“把權力關進制度的籠子”:國外經(jīng)驗及其對我國廉政建設的啟示

楊衛(wèi)軍

( 河南工業(yè)大學 思想政治教育學院，鄭州450001)

黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習近平總書記指出，“要積極借鑒國內(nèi)外有益做法，關鍵是抓好制度建設這個重點，以完善公務接待、財務預算和審計、考核問責、監(jiān)督保障為制度為抓手，努力健全立體式、全方位的制度體系。”［1］56他強調(diào)，要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?？偨Y國外政府廉政建設的經(jīng)驗，有助于破解我國廉政建設過程中存在的法律法規(guī)和監(jiān)督體系不健全等問題。當前中國改革進入深水區(qū)和攻堅期，腐敗現(xiàn)象也呈現(xiàn)出“高官化、家族化、情婦化、巨額化、國際化”等新特點。吸取國外相關經(jīng)驗，有利于我國建設法治政府和服務型政府，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、有效的權力監(jiān)督:“把權力關進制度的籠子”的根本

西方大多數(shù)國家廉政制度堅持的是“三權分立”的設計原則。將權力予以分散設計，保持機構的分散和相對獨立性，在權力分散的基礎上統(tǒng)一領導與協(xié)調(diào)，以及加強監(jiān)督機構的高度權威性是國外廉政建設的基本方向。英國沒有全國統(tǒng)一的反腐敗領導或協(xié)調(diào)機構，各種反腐敗機構的設立多具有實用主義色彩，且比較分散。英國議會下屬的專門委員會、政府各部委的反欺詐部門、各種監(jiān)督機構以及各類監(jiān)察專員署乃至司法機關等，組成了英國反腐敗機制中多層面、多渠道的職能機構。在英國，由于政府部委系統(tǒng)不同、管轄不同、地區(qū)不同，各反腐敗職能部門的權限也各不相同。具體來說主要有議會監(jiān)督、議會監(jiān)察委員會、審計機構、政府內(nèi)部的監(jiān)督機構、諾蘭公職道德規(guī)范委員會、處理嚴重犯罪辦公室、警隊反貪污調(diào)查組、嚴重詐騙調(diào)查局、資產(chǎn)追繳局等。法國的主要監(jiān)督和反腐敗機構有:議會的監(jiān)督作用、法國行政法院、法國審計院、監(jiān)察部門、預防貪污腐敗中心、公共生活透明委員會、國家稽查特派員等。德國的主要監(jiān)督體系具有多元性，除在議會、行政機關、司法機關設有專門的反貪機構外，還設立聯(lián)邦審計院作為獨立的反貪機構，不隸屬于任何機關。德國的反貪機構主要有:議會、政府各部門和各州的反腐敗機構、審計機構的監(jiān)督、警察機關的監(jiān)督、腐敗案件清理中心、透明國際、輿論監(jiān)督等。其中，輿論媒體監(jiān)督是防止腐敗的一種行之有效的形式。德國的輿論監(jiān)督力量非常大，被稱為“第四種權力”。根據(jù)法律規(guī)定，檢察院發(fā)現(xiàn)有腐敗方面的報道，有義務進行調(diào)查。德國擁有100 多家電臺、25 家電視臺、27 家通訊社、380 多種報紙和9000 多種期刊。政府官員和公務員的丑聞一旦曝光，就要引咎辭職。韓國的反腐敗機構主要有:中央監(jiān)察委員會、公職人員倫理委員會、監(jiān)督檢查院、反腐敗委員會等。韓國目前防止腐敗的一個關鍵性措施就是對各級政府進行清廉度調(diào)查。反腐敗委員會自2003 年起對全國325 個政府各公共機關進行一年一度的清廉度調(diào)查。清廉度調(diào)查的依據(jù)是各機關的廉政記錄、資金賬戶往來、不法收入證據(jù)、民間舉報等。最后得出各機關的清廉度指數(shù)，然后分類進行清廉度排名。韓國政府的這個做法受到世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的高度關注和認可，其成功的經(jīng)驗被推薦給經(jīng)濟合作組織其他成員國效仿。

為了防止公共權力的濫用，在很多國家的權力監(jiān)控系統(tǒng)中，除了不同權力主體之間的監(jiān)督和制衡外，還在行政機關的內(nèi)部、外部設立專門的廉政監(jiān)督機構。這些機構在各國的廉政建設中發(fā)揮很大的作用。盡管各國的反腐敗機構名稱、職能各不相同，但是各國的共識普遍認為，建立獨立的反腐敗機構是廉政建設的重要環(huán)節(jié)和保障。

二、健全的法律體系:“把權力關進制度的籠子”的保障

相對完善的法律體系是廉政建設的重要保障。通過立法使廉政建設法制化、規(guī)范化，是各國廉政建設中最大的特點。一方面，嚴密立法。國外政府為遏制腐敗制定了大量的法律法規(guī)，有分散式廉政立法和專門性廉政立法，殊途同歸，職能和目的相同。英國是世界上第一個制定反腐法律的國家。迄今為止，它已經(jīng)通過了一系列與反腐敗有關或者包含反腐敗內(nèi)容的立法。1889 年，英國頒布了第一部反腐敗法，即《公共機構腐敗行為法》。此后，1906 年頒布了《防止腐敗法》，將《公共機構腐敗行為法》的范圍擴大到不僅包括公共機構的工作人員，而且包括公共機構本身。法國也制定了一系列反腐敗方面的立法。1988 年制定了《政治生活資金透明法》，并據(jù)此建立了“公職人員財產(chǎn)申報制度”，由一個專門機構——政治生活資金透明委員會來負責此項制度的落實。其《公務員總法》規(guī)定，禁止任何公務員以職業(yè)身份從事一切有利可圖的私人活動。法國《刑法典》對盜用公款、濫用職權、內(nèi)部交易、收受賄賂、非法占有財物、瀆職等各種主動和被動的貪污腐敗犯罪行為都有相關規(guī)定。德國廉政建設呈現(xiàn)出“注重人格力量，突出權力重點，堅持法制原則，強化輿論監(jiān)督”的特色。德國反腐敗的主要法律依據(jù)是《德國刑法典》，其中有關賄賂罪的條款是確定腐敗行為法律后果的主要依據(jù)。1998 年德國聯(lián)邦政府頒布了《聯(lián)邦政府關于聯(lián)邦行政管理部門反腐敗準則》，對聯(lián)邦公務部門制定反腐敗措施進行了指導性的規(guī)定。20 世紀70 年代，美國政府一系列丑聞相繼曝光，反腐敗開始成為社會公眾的熱門話題。美國政府相繼頒布了一系列重要的反貪污賄賂法律，如1977 年的《對外賄賂行為法》、1978 年的《文官制度改革法》《監(jiān)獄長法》和《政府道德法》等。美國政府并沒有一部包容一切的反腐敗法，而是把有關規(guī)定包含在各類法律中。這些法律已經(jīng)成為美國今天反貪污法律的基本內(nèi)容。

除了反腐立法外，國外很多國家建立了嚴格的財產(chǎn)申報制度。財產(chǎn)申報制度是反腐的利器，強力推進了廉政建設。財產(chǎn)申報與公開制度是瑞典的首創(chuàng)，早在1766 年瑞典就公布了有史以來第一份財產(chǎn)公示，使人們有權查看首相的納稅清單。新加坡《財產(chǎn)申報法》規(guī)定，每一個官員被聘用之前，必須申報本人和配偶的財產(chǎn)情況，包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)、貴重首飾、銀行存款等?！豆珓諉T紀律條例》則規(guī)定，公務員購買股票必須經(jīng)過所在單位常任秘書批準。公務員不準做生意或在商業(yè)機構任職;公務員不準收受禮品，不能接受宴請等。法國的財產(chǎn)申報制度有嚴格的時間期限，官員所申報的財產(chǎn)狀況必須真實具體，并以名譽保證。對于當選的總統(tǒng)候選人，在公布他當選的同時必須公布他的財產(chǎn)狀況，以便公眾監(jiān)督。墨西哥政府制定的《信息公開法》規(guī)定，政府部門科長以上公務員直到總統(tǒng)，在任職60天以內(nèi)，都需要向監(jiān)察部門申報包括本人、妻子和未獨立生活的子女在內(nèi)的家庭全部財產(chǎn)。任職期間，每年按期申報一次財產(chǎn)變化情況。國家審計局為此在因特網(wǎng)上開通了專門網(wǎng)站，供國家公務員公開自己的收入情況。

當然，廉政建設法制化有兩個重要環(huán)節(jié)，即嚴密立法和嚴格執(zhí)法。國外發(fā)達國家和一些清廉指數(shù)較高的國家，他們的廉政建設立法嚴密，立法形式多樣化、規(guī)范對象擴大化、立法功能系統(tǒng)化。有了嚴密的立法，還要有嚴格的執(zhí)法。在最清廉的國家，法律就是至上權威，維護法律尊嚴就是全民的最高責任。在那里，法律普遍適用于一切國家公職人員，無論其身份地位、黨派關系。法律就是“高壓線”，上至總統(tǒng)下至普通官員，沒有人能夠逾越。而在一些發(fā)展中國家和清廉指數(shù)較低的國家，雖然廉政建設的立法完備，但是，往往執(zhí)法不嚴，法律的權威并沒有真正樹立起來，法律的效能大大降低。

三、良好的公民社會環(huán)境:“把權力關進制度的籠子”的基礎

公民社會或市民社會(Civil Society)是指圍繞共同的利益、目的和價值上的非強制性的集體行為。(百度百科)國外的廉政建設組織體系不僅僅包括官方性的組織機構與制度設計，還包括社會公眾、新聞媒體、私人部門、非政府組織等社會力量。

在西方國家，公民社會組織可以對政府權力的行使形成有力的監(jiān)督，從而有效地預防和遏制腐敗。美國民眾的自組織水平高，對地方官員形成了制約之勢。美國的社區(qū)一般都有很多各種各樣的非政府組織:經(jīng)商者可以加入商會;教師有教師工會;公務員有公務員工會;警察有警察工會;這些組織有自己的利益傾向，經(jīng)?？梢杂猛粋€聲音與政府和政治家對話，任何一個政治家都不能無視這種力量的存在。美國在頂層制度設計時，政府的權力就是立法權、行政管理權和選民選舉權相互制約，民選的官員在對選民負責的同時，還要受來自民間和各種相互制約機構的制約。這種負責、制約和監(jiān)督都用法律的形式固定了下來，并被設計成了一系列法律的程序。

國外公民社會的多元監(jiān)督方式主要有:首先，公眾積極參與反腐。一方面，國外公眾積極參與反腐敗的預防教育。道德教育是英國反腐敗教育的主要內(nèi)容，其中最重要的一項內(nèi)容就是守法。英國學校的道德教育主要通過宗教教育、開設道德教育課、注重禮儀、儀表、個人品行的教育以及通過其他學科和活動來進行。德國各州的學校法中關于德育的規(guī)定，都將遵守行為規(guī)范、做到公正誠實、對國家和社會負責、履行國家公民的權利和義務等列為重點。另一方面，瑞典、美國、新西蘭、英國等國政府積極創(chuàng)造條件，為公眾參與反腐敗提供制度上的保障。最后，以網(wǎng)絡新媒體為主的輿論監(jiān)督。以網(wǎng)絡新媒體為代表的大眾傳媒輿論監(jiān)督，為公眾參與反腐推波助瀾，這說明網(wǎng)絡新媒體在廉政建設中的作用不可小覷。總之，多元化的社會力量是一種體制外的監(jiān)督，盡管社會監(jiān)督力量具有分散性、自組織性弱等特點，但在實際的政治生活中仍是反腐治貪的重要手段。

四、豐富的廉政文化:“把權力關進制度的籠子”的支撐

國外一些發(fā)達國家在預防和遏制腐敗問題時，除了通過監(jiān)督機制、立法、社會環(huán)境等方面加大懲處和預防力度外，還普遍建立了豐富多樣的、被社會廣泛認可和普遍遵循的廉政文化。芬蘭、瑞典、韓國、新加坡等都堅持不懈地塑造深入人心的廉政文化。芬蘭一向被認為是世界上最廉潔的國家之一。芬蘭人在北歐嚴酷的自然環(huán)境中形成了特有的民族性格——堅忍不拔、不貪婪，人們崇尚自律，鄙視貪污受賄、侵吞公共財富之舉。至今，芬蘭仍然保持著純真古樸的道德準則和良好的社會風氣。而良好的教育環(huán)境使得芬蘭公民普遍具有較濃厚的法律意識。多年的熏陶和不懈的教育使清正廉潔成為每個芬蘭人的自覺習慣，這已經(jīng)成為當代芬蘭文化的一個重要組成部分。在瑞典，由于受歷史和文化的影響，腐敗行為被認為是極其羞辱的事情，很少有人幻想能夠通過受賄、貪污來發(fā)財。在瑞典，不管是政府官員還是普通公民，都很害怕有污點記錄。在瑞典，公平競爭的理念早已深入人心，因此誠信對瑞典人來說是非常重要的品質(zhì)，人們深以腐敗為恥辱。韓國政府在中小學課程中設置反腐敗內(nèi)容，加深未來一代對腐敗的危害和影響的認識。2001 年，韓國教育人力資源部就委托全國道德教師會開發(fā)反腐敗教材。同時，為了教育普通公民，提高他們的反腐敗意識，反腐敗的教育也在婦女學校、老年大學和其他文化教育及培訓機構進行。積極利用電視、廣播等通訊輿論工具進行反腐宣傳、制作、播放以反腐為主題的節(jié)目，為教育和公開反腐敗提供各種相關材料，分析和評估政府反腐敗的成效，注重建立一個對腐敗不能容忍的社會和文化環(huán)境。

五、國外“把權力關進制度的籠子”的經(jīng)驗對我國廉政建設的啟示

立足現(xiàn)實實踐，借鑒吸取國外廉政建設的成功經(jīng)驗，對我國廉政建設以及建設法治政府和服務型政府具有重要意義。

1. 監(jiān)督機制。國外廉政建設的經(jīng)驗表明，權力的制衡與監(jiān)督能有效地預防腐敗。首先，中國的反腐機制需要形成陽光行政、透明決策、高效問責、新聞獨立監(jiān)督、司法獨立審判、獨立審計等一系列制度的支持。一定要讓權力在陽光下運行，讓權力受到制度的約束，“不能腐敗、很難腐敗”成為我國頂層設計的基本架構，“不愿腐敗”成為政府公務員的自覺理念。尤其是讓權力從集中走向分散和碎片化，更應該成為我國反腐監(jiān)督機制的必然選擇。其次，要進一步推進政務公開，讓公眾有知情權。陽光是最好的“防腐劑”，透明是最好的“反腐藥”。讓政府工作在陽光下運行，這是對政府工作最有效的監(jiān)督方式。從國外一些國家的經(jīng)驗看，沒有政務公開，即使有再完善的法律制度都難以防止腐敗。我國20 世紀80 年代就有一些地方推行“兩公開、一監(jiān)督”，即公開辦事制度、公開辦事結果、接受群眾監(jiān)督，中央也加以倡導;2007 年國務院制定的《中華人民共和國政府信息公開條例》明確提出，除國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私外，所有政府信息都要向社會公開。從公開的原則、內(nèi)容和方式看，與世界上大多數(shù)國家比較，我國已經(jīng)走在前列，但在具體實施上還需要不斷完善和深入推進，尤其要增強政府辦事的透明度，使政府工作的每一個環(huán)節(jié)在陽光下運作，杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

2. 法治路徑。我國應進一步加強反腐敗立法。國外廉政建設的經(jīng)驗表明，是否有嚴密的反腐敗立法是建立廉潔政府的關鍵所在。我國的“反腐敗法”應明確規(guī)定反腐敗的指導思想、體制、機制和具體目標，將反腐敗工作納入規(guī)范化、法治化的軌道。此外，我國雖然也有《公務員法》，但過于粗糙。對照國外廉政建設立法經(jīng)驗，目前我國亟需解決的是針對受賄罪、公務員財產(chǎn)申報和公示、瀆職罪、安全事故問責追究等頻發(fā)的問題，對人民群眾反映強烈的問題如財政預算制度(尤其“三公”支出)、公共采購制度與公共財政管理制度等，制定明確的、可操作性強的法律法規(guī)，在廉政建設方面給全體人民交上一副滿意的答卷。當然，立法和執(zhí)法要一體化運作，有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，任何人都不能逾越“高壓線”，弱化了執(zhí)法，法律的效能就會大打折扣。

3. 社會路徑。加快公民社會建設，提升公眾的政治參與度。廉政建設是一個龐大的社會系統(tǒng)工程，需要在全社會營造人人參與的社會氛圍。廉政建設除了依靠黨和政府的專門機構以外，還需依靠廣大人民群眾和公民社會的力量。要進一步加強頂層設計，具體操作層面也要細致入微，創(chuàng)造一個有利于社會組織健全發(fā)展的氛圍。應改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟社會績效考核機制，把社會建設納入考核目標;進一步完善信息公開制度，健全社會輿論監(jiān)督機制。應提高運用網(wǎng)絡問政和反腐平臺的能力，建立全國統(tǒng)一的反腐信息數(shù)據(jù)平臺，通過微信、微博互動等多種方式，對大案要案以及社會熱點問題，及時發(fā)布權威信息，跟蹤報道，還原事件的真相，解疑釋惑，增強政府活動的透明度。

4. 文化路徑。廉政文化是人們關于廉政的知識、信仰、規(guī)范和與之相適應的行為方式、社會評價等的總和。［2］馬克思主義認為，人是社會關系的總和。而社會關系的總和必然要形成特定的社會文化意識。人生活在一個文化的世界里，其價值觀念、行為準則和思維方式必定要受到文化的影響。而任何社會現(xiàn)象的存在和發(fā)生都不是孤立的，都有其特定的文化背景和社會環(huán)境。腐敗既是一種社會行為，也是一種文化行為。治理好一個國家，僅僅靠嚴刑峻法是不夠的，法律不是萬能的。在社會生活中，要做到有法必依，就必須得到現(xiàn)實的人的真正認可。廉政建設也是如此，既要有一套相對完備的法律法規(guī)做保障，更要將廉潔自律內(nèi)化為社會公眾的自覺要求。當前反腐敗遇到的阻力和困難，不僅有來自機制、體制、制度方面的阻礙和制約，更有來自人們的心理態(tài)度、觀念模式和思維方式等文化結構方面的制約。為此，加強廉政文化建設，幫助全體社會公民樹立正確的道德觀、廉政觀尤為重要。通過廉政文化的建設來推進廉政建設主要是基于文化的輻射和帶動功能。我國廉政文化的建設主要呈現(xiàn)為政府主導型，具有灌輸式的特點，社會各界和廣大群眾的主動性和積極性不強，因而效果不佳。新加坡在廉政文化建設方面的成功，很重要的一個方面是提倡“廉”是立國之本、執(zhí)政之根，是為官的基本道德規(guī)范。新加坡官員必須樹立為國民服務的思想和奉獻精神。我國的廉政文化建設應該借鑒新加坡的經(jīng)驗，增強廉政文化教育內(nèi)容的針對性;我國廉政文化建設的形式也比較單一，主要是放有關反腐敗的案例的錄像，缺乏多樣性，尤其缺乏寓教于樂、生動活潑和群眾喜聞樂見的素材。加拿大廉政教育的特點是注重通過咨詢、指導、服務、宣傳等方式，告訴公務員哪些是可做與不可做的，以及所要承擔的法律責任與后果。此外，還可利用大眾傳媒和互聯(lián)網(wǎng)等信息傳媒來推廣廉政文化的建設。總之，堅持不懈地加強廉政文化建設，反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，在全社會樹立“以廉潔為榮，以腐敗為恥”的良好社會風尚和價值觀，法治政府和服務型政府的目標才會實現(xiàn)。

［1］中央文獻研究室. 厲行節(jié)約反對浪費——重要論述摘編［G］. 北京:中央文獻出版社，2013:56.

［2］張潤枝. 關于廉政文化建設的思考［J］. 理論前沿，2004，(22).