我國流動人口子女教育政策的內(nèi)容分析

梁雄霞

【摘 要】流動人口規(guī)模不斷擴大使其隨遷子女們的教育問題愈發(fā)突出，為此國家出臺了許多相應(yīng)的政策法規(guī)。文章梳理了農(nóng)民工子女教育政策文本內(nèi)容，確立以完整性、科學(xué)性、創(chuàng)新性作為該教育政策內(nèi)容分析的三個標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)我國流動人口子女政策在這三方面均存在欠缺，提出明確政策對象及外延、注重對象的長期需求、完善政策評估制度、明確中央與地方權(quán)責(zé)利關(guān)系、加強政策創(chuàng)新五項改進建議。

【關(guān)鍵詞】流動人口子女 教育政策 教育政策內(nèi)容分析

一、政策出臺的背景

90年代以來，我國農(nóng)民勞動力在城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間大規(guī)模流動，成為中國社會經(jīng)濟生活中最引人注目的現(xiàn)象， 20多年間農(nóng)村勞動力向城市大規(guī)模流動，在龐大的流動群體中第二代移民已然出現(xiàn)，城市流動人口子女的教育問題突顯出來且日益迫切。據(jù)第六次人口普查，我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到49.7%[1] ，這是由大量農(nóng)民進入城市務(wù)工所帶來的結(jié)果。此次普查得知流動人口達2.6億人，同2000年人口普查相比，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口增加11700萬人，增長81.03% [2]。

流動人群中家庭戶比重增加，流動人口子女的規(guī)模也急劇增長。流動人口子女的教育問題不是單純的教育問題，而是勞動力流動的副產(chǎn)品，是三農(nóng)問題的延伸以及社會轉(zhuǎn)型所導(dǎo)致的各種社會問題在教育層面的并發(fā)。但是由于流動人口第一代在城市長時間打工甚至主觀上的移民傾向，他們的第二代在城市逐漸成長，這就使得其教育問題日益緊迫和不可回避。

二、相關(guān)概念的界定

政策分析是指一個應(yīng)用性的社會學(xué)科研究領(lǐng)域，是對政策系統(tǒng)及環(huán)境之間和政策過程諸環(huán)節(jié)之間及其系統(tǒng)內(nèi)外諸因素之間因果關(guān)系或相關(guān)性的分析，以探索公共政策運行的固有規(guī)律，改進政策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量的科學(xué)。[3]。

教育政策目前國內(nèi)學(xué)者或相關(guān)文獻對此的定義主要有：①教育政策是負有教育的法律或行政責(zé)任的組織及團體為了實現(xiàn)一定時期的教育目標(biāo)和任務(wù)而規(guī)定的行動準(zhǔn)則。②教育政策是一個政黨或國家為實現(xiàn)一定時期的教育任務(wù)而制定的行為準(zhǔn)則。③教育政策是一種有目的、有組織的動態(tài)發(fā)展過程，是政黨政府等政治實體在一定歷史時期，為實現(xiàn)一定的教育目標(biāo)和任務(wù)而協(xié)調(diào)教育的內(nèi)外關(guān)系所規(guī)定的行動依據(jù)和準(zhǔn)則。④教育政策是國家和政黨為實現(xiàn)教育目標(biāo)而制定的行政準(zhǔn)則。 [4]

上述對教育政策基本內(nèi)涵的把握包含了幾個重要要素：相互沖突的教育利益訴求、享有公共權(quán)威的政府、教育公共產(chǎn)品的提供方案、教育政策的價值負載。對教育政策基本內(nèi)涵的認(rèn)識決定了教育政策分析的三個維度：教育政策價值分析、教育政策內(nèi)容分析和教育政策過程分析。本文主要從內(nèi)容分析角度進行政策分析。教育政策內(nèi)容的分析，就是運用一定的步驟和標(biāo)準(zhǔn)，對教育政策文本中的政策規(guī)范進行分析。其目的是，要看這一政策到底要有哪些教育政策規(guī)范，才能滿足這一政策所要解決的全部問題的需要。

三、教育政策的政策文本梳理

梳理關(guān)于流動人口子女教育政策發(fā)展的脈絡(luò)，可將政策內(nèi)容分為三個階段。

1.政策初始階段

1992年《中華人民共和國義務(wù)教育法實施細則》首次提出流動兒童的教育問題：“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務(wù)教育的，經(jīng)戶籍所在地的縣級教育主管部門或者鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)，可以按照居住地人民政府的有關(guān)規(guī)定申請借讀。借讀的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的年限，以其戶籍所在地的規(guī)定為準(zhǔn)?！?[5]

2.政策以限制為主的階段

1996年國家《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法 （試行）》提出：“流動兒童應(yīng)以在流入地全日制中小學(xué)借讀為主；沒有條件進入全日制中小學(xué)的，可以入各種形式的教學(xué)班、組，接受非正規(guī)教育。”[6]1998 年國家《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》提出流動兒童身份確認(rèn)并提出要對兒童流動性進行限制：“流動兒童少年常住戶籍所在地人民政府應(yīng)嚴(yán)格控制義務(wù)教育階段適齡兒童少年外流。凡常住戶籍所在地有監(jiān)護條件的，應(yīng)在常住戶籍所在地接受義務(wù)教育；常住戶籍所在地沒有監(jiān)護條件的，可在流入地接受義務(wù)教育?！?[7]同時該辦法明確了兒童流入地政府的教育責(zé)任，流動兒童就讀學(xué)校如何選擇，流動兒童就學(xué)手續(xù)如何辦理，流動兒童教育責(zé)任的社會分?jǐn)?，流動兒童就讀學(xué)校的要求；還提出流動兒童的尊嚴(yán)和權(quán)利維護。[8]

3.政策逐步完善階段：明確流入地政府管理責(zé)任

這一階段的政策概括為“兩位主”：以流入地政府管理為主、全日制公辦學(xué)校為主。2001年《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出：“要重視解決流動人口子女接受義務(wù)教育問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利?！盵9]2003年《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》強化了兒童流入地政府的教育責(zé)任，特別是對民辦打工子弟學(xué)校提出了管理要求。[10]2005 年《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》首次提出農(nóng)村義務(wù)教育免費，明確流動兒童享受同城待遇。 [11]2006年修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》首次以法案形式明確義務(wù)教育的免費問題，強化對流動兒童、少年的教育保障。[17]2007修訂施行的《中華人民共和國未成年人保護法》明確政府對弱勢群體及流動兒童教育權(quán)益的保護義務(wù)。[12]2008年《國務(wù)院關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費工作的通知》進一步明確地方政府在流動兒童接受義務(wù)教育上的責(zé)任。[13]《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010- 2020 年）》強化流動兒童接受義務(wù)教育的平等權(quán)利，提出：“研究制定進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法。” [14]2012年國家出臺了《關(guān)于做好進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》，并要求各省、自治區(qū)、直轄市在2012年年底之前出臺進城務(wù)工人員隨遷子女高考政策。[15]endprint

四、流動人口子女教育政策的內(nèi)容分析

孫綿濤認(rèn)為可將完整性、科學(xué)性和創(chuàng)新性作為教育政策內(nèi)容分析的標(biāo)準(zhǔn)。教育政策的要件一般來說包括教育政策的目標(biāo)、教育政策的對象和教育政策的措施。教育政策規(guī)范，一般體現(xiàn)在教育政策的目標(biāo)、對象和措施之中。因此，完整性是指教育政策的規(guī)范分析，就要涉及教育政策目標(biāo)、對象和措施等要件的分析，就要看教育政策的這三個要件是否完備。所謂科學(xué)性，是指教育政策內(nèi)容的各要素關(guān)系明確，邏輯清晰。所謂創(chuàng)新性，是指教育政策內(nèi)容不囿于傳統(tǒng)的觀念，能根據(jù)形勢的發(fā)展進行政策理論創(chuàng)新[16]。

1.政策內(nèi)容完整性欠缺

（1）政策對象的模糊。在梳理政策文本時發(fā)現(xiàn)只有1998年《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》對流動兒童做清晰界定：流動兒童少年是指6至14周歲（或7至15周歲）隨父母或其他監(jiān)護人在流入地暫時居住半年以上有學(xué)習(xí)能力的兒童少年。隨著后期的發(fā)展，我們逐步將流動兒童改為流動人口子女，這表明對象的擴大化，那么應(yīng)當(dāng)對其進行重新界定，避免在地方執(zhí)行時有所偏差。

（2）政策目標(biāo)的短視?？v觀我們政策的發(fā)展，發(fā)現(xiàn)許多政策是應(yīng)對流動兒童義務(wù)教育的緊迫問題而出臺的，這也是我們國家政策制定過程中經(jīng)常出現(xiàn)的腳痛醫(yī)腳、頭痛醫(yī)頭的局面。90年代爆發(fā)的流動人口子女義務(wù)教育問題至今已有二十幾年的歷史，流動人口子女問題已逐漸往高中延伸，但現(xiàn)在已有的政策更多的是針對義務(wù)教育階段，我們對流動兒童的升學(xué)以及中考、高考問題仍然少有觸及，到2010年《發(fā)展綱要》才開始提及。這也從另一角度說明了政策目標(biāo)應(yīng)當(dāng)對問題的界定有清晰了解，目標(biāo)應(yīng)從長遠考慮，需考慮問題的延伸性而不是只注重眼下的問題。

（3）政策措施不完善，缺少對政策執(zhí)行的評估。流動人口子女教育政策的實施至今有20年，但現(xiàn)今仍需要交借讀費的現(xiàn)象仍有發(fā)生，這是由于沒有形成一個完善的監(jiān)督、評估體系?！吧嫌姓摺⑾掠袑Σ摺?，地方政府為主要管理方，出臺相應(yīng)的法規(guī)，卻沒有完善的評估體制，才會使政策效果大打折扣。

2.政策的科學(xué)性欠缺

中央、省市、流入地政府權(quán)責(zé)利分配不合理。流動人口子女教育政策逐步地完善，形成以流入地政府管理為主，以全日制學(xué)校為主的管理模式。流入地管理為主的模式，將責(zé)任由上級下放給下級政府，流入地地方政府承擔(dān)更多的責(zé)任，社會經(jīng)濟、環(huán)境、資源、人口、文化和教育等的局限性與可承受性，使流入地政府的教育決策日益艱難，陷入“管不好”的困境。且目前這些政策僅對流入地政府提出了要求，但對中央、省級政府、流出地政府的相關(guān)財政責(zé)任卻未明確規(guī)定?，F(xiàn)實的情況是，大批中西部地區(qū)的學(xué)生流向發(fā)達地區(qū)，但中央財政在此方面對發(fā)達地區(qū)卻無支持，導(dǎo)致流入地政府在解決這一問題時責(zé)任與能力不對稱，義務(wù)與權(quán)利不對等。國家財政和地方財政如何統(tǒng)籌分擔(dān)，如何使流動兒童成為國家教育政策保護的對象，不因父母流動而使其教育受到影響，尚沒有令人滿意的答案[17]。

3.政策缺乏創(chuàng)新性

流動人口是我國在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下所特有的概念，針對流動人口子女的教育問題所出臺的政策亦屬于一種創(chuàng)新。但是，我們的創(chuàng)新不能止步，應(yīng)當(dāng)根據(jù)發(fā)展形勢而創(chuàng)新，制定符合時代要求的政策。在梳理的法規(guī)文本中，我們能清新了解到“兩為主”，但政策的規(guī)定過于籠統(tǒng)，只有指導(dǎo)性意見，并沒有實質(zhì)性的操作。流動人口子女的升學(xué)尤其是高考的政策遲遲才出臺，沒有及時根據(jù)形勢而進行創(chuàng)新，依然由地方政府研制執(zhí)行，出現(xiàn)既是裁判員又是運動員的局面。

五、政策內(nèi)容改進建議

（一）完善政策內(nèi)容

1.明確政策對象?？茖W(xué)界定流動人口子女的概念是政策制定和有效落實的基礎(chǔ)，缺乏對政策對象的認(rèn)識，政策就缺少針對性和有效性。在政策文本中應(yīng)當(dāng)界定清楚政策的對象與外延，使流入地政府不打擦邊球，針對流動人口子女教育問題切實負起管理者責(zé)任。

2.重視政策對象的長期需求。目標(biāo)的短視是由于對政策對象需求的不了解。當(dāng)?shù)貞艏丝谂c外來流動人口的教育利益處在明顯的博弈狀態(tài)，基于流動人口子女教育問題的決策面臨著明顯的困境，被動性、滯后性、不徹底性成為突出特點，流動人口子女教育的實踐需求走在了政策設(shè)計的前面。完善政策內(nèi)容應(yīng)注重對象的需求，教育的普及化使我們受教育的年限增加，我們的目標(biāo)就不能是短期而是長期。

3.完善政策的評估體制。政策出臺和實施過程是眾多利益群體博弈的過程，既得利益者出于自身利益的保護會阻礙政策的有效實施，由此決定了政策在實施過程中必然會遇到各種矛盾和問題，此時若在政策文本中建立起一套行之有效的監(jiān)督問責(zé)和考核評價機制，政策博弈的結(jié)果將不再是“零和游戲”，而將是實現(xiàn)相關(guān)利益者的合作與共贏。

（二）明確中央、地方的權(quán)責(zé)利關(guān)系

流入地政府承擔(dān)了絕大部分的教育管理責(zé)任，國家、省市應(yīng)當(dāng)對其進行相應(yīng)的幫助，而不是一味將責(zé)任下放。國家在財政上進行一定的扶持，緩解流入地教育資源的緊張，省市政府對流入地政府的工作進行有規(guī)劃的指導(dǎo)。當(dāng)然妥善解決流動人口子女教育問題，確保經(jīng)費來源是一個重要的保障性條件。為此，建議加強中央財政、省級財政、市財政、區(qū)（縣級市）財政與流出地財政之間協(xié)調(diào)溝通，建立合理的教育經(jīng)費分擔(dān)機制。概括起來說，應(yīng)該建立中央和地方共同分擔(dān)、省市政府為主的經(jīng)費負擔(dān)體制，規(guī)范公辦學(xué)校的流動人口子女入學(xué)、收費和資助制度，建立對流動兒童學(xué)校的財政投入機制，盡早形成政府出資、全體流動兒童享受免費教育的經(jīng)費保障制度。

（三）加強政策的創(chuàng)新性

流動人口子女的教育政策是持續(xù)不斷發(fā)展的，經(jīng)濟、社會等因素影響著這次的制定。創(chuàng)新性要求我們不能止步看當(dāng)下的問題，應(yīng)結(jié)合問題趨勢提出更為合理的政策。在流動人口子女教育政策中，我們以“兩位主”為原則，在具體的操作中，根據(jù)各地實際情況進行政策的制定與執(zhí)行。政策制定者的理念也要創(chuàng)新。以往的政策關(guān)注點在于教育管理的制度、模式，流動人口子女不單只是接受城市的教育，他們同時在融入城市的生活。有許多孩子們因農(nóng)民工子女的身份在城市中學(xué)習(xí)、生活而自卑。政策應(yīng)加強對特殊群體的人文關(guān)注。endprint

完整性是在科學(xué)性和創(chuàng)新性基礎(chǔ)上的完整性；科學(xué)性是在完整和創(chuàng)新基礎(chǔ)上的科學(xué)性；而創(chuàng)新性，也是在完整和科學(xué)基礎(chǔ)上的創(chuàng)新性?？傊ㄟ^這三個標(biāo)準(zhǔn)對流動人口子女教育政策的內(nèi)容分析，以期更好地解決流動人口子女教育問題。

【參考文獻】

[1][EB/OL].http：//data.stats.gov.cn/workspace/index？m=hgnd.

[2][EB/OL]. http：//www.stats.gov.cn/zgrkpc/dlc/yw/t20110428_402722384.htm.

[3]江渝.政策分析方法——視角、路徑、工具[M].四川大學(xué)出版社，2011：1.

[4]劉復(fù)興. 教育政策分析：價值、內(nèi)容與過程[J].現(xiàn)代教育論叢，2008 （5）：38.

[5]教育部基礎(chǔ)教育司義務(wù)教育實施處. 義務(wù)教育法規(guī)文獻匯編（1900 年—1998 年）[G].北京：中國社會出版社，1998：562，579，34，35，133- 134，136，294，295.

[6][EB/OL].http：//www.gov.cn/flfg/2006- 12/29/content_554397.htm.

[7] [EB/OL]. http：//www.hbe.gov.cn/content.php？id=1357.

[8][9][EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_621/200409/3192.html.

[10][EB/OL].http：//news.china.com/zhcn/domestic/945/20010614/10045441_3.html.

[11] [EB/OL].http：//edu.people.com.cn/GB/8216/28350

/63351/4331756.html.

[12][EB/OL].http：//www.gov.cn/zil-iao/flfg/2006- 06/30/content_323302.htm.

[13][EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2008- 08/15/content_1072915.htm.

[14] [EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/edu/2010- 07/29/c_12389320.htm.

[15] [EB/OL]. http：//news.163.com/12/0831/20/8A8UU 6Q000014JB5.html.

[16]孫綿濤.關(guān)于教育政策內(nèi)容分析的探討[J]. 教育研究與實驗，2007（3）：39.

[17]袁連生.農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費負擔(dān)政策的理論、實踐與改革[J]. 教育與經(jīng)濟，2010（1）：1-4.endprint