公積金，為什么被異化？

李宇嘉

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近日，有兩則消息讓飽受詬病的住房公積金再次成為輿論焦點：一則是名為《公積金，廢了吧》的“網(wǎng)帖”，披露了網(wǎng)友對于公積金繳存利息收益的測算結(jié)果：1.2萬元公積金一年僅得利息22.75元，相當(dāng)于“一斤瘦肉的價錢”；另一則是檢察機(jī)關(guān)近期在偵查一起有關(guān)某地公積金中心的案件時發(fā)現(xiàn)，其營業(yè)部主任僅靠模仿前來貸款職工筆跡的方式，便輕松套取上千萬元。

兩則消息直接引爆了網(wǎng)友對于公積金多年來“窩案”不斷、百病沉疴的激憤情緒，并引發(fā)了對公積金制度的大討論。那么，公積金到底為什么被異化？現(xiàn)行公積金制度該不該廢？

公積金“百病纏身”

住房公積金政策的出發(fā)點是支持老百姓買房。但真正需要住房的70%繳存者，往往無法獲得公積金貸款，支持買房事實上異化成了支持高收入人群買房。

據(jù)了解，過去10年，公積金綜合收益不少，但歸屬老百姓的部分僅按1.89%的存款利率來計算，既跑不贏CPI，更跑不贏大眾理財收益率，占綜合收益絕大部分的增值收益（公積金貸款和投資國債）卻被“制度化”給了相關(guān)職能部門。

《住房公積金條例》白紙黑字寫道，公積金屬于老百姓，但實際上卻成了“扶貧口”、政府“取款機(jī)”和“小金庫”：保障房建設(shè)、大病救治、繳學(xué)費和補(bǔ)充“低?！薄彩钦绫Ｇ啡钡牡胤?，好像都想指望公積金“搭把手”。此外，工資12%的最高繳納比例也形同虛設(shè)，天價公積金經(jīng)常曝光，公積金成為隱性福利、第二工資；獲得公積金貸款的繳存者只占15%-30%，而大量資金卻在天天貶值。據(jù)住建部數(shù)據(jù)，截至2011年年末，余額達(dá)2.1萬億的住房公積金中接近一半“沉睡”。以北京為例，公積金余額“沉睡”比例占到四成。

作為中國內(nèi)地職工基本福利之一，公積金采取個人和單位等額繳納，匯入個人賬戶，歸個人支配，發(fā)揮互助合作精神，在住房需求上實現(xiàn)“人人幫我、我?guī)腿巳恕保@本是一項能夠融合多方利益、實現(xiàn)共贏的公共基金。而且在資金歸集、支取和貸款上，上有《公積金管理條例》、《公積金財務(wù)管理辦法》，下有各公積金中心設(shè)立的管理委員會。初衷雖然好，但事實上公積金卻惹來很多非議。

據(jù)悉，公積金創(chuàng)立于20世紀(jì)90年代住房市場化改革之前，創(chuàng)設(shè)的目的是為了降低住房供應(yīng)向市場化轉(zhuǎn)軌的成本。之前，我國城鎮(zhèn)一直實行福利住房制度，住房由單位無償分配。福利住房制度下，盡管住房供給近乎免費，但分配存在苦樂不均。一方面，效益較好和掌握權(quán)力的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、金融機(jī)構(gòu)等獲得建房資金多，房子建得多、質(zhì)量也好；另一方面，同一單位內(nèi)部住房分配論資排輩，行政級別、職務(wù)和職稱高的人分的房子更好。因此，一邊是三代同堂小屋兩層床，一邊是家庭人口少卻能占大房，甚至擁有幾套房。

在計劃經(jīng)濟(jì)時期，職工是一個螺絲釘，相應(yīng)的住房也是生產(chǎn)工具，具有生產(chǎn)功能而非消費功能。因此，“房改”的一個任務(wù)就是剝離住房生產(chǎn)功能，這就需要將住房消費資金納入職工工資，這才能讓老百姓到市場上購房。創(chuàng)立住房公積金就是將住房消費資金納入工資的一個解決辦法，但當(dāng)時為獲得改革平穩(wěn)推進(jìn)和基層各單位支持，以公積金過渡方式將傳統(tǒng)福利住房制度下住房分配苦樂不均的狀況一并沿襲了下來。也就是說，作為工資組成部分的住房消費金——公積金，其繳納標(biāo)準(zhǔn)也是按照福利住房分配標(biāo)準(zhǔn)來的，效益好和掌握權(quán)力的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、金融機(jī)構(gòu)，原享受到的住房福利較好，相應(yīng)繳納住房公積金較高；單位內(nèi)部行政級別、職務(wù)和職稱高的人，原享受住房福利較好，繳納住房公積金也較高；而繳交面僅占10%民營私營企業(yè)則一般按最低限5%比例繳納，或干脆不繳納。

公積金本質(zhì)上是“房改”不徹底的遺留物，或?qū)嵨锔＠载泿判问綒埩?。既然市場化住房?dāng)?shù)溃》繉嵨锔＠忠载泿判问接采鷶D進(jìn)來，造成公積金在支持買房上隔靴搔癢，公積金閑置與住房困難并存。此外，公積金以原福利住房覆蓋的機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位為主而建立，由于體制僵化、機(jī)關(guān)作風(fēng)、內(nèi)部人控制，在流動性為王的資產(chǎn)時代，難逃異化為幫富人買房、銀行“拉存款”公關(guān)對象、天價公積金、違法挪用、維護(hù)小團(tuán)體利益的結(jié)局，最終傷害的是普通老百姓。

“婆婆”多了是麻煩

有人說，公積金功能異化與管理脫不了干系。事實上，很少有像公積金這樣，有如此多的管理部門，但誰也管不了。在國家層面，直管部門是住建部公積金司，負(fù)責(zé)公積金歸集、貸款和支取政策制定；人民銀行管理公積金存款和貸款利率制定；銀監(jiān)會管理公積金貸款風(fēng)險合規(guī)；財政部則管理公積金增值收益使用（如公積金中心運轉(zhuǎn)費用、建設(shè)保障房）。

而在地方，有地方政府、住建部門和公積金管理委員會。公積金中心主任有的由市領(lǐng)導(dǎo)兼任、有的由地方住建部門任命，而決定公積金具體業(yè)務(wù)管理決策的公積金管理委員會，其主任一般由主管住建系統(tǒng)的市領(lǐng)導(dǎo)兼任。因此，在公積金管理上，地方政府實際控制權(quán)可能更大一些。但由于公積金法律上的監(jiān)管權(quán)并不在地方政府，造成事實上的監(jiān)管真空，特別是圍繞市直機(jī)關(guān)和大型國企建立的、具有利益封閉特性的分支機(jī)構(gòu)，難以理清的、大大小小的監(jiān)管漏洞更多。

公積金改革已形成共識，但各方都試圖主導(dǎo)公積金改革走向或打公積金的主意，誰都不愿意放棄。如住建部希望以其下屬住房公積金司為主導(dǎo)，建立全國住房公積金融通中心，解決各地公積金冗余和短缺不平衡問題，為保障房建設(shè)、公積金貸款提供更多資金渠道；國家開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部日前已掛牌，并希望以此為契機(jī)，建立城建和棚戶區(qū)改造金融機(jī)構(gòu)，在資金來源上試圖將公積金統(tǒng)籌；財政部和社會保障部門則從涵蓋公積金大社會保障范疇出發(fā)，希望公積金在補(bǔ)充社保方面積極作為；而掌握利率定價的人民銀行則希望公積金在提供充足廉價流動性、支持貨幣政策上能闖出一片天地。

值得注意的是，地方政府也害怕失去公積金控制權(quán)，公積金管委會主任一般由地方政府領(lǐng)導(dǎo)兼任，這讓公積金成為地方政府希望利用的一塊資金，特別是在謀求商業(yè)銀行貸款方面，因各商業(yè)銀行希望能夠持續(xù)從公積金獲得更多廉價存款資金，這樣“拉存款”壓力就小得多，而地方政府則希望商業(yè)銀行能支持政府項目、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和招商引資。于是，公積金便成了二者談判的籌碼。

改革何去何從？

公積金涉及1億人、余額超過2萬億，這個超級資金大盤子關(guān)系主管部門——住建部、財政部、人民銀行，更關(guān)系到地方政府、商業(yè)銀行和繳存單位利益。多方利益糾纏其中，短期內(nèi)廢除公積金可能性為零。

如果改革公積金，就要從如何恢復(fù)公積金本原入手。本質(zhì)上，公積金變異是其本源的變異，也就是政策性住房金融功能的缺失。十八屆三中全會《決定》提出“研究建立住宅政策性金融機(jī)構(gòu)……建立公開規(guī)范的住房公積金制度”。目前，我國最缺乏的是在老百姓買房方面能提供低息、足額、長期的政策性住房金融資源。從這個角度講，應(yīng)將公積金中心改造為政策性住房金融機(jī)構(gòu)。

事實上，在住房短缺、住房需求增長時期，美國和日本都成立過類似政策性住房金融機(jī)構(gòu)，如美國1930年代成立的儲蓄貸款協(xié)會、1970和1980年代成立的“兩房”、日本在二戰(zhàn)后成立的住房金融公庫等，都致力于提供長期、低成本、低首付、規(guī)?；馁Y金解決居民的住房需求。美國儲蓄貸款銀行1960和1970年代占據(jù)美國個人房貸份額的50%-60%，日本住房金融公庫1950-2006年間累計為1940萬戶居民建房購房提供金融支持，占據(jù)市場份額的30%。

在新型城鎮(zhèn)化、戶籍制度改革和外來人口繼續(xù)進(jìn)入城市背景下，城鎮(zhèn)居民對住房金融資源需求與日俱增。即便未來居住需求基本解決了，但圍繞住房還會衍生出新的金融需求，如改善性住房需求、住房養(yǎng)老功能、住房抵押應(yīng)急貸款等，都需發(fā)揮政策性住房金融機(jī)構(gòu)的作用。在新一屆政府承諾“不新設(shè)機(jī)構(gòu)”情況下，這一任務(wù)必落到公積金中心頭上。

因此，有專家建議將全國各地住房公積金中心聯(lián)網(wǎng)，建立全國性政策性住房金融系統(tǒng)，實現(xiàn)資金互通有無。這樣，政策性住房金融機(jī)構(gòu)與國家開發(fā)銀行一起，就共同構(gòu)建起了中國特色的“雙重房貸金融系統(tǒng)”。在這一系統(tǒng)中，國家開發(fā)行專項于新型城鎮(zhèn)化背景下政策性住房開發(fā)、棚戶區(qū)改造和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等，涉及“住房供應(yīng)端”的金融支持，而以住房公積金中心為班底建立的、全國性的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，則專注于城鎮(zhèn)百姓在住房購買和租賃等方面，涉及“住房需求端”金融支持。屆時，住房公積金就能真正發(fā)揮助力百姓解決住房問題的積極作用。

（文據(jù)《新民周刊》）endprint