我國民間組織發(fā)展現(xiàn)狀淺析

20世紀(jì)80年代以來，我國的民間組織開始嶄露頭角。公共產(chǎn)品供給缺位和公共需求的多元化，催生了我國民間組織的發(fā)展，它們迅速發(fā)展并廣泛參與和滲透到社會各領(lǐng)域活動。黨的十八屆三中全會決定明確提出：“激發(fā)社會組織活力?！薄Ｓ纱丝梢?，中央政府已經(jīng)開始關(guān)注和重視民間組織的發(fā)展，并對其在和諧社會建設(shè)中發(fā)揮的積極作用寄予了很大的希望。

一、我國民間組織發(fā)展存在的問題

（一）規(guī)模急劇增長，但合法性不足

我國登記注冊的民間組織從1989年的4446家猛增到2011年的48.281萬家，其中社會團(tuán)體25.3萬個(gè)，民辦非企業(yè)20.2萬個(gè)，基金會2510個(gè)。但是這些數(shù)字只反映了民間組織的一部分，社會中還存在著大量未在民政機(jī)構(gòu)注冊的組織。研究民間組織問題的社會學(xué)家估計(jì)：我國縣級以下各類民間組織至今沒有正式統(tǒng)計(jì)數(shù)字，保守的估計(jì)至少在300萬個(gè)以上。

（二）發(fā)展不平衡

當(dāng)前我國全國性的民間組織只占0.5%，絕大部分分布在區(qū)縣以上的層次；在上海、江蘇、浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市，民間組織也較發(fā)達(dá)，而海南、寧夏、青海等地的社會團(tuán)體數(shù)量還不到全國社團(tuán)總數(shù)量的1%；代表農(nóng)村人口、貧困人群等的民間組織也無法與他們的人口規(guī)模成比例；少數(shù)民族、宗教人士等群體的代表性也相對較少。在中央和省市層面上，行業(yè)協(xié)會、慈善組織、職業(yè)性組織和民辦非企業(yè)單位相對說來影響正在日益增大。造成這種差距的主要原因，是不同的民間組織所擁有的制度資源不同、傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)不同、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同和其領(lǐng)導(dǎo)人的威望不同。

（三）組織化程度不斷提升，但仍不能充分實(shí)現(xiàn)自我治理

由于境外的一些民間組織逐漸將活動范圍延伸到國內(nèi)，這些成熟組織的管理理念、運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)也給國內(nèi)的民間組織以很大的啟迪。在國際組織的幫助下，國內(nèi)的民間組織也開始考慮加強(qiáng)自身能力建設(shè)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。近年來，我國針對民間組織管理人員的專業(yè)知識培訓(xùn)也日益增多。如中華慈善總會、中國青少年發(fā)展基金會等與專業(yè)機(jī)構(gòu)合作，向民間組織的高級管理人員推出了培訓(xùn)項(xiàng)目。但是由于大多數(shù)民間組織不是在社會環(huán)境成熟的基礎(chǔ)上自發(fā)形成的，而是在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，由政府干預(yù)并自上而下組建的，使得我國許多民間組織的治理能力普遍不強(qiáng)，自律存在的形式遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其實(shí)質(zhì)發(fā)揮的作用。例如在機(jī)構(gòu)建設(shè)比較完備的組織中，90%以上的組織都有自律規(guī)范，以及建立誠信的努力，不過，只有極少數(shù)真正起到了效果。當(dāng)前，中國民間組織以救濟(jì)、幫扶、社會服務(wù)等功能為主，在重大公共事務(wù)治理中的主體地位還相當(dāng)有限。因此，民間組織的自我治理還有極大地改善空間。

二、我國民間組織的體制發(fā)展障礙

（一）法律環(huán)境及政策的限制

1、法律環(huán)境不利

我國民間組織的法律法規(guī)還不健全，目前只有國務(wù)院頒布的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，民政部出臺的《取締非法民間組織暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》和民政部與其他部門聯(lián)合下發(fā)的規(guī)范性文件等，總體上層次不高，數(shù)量少，還沒有專門的、全面的關(guān)于民間組織管理的《民間組織法》，使得民間組織的設(shè)立、性質(zhì)、地位、作用及職能等沒有完全明確、規(guī)范，缺乏行業(yè)自律環(huán)境。

此外，和大多數(shù)國家不同，我國實(shí)行雙重管理體制。這種管理體制在本質(zhì)上限制民間組織的發(fā)展，通過雙重審批，為民間組織登記注冊設(shè)置了雙重門檻。由于門檻過高，許多民間組織不得不選擇采取工商注冊的形式，或者在其他黨政部門的支持下取得變相的合法身份，而有些民間組織迫于不能登記注冊，從而無法獲得合法身份，這些民間組織的數(shù)量大約是合法登記的民間組織數(shù)量的十倍。這使得現(xiàn)行法規(guī)無法對民間組織進(jìn)行必要的監(jiān)管，另外，當(dāng)大量民間組織在無法獲得法律所賦予的合法性時(shí)，轉(zhuǎn)而從社會或其他渠道獲得其合法性，法律的權(quán)威被削減，亦不利于法治社會的建設(shè)。

2、政策層面的限制

第一，定位困境。我國在培育發(fā)展各種類行業(yè)協(xié)會時(shí)，政府對行業(yè)協(xié)會的某些授權(quán)實(shí)際上將行業(yè)協(xié)會定位為“第二政府”，不利于行業(yè)協(xié)會的社會化發(fā)展。我國許多法律法規(guī)對民間組織的稅收優(yōu)惠都有規(guī)定，使得我國政府對民間組織的稅收優(yōu)惠政策過多過濫，出現(xiàn)了稅收優(yōu)惠漏洞過多的問題。有一些民辦非企業(yè)單位企業(yè)化傾向嚴(yán)重，出現(xiàn)了角色定位困境。將民間組織區(qū)分為國有事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位的政策做法，也不利于整個(gè)民間組織的健康發(fā)展，違背了國家支持、鼓勵民辦性質(zhì)的非企業(yè)單位的發(fā)展初衷。

第二，參與困境?，F(xiàn)有的制度安排，阻礙了民間組織及其成員對政治參與的熱情。目前的制度下，民間組織需要通過向業(yè)務(wù)主管單位提建議和要求的方式參與社會管理。而業(yè)務(wù)主管單位對民間組織的管理則是多方面的，包括直接對民間組織人事管理、財(cái)務(wù)管理、領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)等各方面的管理。這種現(xiàn)象使民間組織成為了業(yè)務(wù)主管單位的影子，只能依附于業(yè)務(wù)主管單位的推進(jìn)發(fā)展。

第三，監(jiān)管困境。民間組織的登記管理機(jī)關(guān)的工作重心放在民間組織的準(zhǔn)入登記方面，忽視對其活動過程中的監(jiān)督管理。業(yè)務(wù)主管單位則側(cè)重對民間組織的內(nèi)部人員、財(cái)務(wù)管理及干預(yù)，也沒有發(fā)揮其應(yīng)盡的監(jiān)管職責(zé)，這種雙重的管理體制往往造成部門之間的職責(zé)錯位，互相推諉，浪費(fèi)政府資源，加大政府管理成本。

（二）社會發(fā)展環(huán)境層面的限制

1、社會資本不足

民間組織普遍面臨的問題是資金不足。從民間組織的資金構(gòu)成上看，慈善捐款所占比重一般還不足1/10，且捐款主要集中在少數(shù)基金會上，絕大多數(shù)民間組織甚至沒有募款的經(jīng)驗(yàn)。除了人民團(tuán)體、事業(yè)單位和少數(shù)政府重點(diǎn)支持的民間組織外，大多數(shù)民間組織沒有正常渠道獲得來自政府的公共資金。

民間組織在動員志愿者資源方面的能力和規(guī)模也非常有限。2008年奧運(yùn)會和2010年的世博會之所以能動員如此多的志愿者，是因?yàn)檎扇×俗陨隙碌男姓訂T，而非社會民間組織所進(jìn)行的自主動員。當(dāng)前許多民間組織都迫切需要志愿者的參與，但是參與的志愿者數(shù)量極為有限，且尚未建立相應(yīng)的吸納、管理和激勵志愿者的鼓勵機(jī)制，志愿者在志愿活動中所獲得的經(jīng)驗(yàn)，不能和其將來的職業(yè)發(fā)展相掛鉤，不利于志愿者的個(gè)人發(fā)展，阻礙志愿者進(jìn)入民間組織。加之，社會上仍未形成成熟的公益文化，人們的志愿精神明顯不足。

2、公眾對民間組織的信任困境

由于我國民間組織的產(chǎn)生、發(fā)展時(shí)間并不長，而且民間組織也缺乏相應(yīng)的宣傳，使得社會公眾對民間組織的性質(zhì)、職能等方面的認(rèn)識不足，因此很難對它產(chǎn)生信任。另外，由于個(gè)別民間組織缺乏自律機(jī)制，甚至有貪污、挪用捐款等惡性事件見諸報(bào)端，這些負(fù)面影響，都反映出我國目前民間組織內(nèi)部管理不科學(xué)且透明度不高的問題。這都使民眾對民間組織不信任，對其產(chǎn)生了防范、限制心理。

（三）自身發(fā)展水平的限制

第一，管理體制方面，規(guī)章制度形同虛設(shè)。就民間組織自身而言，雖然內(nèi)部制定了較為完善的規(guī)章制度，但一些民間組織在實(shí)際運(yùn)作中并沒有照章辦事，利用管理上的漏洞做違背組織宗旨的營利性活動，甚至是違法違規(guī)活動。

第二，服務(wù)提供方面，職能目標(biāo)出現(xiàn)錯位。民間組織是以公共利益為目標(biāo)取向，以服務(wù)社會公眾，促進(jìn)社會穩(wěn)定與發(fā)展為宗旨的。但有些民間組織因目標(biāo)錯位，自律不足，而背離了組織宗旨和基本特征，為個(gè)人或小集體謀取經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)質(zhì)上衍變成了經(jīng)濟(jì)組織；更有甚者借助行業(yè)管理之威，搞“仗權(quán)謀利”，強(qiáng)權(quán)“贏利”之舉。這些從側(cè)面反映出了政府在培育和引導(dǎo)民間組織中，存在著監(jiān)督管理不力的問題。由于政府監(jiān)督力度不夠，民間組織自律機(jī)制又不健全，許多違規(guī)行為也就不可避免地。

第三，人員素質(zhì)方面，難以招募創(chuàng)新人才。在現(xiàn)今我國民間組織中，無論是官辦、半官辦還是草根的民間組織，大都存在人才不足的問題。由于民間組織的性質(zhì)及國家對民間組織的相關(guān)政策，使得民間組織工作條件一般，待遇低等情況產(chǎn)生，也由于民間組織的發(fā)展前景不明，所以對優(yōu)秀人才的吸引力不強(qiáng)，從而影響了民間組織的發(fā)展水平和整體素質(zhì)。此外，人才資源渠道不暢通等問題，也成為阻礙民間組織發(fā)展的重要原因。

三、推進(jìn)中國民間組織健康發(fā)展的思考

（一）進(jìn)一步完善法律體制，賦予民間組織正式的法律地位

根據(jù)我國社會的發(fā)展情況，應(yīng)盡早出臺《民間組織法》，完善準(zhǔn)入與退出的相關(guān)法規(guī)。對于民間組織的準(zhǔn)入，力求降低民間組織“門檻”?？梢酝ㄟ^科學(xué)分類、區(qū)分對待進(jìn)行注冊。根據(jù)民間組織的活動類型分初、中和高三個(gè)級別，并以此分級注冊。國家根據(jù)級別給予不同程序的監(jiān)管與優(yōu)惠。這既能解決民間組織的身份合法性問題，同時(shí)，政府可通過建立民間組織的級別檔案庫，有利于長期的監(jiān)管和服務(wù)；從公信度、能力建設(shè)等指標(biāo)來建立科學(xué)的評價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)，加大對民間組織的公開、公平、公正考評和監(jiān)督，在監(jiān)管的過程中，根據(jù)組織的有效性、合法性進(jìn)行評價(jià)、公示和獎罰；在收益支出、參與政治活動等方面加以限制，視違規(guī)程度，對嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)、觸犯法律、不能繼續(xù)存在的民間組織，給予注銷和撤銷。規(guī)范民間組織資金籌集和運(yùn)用，限定其經(jīng)營范圍，合理應(yīng)用政府支持和社會捐助的資金，實(shí)現(xiàn)民間組織的健康發(fā)展，發(fā)揮其積極的社會作用。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，正確處理好政府與民間組織的關(guān)系

第一，政府要積極面對，正視民間組織的存在價(jià)值。我國政府應(yīng)將民間組織的發(fā)展看作是民間社會發(fā)展的內(nèi)在必然，是民間社會成長的標(biāo)準(zhǔn)，承認(rèn)其存在以及發(fā)展的合理性。努力建立有效的治理機(jī)制，構(gòu)建出政府、市場與社會合作工作的良性結(jié)構(gòu)，更好地發(fā)揮民間組織的政治、經(jīng)濟(jì)、文化功能。同時(shí)，要轉(zhuǎn)變角色，從控制型管理者轉(zhuǎn)向秩序的維護(hù)者，積極探索合作模式。

第二，調(diào)整我國現(xiàn)有的雙重管理模式，建立專業(yè)化的民間監(jiān)督組織和評估體系。業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)從對民間組織的直接管理中退出，轉(zhuǎn)向?qū)φ麄€(gè)行業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┬袠I(yè)管理。建立行業(yè)自律機(jī)制，鼓勵競爭，促使民間組織在行業(yè)內(nèi)互相監(jiān)督、互相制約，減輕政府和社會公眾的監(jiān)督負(fù)擔(dān)。加快公眾參與監(jiān)督的立法進(jìn)程，充分發(fā)揮社會公眾、新聞媒體和社會組織的監(jiān)督作用。

第三，建立溝通機(jī)制，加強(qiáng)雙方的合作。對于民間組織大都存在的資金不足困境，政府應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)扶持資金制度，制定一套科學(xué)的審核體系，據(jù)以評價(jià)民間組織的運(yùn)作狀況，給予適當(dāng)份額的扶持；通過開展行業(yè)項(xiàng)目招標(biāo)的方式，通過鼓勵各類民間組織以公平競爭的方式獲得。建立持續(xù)有效的溝通機(jī)制，增進(jìn)雙方的信任，促進(jìn)雙方在社會多種服務(wù)領(lǐng)域的合作。通過完善國家法律體系和推動社會廣泛的政治參與進(jìn)程，增強(qiáng)與政府的合作，促使民間組織發(fā)展成為一種與政府、企業(yè)共同支撐經(jīng)濟(jì)社會生活的力量。

（三）強(qiáng)化民間組織信用建設(shè)，提高財(cái)務(wù)透明度

民間組織在實(shí)踐過程中所建立的信用，使公民逐漸養(yǎng)成對民間組織信任感。首先，培養(yǎng)從業(yè)人員的職業(yè)道德。除了建立制度規(guī)范成員和組織的行為外，還應(yīng)該強(qiáng)化對組織使命、信念的理解和認(rèn)同，培養(yǎng)志愿精神，強(qiáng)化成員的職業(yè)道德素質(zhì)。其次，公開財(cái)務(wù)管理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國民間組織只有14.7%，每年年終做年度財(cái)務(wù)報(bào)告，通過注冊會計(jì)師做外部審計(jì)。民間組織應(yīng)考慮自己的特殊情況，并借鑒國際民間組織的財(cái)務(wù)管理制度，接受外界的監(jiān)督，讓捐獻(xiàn)者及一般社會公眾知道財(cái)務(wù)運(yùn)作和管理過程。再次，加強(qiáng)溝通與交流，主動贏取政府、公民的信任與理解。民間組織在行動中，應(yīng)主動與政府、公民溝通，積極協(xié)助、配合政府工作，不能規(guī)避甚至超越政府的管理。

（四）加強(qiáng)民間組織自身能力建設(shè)，促進(jìn)其與政府的共贏發(fā)展

政府對民間組織實(shí)行公共政策管理，不僅需要通過外在的政策調(diào)整和制度改革，營造一個(gè)民間組織發(fā)展的有利環(huán)境，而且更需要強(qiáng)調(diào)并促進(jìn)民間組織自身的能力建設(shè)，可以從以下幾個(gè)方面入手：

一是完善組織內(nèi)部自律機(jī)制。民間組織目前的實(shí)質(zhì)監(jiān)督完全是屬于內(nèi)部自律，在組織內(nèi)部建立規(guī)章制度，以此來進(jìn)行工作和管理的行為規(guī)范。完善內(nèi)部自律機(jī)制，要在組織內(nèi)部形成共同的使命感和價(jià)值觀念，確保組織的公益精神、非營利原則不受侵蝕。

二是努力擴(kuò)大財(cái)政來源多元化，以逐步弱化對政府的依賴性。我國民間組織財(cái)政來源比較單一，而且主要依賴于政府。民間組織應(yīng)該拓寬融資渠道，積極爭取和吸收各種捐款。開拓民間組織籌款渠道。在我國，眾所周知的“希望工程”、“抗洪救災(zāi)”等社會募捐活動，都從個(gè)人方面籌集了大量的社會資金。

三是建立和完善民間組織用人機(jī)制。政府幫助其建立健全組織發(fā)展所必需的人力資源管理制度，鼓勵民間組織向企業(yè)學(xué)習(xí)，引進(jìn)人才，并對其內(nèi)部人員提供經(jīng)常的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)機(jī)會，以合理配備和利用人才。另外，還要鼓勵民間組織積極吸收志愿人員參與活動，從而形成一支既有專業(yè)知識又有奉獻(xiàn)精神和創(chuàng)新意識，充滿活力穩(wěn)定的組織團(tuán)隊(duì)。

（趙春飛，國家發(fā)展改革委體管所助理研究員）