少數(shù)民族自治地區(qū)檔案法規(guī)及規(guī)范性文件的特點(diǎn)

李思藝

摘 要：對(duì)全國(guó)各少數(shù)民族集中分布的5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣（旗）的檔案法規(guī)及規(guī)范性文件進(jìn)行調(diào)研，總結(jié)少數(shù)民族自治地區(qū)檔案法規(guī)及規(guī)范性文件的特點(diǎn)，為我們觀察和了解少數(shù)民族地區(qū)檔案立法工作提供參考。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族地區(qū)；檔案法規(guī)；檔案規(guī)范性文件；立法特點(diǎn)

1 少數(shù)民族地區(qū)的檔案立法工作具有不平衡性

根據(jù)行政區(qū)劃，我國(guó)共有5個(gè)自治區(qū)，30個(gè)自治州，120個(gè)自治縣（旗），這些地區(qū)都是少數(shù)民族密集分布的地區(qū)。據(jù)調(diào)查，截至2013年底，我國(guó)少數(shù)民族自治地區(qū)的檔案法規(guī)及規(guī)范性文件共有32部，其中有12部為自治區(qū)、州的地方人民政府或人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)頒布實(shí)施的檔案法規(guī)，另外的20部均為各地檔案局制定的與當(dāng)?shù)氐臋n案法規(guī)相配套的實(shí)施細(xì)則等規(guī)范性文件。

1.1 五個(gè)自治區(qū)和四個(gè)自治州均制定了比較完善的檔案法規(guī)。五個(gè)自治區(qū)的檔案法規(guī)都是由自治區(qū)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)通過(guò)和頒布的。其中，廣西壯族自治區(qū)檔案法規(guī)名稱以“檔案管理?xiàng)l例”命名，寧夏回族自治區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案法規(guī)名稱以“檔案條例”命名，而新疆維吾爾自治區(qū)和西藏自治區(qū)則是以《實(shí)施<中華人民共和國(guó)檔案法>辦法》的形式出現(xiàn)。值得一提的是，新疆自治區(qū)根據(jù)地方檔案事業(yè)的發(fā)展情況和民族特色又頒布并實(shí)施了一部《重大活動(dòng)檔案管理規(guī)定》，以保證當(dāng)?shù)貦n案工作的順利開(kāi)展，這在一定程度上體現(xiàn)了少數(shù)民族地區(qū)對(duì)檔案事業(yè)和工作的重視。

在我國(guó)少數(shù)民族自治地區(qū)30個(gè)自治州中，僅有4個(gè)自治州由其州政府及或州人大及其常委會(huì)頒布實(shí)施了5部檔案法規(guī)，其余自治州均使用其所屬省、行政區(qū)的地方檔案法規(guī)或《中華人民共和國(guó)檔案法》及其《實(shí)施辦法》。雖然自治州的法規(guī)數(shù)量不多，但每部檔案法規(guī)都凸顯了該地區(qū)的民族特色。如海北藏族自治州和黔西南布依族苗族自治州在其《檔案管理?xiàng)l例》中，提到建立名特檔案：“州、縣（自治縣）國(guó)家綜合檔案館，應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定收集、征集下列檔案資料，建立名特檔案：海北籍（黔西南）和在海北（黔西南）工作或者生活過(guò)的知名人士、有突出貢獻(xiàn)的科技人才、?。ú浚┘?jí)以上勞動(dòng)模范、先進(jìn)工作者的檔案資料；重要的名勝古跡、民族民間文化、歷史事件和特殊地質(zhì)地貌等不同載體檔案資料；有保存價(jià)值的史志、古籍、家（族）譜、契約等文獻(xiàn)材料；其他的珍貴、特色檔案資料。”名特檔案的建立在一定程度上保證了少數(shù)民族檔案在歷史傳承中的重要作用，凸顯了少數(shù)民族自治州的民族特色。

1.2 多數(shù)自治州、縣存在檔案立法空白。在我國(guó)共120個(gè)自治縣中，由地方檔案局制定頒布的有關(guān)檔案工作的規(guī)范性文件共8部。其他112個(gè)自治縣均實(shí)施其所屬行政區(qū)的地方檔案法規(guī)或《中華人民共和國(guó)檔案法》及其《實(shí)施辦法》。由于所使用的檔案法規(guī)原則性太強(qiáng)，規(guī)定只對(duì)檔案工作的大方面作出原則性的規(guī)范，造成檔案工作中的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，從而給檔案工作帶來(lái)一定的阻礙。從法規(guī)的內(nèi)容看，少數(shù)民族自治縣的檔案法規(guī)和規(guī)范性文件具有一定的滯后性，這些檔案法規(guī)和規(guī)范性文件僅僅針對(duì)檔案的接收與征集、利用與保管、鑒定與開(kāi)放等常規(guī)性的檔案工作作出了規(guī)定。在檔案工作信息化的今天，電子檔案的出現(xiàn)給檔案工作帶來(lái)了全新的挑戰(zhàn)。各少數(shù)民族自治地區(qū)要跟上時(shí)代的步伐，重視提出對(duì)電子文件、電子檔案和紙質(zhì)檔案數(shù)字化等相關(guān)工作的要求，并將其納入立法的內(nèi)容，力求把少數(shù)民族地區(qū)的檔案信息化建設(shè)納入法治軌道。

2 少數(shù)民族地區(qū)的檔案法規(guī)形式具有多樣性

法律形式，又稱“法律淵源”，指的是法律規(guī)范的效力來(lái)源。在現(xiàn)實(shí)生活中，一個(gè)行為規(guī)則之所以產(chǎn)生并上升為法律規(guī)范，具有法律上的效力和權(quán)威性， 往往是多種因素共同作用的結(jié)果。法律淵源作為一個(gè)法學(xué)術(shù)語(yǔ)，主要在以下四種語(yǔ)義上使用：歷史淵源，即指引起特定法律規(guī)范產(chǎn)生的過(guò)去的行為、事件和法律。理論淵源，即指特定法律規(guī)范（包括法律原則）的理論源泉。本質(zhì)淵源，即從本質(zhì)上說(shuō)法律來(lái)源于什么。形式淵源，即法律規(guī)范的形式來(lái)源[1]。

少數(shù)民族自治地區(qū)的檔案法規(guī)形式多樣性主要表現(xiàn)在其理論淵源的多樣性，具體體現(xiàn)在法規(guī)名稱多樣化，地方性法規(guī)名稱主要包括條例、規(guī)定、辦法等。各自治區(qū)檔案法規(guī)的理論源泉主要來(lái)自《中華人民共和國(guó)檔案法》及其《實(shí)施辦法》，各自治州的檔案法規(guī)的理論來(lái)源除《中華人民共和國(guó)檔案法》及其《實(shí)施辦法》外，還包括自治州所在的省所頒布的地方性檔案法規(guī)，各自治縣所制定的法規(guī)及規(guī)范性文件的理論源泉更包括《中華人民共和國(guó)檔案法》及其《實(shí)施辦法》，各自治縣所在的省、州、市所頒布的地方性檔案法規(guī)或規(guī)章。

3 少數(shù)民族地區(qū)的檔案法律主體和立法機(jī)關(guān)具有自治性

《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》規(guī)定，民族區(qū)域自治是在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。探討少數(shù)民族地區(qū)檔案法規(guī)的自治性主要從法規(guī)所涉及的主體以及立法機(jī)關(guān)的性質(zhì)來(lái)切入，法律主體的自治性以及立法機(jī)關(guān)的自治性是少數(shù)民族地區(qū)檔案法規(guī)自治性的具體體現(xiàn)。

3.1 法律的主體具有自治性。法律主體是指活躍在法律之中享有權(quán)利負(fù)有義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任的人，此處所說(shuō)的“人”主要是指自然人。在特定情況下，可以將法人等“人合組織”類推為法律主體[2]。在少數(shù)民族自治地區(qū)檔案法規(guī)中法律主體則是指檔案行政管理部門、各級(jí)檔案館及其工作人員。各級(jí)檔案館承擔(dān)著對(duì)地方檔案的收集、整理、鑒定、管理以及利用的重要工作，是我國(guó)檔案工作的基礎(chǔ)部門，檔案館工作的好壞直接影響著我國(guó)檔案事業(yè)的進(jìn)程。然而檔案館實(shí)際工作的好壞與檔案行政管理部門及其工作人員的素質(zhì)以及敬業(yè)程度密切相關(guān)，檔案部門，尤其是檔案行政管理部門工作人員不僅要具備一定的專業(yè)素養(yǎng)，還需要學(xué)習(xí)一定的法律知識(shí)，熟練掌握檔案法規(guī)的精神內(nèi)涵，以便在執(zhí)法的過(guò)程中做到適用法律法規(guī)合理、科學(xué)和適度。

與同級(jí)別的其他行政區(qū)相比，少數(shù)民族地區(qū)的法律主體更加具有自治性。例如，針對(duì)檔案工作人員的獎(jiǎng)懲措施不盡相同，在5個(gè)自治區(qū)中，除廣西壯族自治區(qū)檔案管理?xiàng)l例（2007年）沒(méi)有涉及罰款措施外，其他幾部單行條例均涉及不同的罰款數(shù)額，其中對(duì)單位及社會(huì)團(tuán)體處以1000元到100000元數(shù)額不等的罰款，對(duì)個(gè)人處以200元到3000元數(shù)額不等的罰款。

3.2 少數(shù)民族自治地區(qū)立法機(jī)關(guān)的自治性與多層性。根據(jù)《憲法》第4條第三款規(guī)定：“各少數(shù)民族聚集的地方實(shí)行民主區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)?！边@種自治權(quán)主要表現(xiàn)為立法的自主權(quán)，民族地區(qū)可以根據(jù)本地區(qū)特點(diǎn)制定自治條例和單行條例[3]。我國(guó)少數(shù)民族主要分布在各自治地區(qū)，這些地區(qū)則根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際立法對(duì)檔案管理工作進(jìn)行規(guī)范。各少數(shù)民族地區(qū)根據(jù)國(guó)家法律制定相關(guān)的檔案法規(guī)，立法機(jī)關(guān)均為各自治區(qū)、自治州和自治縣的地方政府或人大及其常委會(huì)。各自治地區(qū)的立法機(jī)關(guān)依法享有因地制宜的對(duì)所轄地區(qū)的檔案工作進(jìn)行立法的權(quán)利，以保證本地區(qū)的檔案工作可以更加順利地開(kāi)展。目前還沒(méi)有進(jìn)行地方性法規(guī)立法工作的少數(shù)民族地區(qū)，包括多數(shù)的自治州和自治縣，仍采用的是其所在的省或自治區(qū)的相關(guān)檔案條例或《中華人民共和國(guó)檔案法》及其《實(shí)施辦法》。值得一提的是，這些少數(shù)民族自治地區(qū)的檔案部門雖在宏觀上采用的是《中華人民共和國(guó)檔案法》或地方性檔案條例，但在實(shí)際的檔案工作中制定了一些實(shí)施細(xì)則等配套的規(guī)范性文件來(lái)指導(dǎo)檔案部門的具體工作，這是少數(shù)民族自治地區(qū)立法機(jī)關(guān)發(fā)揮自治性的具體體現(xiàn)。

少數(shù)民族自治地區(qū)立法機(jī)關(guān)多為自治區(qū)、自治州、自治縣的地方政府或人大及其常委會(huì)。與其他行政區(qū)相比，民族自治區(qū)地方立法機(jī)關(guān)具有多層性的特點(diǎn)，即自治區(qū)、自治州和自治縣的權(quán)力機(jī)關(guān)都享有立法權(quán)。而一般地區(qū)的省、直轄市的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以及省政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人民政府才有立法權(quán)。立法機(jī)關(guān)的多層性在一定程度上保證了自治區(qū)、自治州和自治縣及其檔案行政管理部門可以根據(jù)少數(shù)民族的地方特色因地制宜地開(kāi)展立法工作，如延邊朝鮮族自治州制定了《延邊朝鮮族自治州朝文檔案管理辦法》，規(guī)定了特殊文字檔案在收集、整理、鑒定、保管過(guò)程中的一系列工作應(yīng)該注意的事項(xiàng)，使檔案部門的工作人員在工作的過(guò)程中能夠有法可依。

參考文獻(xiàn)：

[1]王果純.法律淵源的概念與類型劃分[J].衡陽(yáng)師范學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)），2000，21（1）：12～17.

[2]胡玉鴻.法律主體概念及其特性[J].法學(xué)研究，2008（3）：3～18.

[3]楊立人.論地方檔案立法中的地方特色[J].四川檔案，2001（4）：10～12.

（作者單位：鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院 來(lái)稿日期：2014-06-18）