保障房建設(shè)擺在重要位置，在規(guī)劃立項(xiàng)、土地劃撥、資金籌措、項(xiàng)目建設(shè)等方面采取了一系列積極措施。據(jù)不完全統(tǒng)計，2011-2013年全國各級政府和社會累計籌集保障房建設(shè)資金近3萬億元左右，建成了上千萬套各種形式的保障性住房，有效改善了中低收入家庭住房問題，受到了廣大群眾的普遍歡迎。但是目前在保障房管理中還存在一些突出問題，特別是如何管好盤活政府投資形成的保障房資產(chǎn)方面，還沒有建立起規(guī)范有效的機(jī)制，既影響了已建成保障房的使用效益，也制約了保障性安居工程的可持續(xù)發(fā)展。

一、保障性住房存在的主要問題

（一）資產(chǎn)管理主體不明確，管理基礎(chǔ)工作薄弱。在保障房建設(shè)中，各級政府普遍存在保障房“重建輕管”，保障房建好后就算完成了硬任務(wù)，對形成了資產(chǎn)“誰來管、如何管”等缺乏制度設(shè)計，責(zé)任主體不明，基礎(chǔ)工作薄弱，實(shí)物臺賬不完整，資產(chǎn)價值底數(shù)不清、歸屬不清、租金收益不清，保障房資產(chǎn)管理隱患很大。

（二）部分保障房存在閑置現(xiàn)象，資產(chǎn)實(shí)物形態(tài)利用效率不高。據(jù)統(tǒng)計，截止至2013年底，全國尚有38%達(dá)到入住條件的保障房處于閑置狀態(tài)，占竣工量的40.5%。產(chǎn)生上述問題的原因：一是建設(shè)任務(wù)與實(shí)際需求脫節(jié)。按照城鎮(zhèn)常住人口計算分配建設(shè)任務(wù)，造成實(shí)際需求量大的城市區(qū)“吃不飽”，有效需求量小的城市區(qū)和縣“吃不了”。二是部分保障房位置偏遠(yuǎn)，配套設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施不齊全，均不同程度的存在路、水、電、氣等設(shè)施不完備和物業(yè)管理不到位問題，導(dǎo)致一部分符合條件的保障對象選擇棄租。

（三）盤活運(yùn)作機(jī)制尚未建立，資產(chǎn)價值效能得不到有效發(fā)揮。各級政府投資形成的保障房資產(chǎn)是國有“四資”的重要組成部分，合理運(yùn)作盤活將可撬動更多的社會資本投入后續(xù)的保障房建設(shè)，既能夠有效緩解政府建設(shè)資金緊張矛盾，也有利于形成保障性安居工程可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。但多數(shù)市縣以完成建設(shè)任務(wù)為目標(biāo)，對保障房資產(chǎn)管理以及盤活運(yùn)作問題普遍沒有提上議事日程。有的“一售了之”，雖然回籠建設(shè)資金快，但也帶來一些新問題，如已售房屋不能再周轉(zhuǎn)使用，降低了保障房循環(huán)使用產(chǎn)生的放大效應(yīng)；在土地、資金等成本持續(xù)上升的情況下，回籠資金不足以支撐后續(xù)保障房建設(shè)，政府需要不斷加大投入，負(fù)擔(dān)越來越大。

（四）責(zé)任不清、資產(chǎn)盤不活、造成后續(xù)建設(shè)乏力。正是由于資產(chǎn)界定方面的不明晰和資產(chǎn)管理方面的不完善，責(zé)任不能落實(shí)，導(dǎo)致資產(chǎn)運(yùn)營方面的不便利，財政資金引導(dǎo)社會資金參與的公共租賃住房多元化融資渠道尚未形成，公共租賃住房建設(shè)任務(wù)重，所需資金缺口大，地方財力有限，很難保證公共租賃住房建設(shè)資金全部及時足額落實(shí)到位。

二、保障房資產(chǎn)管理的政策建議

（一）建立全國聯(lián)網(wǎng)的公共租賃住房信息網(wǎng)作為今后分配管理的主要平臺，為公共租賃住房管理科學(xué)化提供支持。依托住建部門建立的全國公共租賃住房信息網(wǎng)為基礎(chǔ)，開發(fā)公共租賃住房信息平臺，實(shí)現(xiàn)公共租賃住房任務(wù)下達(dá)、規(guī)劃建設(shè)、分配入住、后期動態(tài)管理的全過程在線查詢，以及監(jiān)管和各項(xiàng)手續(xù)審批辦理，覆蓋從社區(qū)到省各級保障房經(jīng)辦部門。信息平臺至少應(yīng)該包括以下三個功能：一是作為各級住建部門分解新增任務(wù)的依據(jù)。通過網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)和信息共享，部級住建部門可以實(shí)時統(tǒng)計省市縣公共租賃住房申請和審核情況，并以此作為分解建設(shè)任務(wù)的重要依據(jù)，改變原來的“自上而下”分解任務(wù)為“自下而上”申報需求，從而解決建設(shè)任務(wù)分配方面供需不對稱問題。二是作為省市縣級房管部門分配房源的依據(jù)。通過網(wǎng)站開通的申請進(jìn)度查詢、申請人應(yīng)該公開的各項(xiàng)信息查詢和分配結(jié)果查詢等功能，申請人可以通過網(wǎng)絡(luò)及時了解自己公共租賃住房申請進(jìn)展情況。公眾還可以通過舉報投訴監(jiān)督公共租賃住房建設(shè)、分配、管理等情況，切實(shí)做到公開透明、公平公正。三是這個信息平臺需要專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行開發(fā)，各種模塊要達(dá)到公共租賃住房任務(wù)分解科學(xué)化、建設(shè)布局合理化、入住轉(zhuǎn)讓公平化、資產(chǎn)管理節(jié)約化等要求，現(xiàn)代化的管理必須是數(shù)據(jù)化加信息化，而這個信息平臺的數(shù)據(jù)和資料在政府各個具有監(jiān)督管理職能的部門都要留下接口，以滿足管理需求。

（二）建立以財政資金引導(dǎo)社會資金參與的多元化資金籌措體系，使公共租賃住房建設(shè)有一個良性的資金鏈。一是繼續(xù)鞏固現(xiàn)有的資金籌集渠道。在爭取中央財政加大補(bǔ)助力度的同時，加大省級財政和對縣（市）轉(zhuǎn)移支付力度；市縣在財力允許的情況下也要加大預(yù)算安排力度；嚴(yán)格土地出讓凈收益和住房公積金增值收益中計提資金用于公共租賃住房建設(shè)政策。二是爭取信貸支持。省級保障房投融資平臺要加大資金籌措力度，對省轄市和部分重點(diǎn)縣（市）公共租賃住房建設(shè)提供融資支持。調(diào)動銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極性，按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)原則，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，改善金融服務(wù)，增加公共租賃住房建設(shè)信貸資金安排。三是拓寬融資渠道。大力吸引社會資金進(jìn)入公共租賃住房建設(shè)領(lǐng)域。支持省級融資平臺發(fā)行保障房非公開定向債務(wù)融資工具或中期票據(jù)，專項(xiàng)用于公共租賃住房建設(shè)。由于公共租賃住房建設(shè)資金來源（負(fù)債）和資金使用（資產(chǎn)）期限不匹配，社會資本進(jìn)入有一定難度，可以積極嘗試公共租賃住房資產(chǎn)證券化融資。

（三）建立以商品房配建政府購買為主的公共租賃住房供應(yīng)體系，從而使公共租賃住房布局更加合理。今后新增的公共租賃住房要以商品房配建和政府購買為主，政府住房保障部門直接投資建設(shè)為輔。只有這樣，才能真正解決公共租賃住房在選址和配套方面的政府短視行為。一方面，要硬性規(guī)定配建比例。市縣政府可以出臺相關(guān)規(guī)定，將公共租賃住房建設(shè)納入商品住房項(xiàng)目土地規(guī)劃和出讓條件，與商品住房項(xiàng)目同步立項(xiàng)、同步設(shè)計。另一方面，要有相應(yīng)的監(jiān)管措施。土地部門在出讓商品住房建設(shè)用地時，會將配建公共租賃住房的約束性指標(biāo)納入供地方案，并向社會公示。而房管部門將與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)簽訂公共租賃住房配建合同，詳細(xì)規(guī)定配建公共租賃住房的位置、總建筑面積、套數(shù)、套型建筑面積、戶型、質(zhì)量要求、移交期限、違約責(zé)任等內(nèi)容。市縣政府住建、房管等部門對配建公共租賃住房落實(shí)情況實(shí)施跟蹤監(jiān)管。endprint

（四）建立政府購買服務(wù)為主、依托社會中介機(jī)構(gòu)維護(hù)運(yùn)營的運(yùn)營管理體系，從而使公共租賃住房的管理維護(hù)更加高效。對于各類投資主體建設(shè)的公共租賃住房，建議以市縣為單位委托專業(yè)的服務(wù)企業(yè)維護(hù)運(yùn)營，防止政府行政事業(yè)部門過多界入具體事務(wù)。一是服務(wù)外包?？擅嫦蛏鐣_招標(biāo)物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營，具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的公共租賃住房的維修、養(yǎng)護(hù)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)各級住建部門審查同意或者業(yè)主大會表決通過后，報價格主管部門核準(zhǔn)。二是加強(qiáng)監(jiān)管。要對承租戶進(jìn)行定期入戶走訪，及時掌握承租公共租賃住房家庭成員的收入、資產(chǎn)、住房等變化情況，定期對其資格進(jìn)行調(diào)查，如發(fā)現(xiàn)不符合承租資格的，將按合同約定處理。同時，還可依托物業(yè)服務(wù)企業(yè)開展日常檢查，如發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借、閑置等各類違規(guī)行為，應(yīng)及時告知當(dāng)?shù)刈”２块T進(jìn)行處理。

（五）建立指定政府投融資公司管理為主履行政府出資人職責(zé)的資產(chǎn)管理體系，從而使權(quán)責(zé)更統(tǒng)一、問責(zé)更有效。一是對已建成公共租賃住房資產(chǎn)進(jìn)行梳理。根據(jù)建設(shè)資金來源和承建主體性質(zhì)，對全省已建成的公共租賃住房進(jìn)行全面資產(chǎn)登記和產(chǎn)權(quán)確認(rèn)，明確資產(chǎn)性質(zhì)和管理主體。二是市縣可以指定一家政府投融資公司來履行出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)政府投資的公共租賃住房的資金籌措、房源籌集、租金收取、出售所得、資產(chǎn)運(yùn)營等，全面負(fù)責(zé)保障房建設(shè)的建、管、用、還等事務(wù)。這么做的好處就在于能夠最大限度盤活公共租賃住房資產(chǎn)，為政府后續(xù)保障房建設(shè)融通資金。三是重新規(guī)劃公共租賃住房租售政策。對之前的租售政策進(jìn)行重新評估，對于公共租賃住房出售大的原則是要非常審慎，對于部分市縣公共租賃住房嚴(yán)重供大于求的情況，在保障基本需求情況下，可嘗試出售一部分。積極建立公共租賃住房共有產(chǎn)權(quán)制度，允許保障對象在居住滿一定年限后購買部分或全部產(chǎn)權(quán)，緩解地方財政的公共租賃住房建設(shè)投資壓力。

（六）建立社會公共資產(chǎn)會計制度，使公共租賃住房資產(chǎn)有一個完整的記錄和延續(xù)。自中共十六大以來，國家越來越重視國有資產(chǎn)的科學(xué)運(yùn)作，由財政支出形成的各種資產(chǎn)必須得到合理的利用，徹底轉(zhuǎn)變理財觀念。財政支出形成的周轉(zhuǎn)型國有資產(chǎn)已進(jìn)入資本化運(yùn)作準(zhǔn)備階段，財政支出形成的固化資產(chǎn)也必須科學(xué)利用。由各種形態(tài)并軌的公共租賃住房就是其中的一種。如何對其進(jìn)行科學(xué)管理，首先，要做到心中有數(shù)，要明白它的物理形態(tài)和價值狀態(tài)，這在會計學(xué)上叫實(shí)物記錄和價值記錄。公共租賃住房的物理形態(tài)，主要以房屋和附屬物為主，因而可以作為固定資產(chǎn)，其來源渠道可以有多種，但接收和管理主體是國家財政部門。為此，無論哪種渠道建成的公共租賃住房，必須進(jìn)行唯一處理，這樣就形成了系統(tǒng)的實(shí)物管理和價值管理的體系。商品房配建可用捐贈和購買兩種形式處理，自建、投資撬動和政策性引導(dǎo)建設(shè)的，可以按照資金來源渠道不同，分設(shè)不同的明細(xì)科目。其次，為了把這部分資產(chǎn)盤活用好，可以證券化等方式進(jìn)行接收，這部分資產(chǎn)的接收是個新課題，必須組織專家進(jìn)行專門研究設(shè)計，要有系統(tǒng)的賬務(wù)體系和有關(guān)的財務(wù)管理辦法，尤其是財務(wù)管理必須建章立制，必須清楚資金來源走向，財務(wù)費(fèi)用記錄清晰可查。Sendprint