項目后評價國際經驗對我國農業(yè)建設項目后評價的啟示

何龍娟　陳偉忠　嚴昌宇

摘要：發(fā)達國家和國際組織的項目后評價經驗對我國推進農業(yè)建設項目后評價工作具有重要的借鑒和啟示作用。文章從后評價的法律規(guī)則、管理機構、方法程序、人員隊伍和結果應用等角度分析美國、加拿大等發(fā)達國家及世界銀行開展項目后評價工作的實踐經驗，并針對目前我國開展農業(yè)建設項目后評價工作的理論、實踐基礎和存在的若干問題，就管理執(zhí)行主體、評價規(guī)范、人才隊伍、經費來源、工作實施和成果推廣應用等方面提出推進農業(yè)建設項目后評價工作的建議。

關鍵詞：農業(yè)建設項目；項目后評價；經驗啟示

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A 文章編號：1002-1302（2014）07-0461-02

收稿日期：2013-10-29

作者簡介：何龍娟（1981—），女，湖南永州人，博士，工程師，從事農業(yè)經濟管理與發(fā)展戰(zhàn)略研究。E-mail： hlj.bnu@163.com。

通信作者：陳偉忠，副研究員。Tel：（010）65910324。項目后評價作為項目建設程序的一個重要環(huán)節(jié)，是對項目決策、實施過程、運行效果等情況進行全面系統(tǒng)的評價，改進投資效益、提高決策水平的重要工具與方法[1]。2004年國務院提出建立政府投資項目后評價制度之后，農業(yè)部出臺《農業(yè)基本建設項目管理辦法》，把后評價納入項目基本建設管理的內容體系中。近年來，黨中央、國務院先后出臺了一系列強農惠農富農政策，農業(yè)投入持續(xù)增長，投資規(guī)模不斷擴大，農業(yè)建設項目不斷增多，各級政府和社會各界對農業(yè)投資效果和影響十分關注。學習和借鑒發(fā)達國家和國際組織開展項目后評價，加快推進農業(yè)建設項目后評價工作，逐步完善農業(yè)建設項目管理的理論和方法體系，對于提高政府農業(yè)投資的效益與水平，促進我國農業(yè)又好又快發(fā)展具有重大的意義。

1項目后評價工作的國際經驗啟示

一些發(fā)達國家和國際組織在開展項目后評價工作過程中，積累了豐富的理論知識和實踐經驗，已形成完善的法律規(guī)則、明確的管理機構、科學的方法程序、專職的人員隊伍和有效的結果反饋機制，對我國推進農業(yè)建設項目后評價工作具有重要的借鑒意義。

1.1政府重視是開展后評價工作的前提

各國政府把后評價作為制定政策方案、進行項目管理的一個重要工具，重視法律法規(guī)建設、成立后評價專業(yè)機構、保證評價經費，以確保項目后評價工作順利進行。加拿大聯邦政府上世紀80年代開始部署開展項目的效率和效果評價，在國家審計總署總審計長辦公室設后評價處[2]；韓國1983年頒布《政府投資機構管理基本法》，明確后評價是項目投資管理的重要內容，在經濟企劃院設績效評價局；美國政府制定《政府行為（或項目）執(zhí)行情況評價法》，要求1998年以后所有政府投資項目都要進行后評價，在會計總署設立后評價機構[3]；英國1998年制定《公共服務協(xié)議》，設立政府公共支出效果考核目標，還成立后評價協(xié)會協(xié)調各部門開展后評價工作[4]；澳大利亞政府規(guī)定項目投資的2.5%作為后評價費用，以保證后評價的順利開展。

1.2科學的評價體系是開展后評價工作的依據

系統(tǒng)完善的項目后評價體系確保了后評價工作的科學性、客觀性和全面性[5]。目前，發(fā)達國家大都建立了科學合理的后評價體系，評價內容貫穿了項目設計、建設管理與實施效果等整個過程，評價指標涵蓋了財務、經濟、環(huán)境影響、社會效果等諸多綜合領域，評價方法包含了對比法、調查法、綜合評價法、邏輯框架法和項目成功度法等定性與定量方法，形成了一個全過程綜合分析和全面評價的完整體系。如美國建立了系統(tǒng)、客觀的公益性項目后評價體系，構建量化的項目評價指標體系及評估標準，采取橫向對比、量化分析、統(tǒng)計模型等方法，對項目的投資效率、實施管理、效果影響與可持續(xù)性等內容進行評估分析。德國水利工程項目后評價基本內容包括項目的過程、效益、影響和持續(xù)性四個方面，邏輯框架法是廣泛采用的一種評價方法。

1.3專職評價隊伍是開展后評價工作的基礎

重視后評價人員的專業(yè)知識和能力，配備精干得力專職人員、聘請后評價專家完成后評價工作。印度擁有世界上規(guī)模最大的后評價機構和人員，項目后評價的全過程（從收集基礎資料到編制后評價報告）完全由專職后評價人員完成，保證了后評價工作的質量和效率。英國、美國都選用部分外部評價人員或評價小組專門從事具體項目后評價，如英國海外開發(fā)署負責后評價人員共10人，每年聘請專家約30人。

1.4結果反饋應用是開展后評價工作的目的

建立健全后評價結果反饋機制，重視成果管理、推廣和應用，將評價結果成為規(guī)劃制定、項目審批、投資決策、項目管理的重要依據。如世界銀行采用出版各種報告，建立后評價信息管理系統(tǒng)，召開成果研討交流會等形式推廣后評價成果；美國聯邦政府和各州政府將后評價結果作為公益性項目投資決策的重要參考依據。評價結果反饋還呈現高層化、社會化、合法化特點，如瑞典海外開發(fā)機構的后評價報告直接向國會匯報[6]；美國國際開發(fā)署可向國務卿、副總統(tǒng)或總統(tǒng)匯報評價情況，國會定期舉行項目評價聽證會。

2我國農業(yè)建設項目后評價工作現狀

目前，各級農業(yè)部門高度重視農業(yè)建設項目后評價工作，積極部署、開展了與后評價相關的一些基礎性工作，制定了一系列規(guī)章制度，開展了專門的課題研究和實踐探索，取得了較好的效果，為盡快推動后評價工作積累了經驗，奠定了基礎。但是農業(yè)基本建設項目后評價工作進展緩慢，依然是項目建設管理中的薄弱環(huán)節(jié)。

2.1制定政策規(guī)定，強化了規(guī)范指導

在加強農業(yè)建設項目前期工作和強化項目信息管理、隊伍培訓、制度建設的同時，各級農業(yè)部門制定了一系列政策規(guī)定，為開展后評價工作提供了指導依據。2004年農業(yè)部出臺《農業(yè)基本建設項目管理辦法》和《農業(yè)基本建設項目申報審批管理規(guī)定》、《農業(yè)基本建設項目招標投標管理規(guī)定》、《農業(yè)基本建設項目竣工驗收管理規(guī)定》、《農業(yè)建設項目監(jiān)督檢查規(guī)定》等一系列規(guī)章制度，將后評價納入項目基本建設管理的內容體系，為開展農業(yè)建設項目后評價工作打下了制度基礎[7]。一些地方農業(yè)部門也制定了開展項目考評的操作辦法。如江蘇省農業(yè)委員會專門制定了《農業(yè)項目考評辦法（試行）》，對農業(yè)項目的管理、實施和效益的具體評價辦法做了詳細規(guī)定，針對部級的生豬標準化養(yǎng)殖、農產品質檢站、農村清潔能源等七類重點項目設計了不同的績效考核指標和評分標準，為開展農業(yè)項目考評試點工作提供操作規(guī)范[8]。

2.2開展專題研究，強化了理論支撐

近兩年，農業(yè)部專門組織專家對農業(yè)建設項目后評價的方法和實施問題進行了系統(tǒng)研究，初步形成了后評價工作的基本依據。一是設計了多層次的后評價指標體系和評分標準，采取定量指標和定性指標對項目建設的決策實施管理、效益效果、運行可持續(xù)性等內容進行客觀評價。二是擬定了后評價工作的操作程序和指南，明確目的、要求、內容、機構、人員、程序、方法、成果應用等。三是開展了后評價實證研究，在云南、江西、湖北三省選取了多個已建成并運行2～3年的種子工程、植物保護工程和畜禽良種工程項目進行了后評價實證。這些研究和實踐為進一步細化完善后評價指標和評分標準，形成適用不同行業(yè)和領域農業(yè)建設項目的后評價方法體系奠定了基礎，也為提高后評價工作的科學性、針對性和可操作性提供了有力的理論支撐。

2.3開展實踐探索，強化了工作基礎

結合農業(yè)項目檢查、績效管理等工作，一些地方農業(yè)部門開展了后評價實踐探索。廣東、云南等省農業(yè)廳在財政支出項目績效管理與評價工作中，對農業(yè)基本項目管理實施情況、資金到位及核算情況、任務完成及運行效益情況進行了檢查評價；浙江省農業(yè)廳在農業(yè)項目管理工作中，實行農業(yè)專項資金項目建設后評價制度，對農業(yè)項目的運行和預期效果等情況開展檢查；江蘇省農業(yè)委員會要求省、地、縣3級農業(yè)部門按照相關辦法和指標對七大類部級農業(yè)項目的管理、實施和效益等情況進行評估考核。這些探索對進一步規(guī)范、完善農業(yè)基本建設項目后評價奠定了堅實的工作基礎。

目前，我國農業(yè)基本建設項目后評價工作還處于起步階段，全面開展仍存在一些制約因素。一是評價方法不統(tǒng)一，農業(yè)建設項目“點多、面廣、量大、分散”，檢查考核方法、依據、指標、內容存在差異，評價方法不一致。二是評價管理機構和人員專業(yè)性不強，后評價主要由農業(yè)建設項目管理部門和行業(yè)部門共同管理、實施，缺乏專業(yè)的后評價管理和實施機構及專職的后評價人員。三是評價機制不健全，農業(yè)部門還沒有對后評價工作進行統(tǒng)一部署，尚未形成統(tǒng)一的后評價管理辦法和相關工作機制，中央和地方政府缺乏開展農業(yè)建設項目后評價工作的操作依據。四是評價經費缺乏，各地的評價相關經費由財政績效考核工作經費或其他事務費支出，不能保證工作的積極性和持續(xù)性。

3推進我國農業(yè)建設項目后評價工作的幾點建議

3.1建立分級的后評價管理-執(zhí)行體系，明確責任與分工

按照“統(tǒng)一領導，分級管理”的原則，分部、省、地方三個層次進行管理。農業(yè)部增設負責全國農業(yè)建設項目后評價的組織，制定相關的政策、法規(guī)、條例和實施辦法，下達后評價工作計劃，審核、監(jiān)督后評價機構的后評價報告和結論，并及時反饋和應用后評價成果等。省級農業(yè)主管部門設立專門的后評價管理機構，落實中央和農業(yè)部有關后評價的政策、法規(guī)和條例，制定本省的后評價實施辦法，選擇后評價項目，審核、監(jiān)督后評價機構的后評價工作，向農業(yè)部提交審核報告。地市（縣）級農業(yè)主管部門組建后評價管理機構，配合省級后評價機構開展后評價工作，及時向省級后評價機構提交相關報告。

采取“市場參與”的原則開展實施后評價工作，評價主體接受管理部門委托，遵循獨立客觀原則開展工作。評價主體的選擇可有兩個思路：一是委托具有相應資質的工程咨詢公司等第三方后評價咨詢機構，二是單獨成立專門的后評價中心，專門負責農業(yè)建設項目后評價工作，以確保后評價結果的真實、客觀、科學、有效。

3.2建立后評價方法體系和操作規(guī)程，健全工作制度

盡快修正和完善后評價指標體系，使其具有綜合性、可操作性和可對比性。在現有項目分類管理框架下，根據農業(yè)種植、畜牧養(yǎng)殖、農村能源、質量安全等行業(yè)項目特點和后評價關鍵內容，采取共性指標與個性指標結合的方式，進一步細化后評價指標和評分標準。同時，盡快制定統(tǒng)一的農業(yè)建設項目后評價操作規(guī)范，包括農業(yè)建設項目后評價方法、農業(yè)建設項目后評價指標體系操作手冊和農業(yè)建設項目后評價暫行辦法等，明確后評價的對象、方法、內容、程序、主體和人員等，使后評價工作做到有規(guī)可依、有章可循。

3.3建設后評價人才隊伍，確保評價專業(yè)性

農業(yè)建設項目后評價的技術性和專業(yè)性很強，需要一支涵蓋農業(yè)科學、項目評價、戰(zhàn)略政策、會計審計等領域的高素質后評價人才隊伍。建立后評價專家?guī)?，在高等院校、研究所和企業(yè)選擇具有大型項目后評價或農業(yè)建設項目監(jiān)管經驗的人員作為專家。采取多種方式定期開展后評價人才培訓，提高后評價人員的業(yè)務水平。制定后評價人員的素質與能力等從業(yè)資格標準，建立后評價專業(yè)人員資格認證和考試制度，以促進后評價健康、規(guī)范發(fā)展。

3.4明確后評價經費來源，實現收費標準化

借鑒國外經驗、結合我國實情，確定農業(yè)建設項目后評價的經費來源和收費標準。農業(yè)建設項目是政府投資、公益性為主的項目，各級政府應將后評價經費納入項目投資費用當

中，收費標準根據項目的類型、規(guī)模確定，明確后評價經費所占投資額比重。另外，可設立專門的后評價工作基金，對重大項目的后評價經費做到專項撥款、?？顚Ｓ茫购笤u價工作經費有保障、有標準。

3.5開展后評價工作試點，分步推進實施

先行選擇具有代表性和示范指導意義的項目開展后評價試點工作，并分項目類型、分地區(qū)逐步推進后評價實施工作。試點工作按照擬定的后評價方法、程序、評價指標等操作規(guī)程進行，重點開展后評價項目選取、評價人員確定、組織實施、評價指標應用、評價報告撰寫、驗收審查等方面工作。通過試點，完善后評價的方法、體系、參數及政策法規(guī)，為全面開展農業(yè)建設項目后評價工作提供經驗。

3.6建立后評價成果反饋機制，促進后評價成果推廣應用

加快形成后評價成果快捷反饋機制，以保證后評價成果得到推廣和應用，并滿足不同決策層的需求。在反饋形式上，通過出版后評價報告，召開后評價成果研討會，組織經驗交流學習，建立成果交流推廣信息平臺等方式，實現后評價成果共享；并將后評價成果及時提供給相關部門和機構做參考，作為今后項目規(guī)劃制定、項目審批、投資決策、人員績效考核的重要參考依據，

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