如何管住政府錢袋子

胡舒立

政府收錢花錢的權(quán)力有望被預(yù)算法草案三審稿放進(jìn)籠子里；下一步應(yīng)是交鑰匙。

時(shí)隔22個(gè)月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)三審預(yù)算法修正案草案。三審稿亮點(diǎn)頗多，最引人關(guān)注者有二，一為強(qiáng)化各級(jí)人大監(jiān)督和審議職能，以規(guī)范政府預(yù)算行為，一為有限放開(kāi)地方政府舉債。二者密切關(guān)聯(lián)，在建立現(xiàn)代財(cái)政制度上邁出了扎實(shí)的一步。但是，受制于復(fù)雜的體制障礙和利益格局，三審稿尚有較大的改進(jìn)空間。

現(xiàn)行預(yù)算法有79條，二審稿95條，三審稿增至100條。此審議稿尚未全文公布，但官方文件顯示，最新文本內(nèi)容變化較大，亮點(diǎn)陡增。其中最有新意者，莫過(guò)于其立法目的，在第一章第一條即規(guī)定，此法是“為了規(guī)范政府收支行為，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”，明確了預(yù)算法是立法機(jī)關(guān)“規(guī)范政府收支行為”的“權(quán)責(zé)法”，不僅是政府管理收錢花錢的“組織法”。

規(guī)范預(yù)算，體現(xiàn)為全口徑預(yù)算。草案修正案將預(yù)算分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，并規(guī)定“政府的所有收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”。這就使立法機(jī)關(guān)結(jié)束過(guò)去多年只能審查公共財(cái)政預(yù)算的局面，從法律上終結(jié)了政府收支分散管理、預(yù)算內(nèi)外并存的局面。修訂預(yù)算法的核心，就是立法機(jī)關(guān)能夠?qū)θ趶降恼A(yù)算實(shí)行實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督。草案三審稿還增加了人大初步審查和重點(diǎn)審查預(yù)決算的內(nèi)容，規(guī)定各級(jí)政府編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告，并報(bào)人大常委會(huì)備案，并對(duì)細(xì)化預(yù)算編制作出了規(guī)定。

過(guò)往人大審查財(cái)政預(yù)算，代表或常委們對(duì)于時(shí)間倉(cāng)促和“看不懂”怨言很多。此次三審稿，在如何讓人大對(duì)政府預(yù)算看得全、看得清、看得懂上頗下功夫。不過(guò)，在表決環(huán)節(jié)，仍延續(xù)了人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算、決算整體表決的做法，沒(méi)有規(guī)定人大可否和如何修改相應(yīng)預(yù)算，也未提出可以分項(xiàng)表決的規(guī)定。這極易使人大的審查時(shí)處于看似有了牙齒，但仍難于“吃天”的境地：而政府收錢花錢的權(quán)力已經(jīng)進(jìn)一個(gè)籠子，鑰匙可能還悄悄握在自己手里。這不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾。

政府舉債安排是此次預(yù)算法修訂的又一焦點(diǎn)。

目前地方政府債臺(tái)高企，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的一大隱患。而現(xiàn)行預(yù)算法明確，除了法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。草案前兩審，先是提出對(duì)地方債務(wù)實(shí)行“限額管理”，后又推翻了此項(xiàng)規(guī)定，輿論反應(yīng)強(qiáng)烈。此次三審稿，終于有限放開(kāi)了地方政府舉債的權(quán)限，明確舉債主體為經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市；方式限于發(fā)行地方政府債券；用途應(yīng)當(dāng)是公共預(yù)算中必需的部分建設(shè)投資，并不得用于經(jīng)常性支出。

三審稿明確，地方政府債務(wù)的規(guī)模由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。地方政府依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)；明確地方政府不得在法律規(guī)定之外以其他任何形式舉借債務(wù)，以及為他人債務(wù)提供擔(dān)保；對(duì)違法舉債或者為他人提供擔(dān)保的，規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。

雖然相關(guān)內(nèi)容有待細(xì)化，但草案已勾勒出未來(lái)地方發(fā)債的制度框架。就約束地方政府舉債而言，中央政府從此可以名正言順地堵旁門，減少化解存量債務(wù)和控制增量債務(wù)的阻力，這較之目前局面堪稱改進(jìn)。但是，真正能夠約束地方發(fā)債，還是要靠市場(chǎng)機(jī)制。而全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院對(duì)地方發(fā)債的雙重審批，極易成為對(duì)地方政府債券的雙重隱性擔(dān)保；加之此次修訂稿，并未對(duì)編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表、地方政府債券評(píng)級(jí)和信息披露作出相應(yīng)規(guī)定，很難期待金融市場(chǎng)能夠?qū)Φ胤秸l(fā)債實(shí)行真正的硬約束。應(yīng)該說(shuō)，如此發(fā)債安排只能是一種“有限進(jìn)步”。

（摘自《財(cái)新 新世紀(jì)周刊》）