網(wǎng)絡環(huán)境下政策制定中公眾參與問題探析

朱世欣

[摘要]政策環(huán)境影響政策系統(tǒng)和政策行為。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的迅猛發(fā)展和廣泛應用，政策環(huán)境發(fā)生了巨大變化，政策行為和政策系統(tǒng)也面臨著許多新的問題，出現(xiàn)了新的特點。相對于傳統(tǒng)政策環(huán)境而言，網(wǎng)絡技術條件下的政策環(huán)境更加透明開放，網(wǎng)絡能夠為公眾表達訴求提供更多路徑，它在不斷提升公眾參與能力的同時，也為創(chuàng)建公共理性提供了良好的空間。在網(wǎng)絡環(huán)境下，政策制定中的公眾參與也產(chǎn)生了一些變化，帶來了政策制定的新情況。網(wǎng)絡環(huán)境下的政策制定要從3個方面加以考量，一是對政策合法性的考量?？茖W有序的公眾參與能夠提高政策的合法性。二是對政策各要素的考量。政府和政治精英的主導作用正在面臨挑戰(zhàn)；自上而下的政策制定模式也面臨新的變化，自下而上的議程設置和方案完善已經(jīng)越來越多；來自不同團體和利益集團的意見訴求越來越明確，路徑越來越明晰。三是政策類型的考量。不同模式中，決策類型的適用性是不同的：在自上而下的官方主導模式下，以自主式管理決策、改良式自主管理為主，分散式公民協(xié)商、整體式公民協(xié)商為輔；而在自下而上的民間主導模式下，公共決策、整體式公民協(xié)商則成為主要的決策類型，改良式自主管理也成為政府部門順應民意的開明之舉。

[關鍵詞]網(wǎng)絡環(huán)境；政策制定；公眾參與

[中圖分類號]C931 [文獻標志碼]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.02.003

所謂政策環(huán)境是指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。公共政策的環(huán)境要素比較豐富，有許多劃分方法，一般而言可以分為經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境、社會文化環(huán)境、國際環(huán)境等。我國學者陳振明[1]指出，公共政策環(huán)境是指作用和影響國內公共政策的產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切內部因素與外部因素的綜合，它貫穿于整個公共政策作用的過程，并對公共政策的制定產(chǎn)生一定的影響。從系統(tǒng)論角度看，凡是影響政策的存在、發(fā)展及其變化的因素皆構成政策環(huán)境。按照系統(tǒng)論的觀點，公共政策是環(huán)境的產(chǎn)物，利益集團、官員和其他政策行動者會將環(huán)境中存在的問題和沖突傳遞到政策系統(tǒng)，通過政策行為改變環(huán)境。政策環(huán)境決定和影響著政策制定者以及政策行為，政策系統(tǒng)也可以反作用于政策環(huán)境，政策環(huán)境與政策系統(tǒng)相互影響，循環(huán)往復。政策環(huán)境的基本要素有政策目標群體、政策工具等，公眾是其重要的政策目標群體和政策依賴對象。近年來，網(wǎng)絡技術推陳出新，席卷全球，被譽為第四次技術革命。網(wǎng)絡技術對社會、個體都產(chǎn)生了重要影響，營造了一種全新的政策環(huán)境。在學界，針對網(wǎng)絡技術帶來的公共政策問題，研究成果頗豐，如網(wǎng)絡環(huán)境下的議程設置、網(wǎng)絡環(huán)境下的行政問責等。但是過去的研究大多集中在具體的政策過程或者某一階段，就政策環(huán)境中的某一要素進行分析的較少。本文擬針對網(wǎng)絡環(huán)境下政策制定過程中的公眾參與這一要素進行深入分析，深刻全面把握新技術給政策環(huán)境、政策系統(tǒng)帶來的新挑戰(zhàn)，以有利于在網(wǎng)絡環(huán)境下實現(xiàn)科學決策、文明施政。

一、網(wǎng)絡政策環(huán)境的特征

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，社會和政策系統(tǒng)都受到前所未有的挑戰(zhàn)，政策環(huán)境也產(chǎn)生了重大變化。本文把網(wǎng)絡技術融入政策系統(tǒng)之前的環(huán)境認定為傳統(tǒng)政策環(huán)境，把網(wǎng)絡技術融入政策系統(tǒng)之后的環(huán)境稱為網(wǎng)絡政策環(huán)境。相對于傳統(tǒng)政策環(huán)境，網(wǎng)絡政策環(huán)境具有如下4個方面特征。

1.網(wǎng)絡政策環(huán)境更加開放透明

傳統(tǒng)政策環(huán)境下，政策系統(tǒng)有較為固定的輸入、輸出機制，這些機制難免會造成路徑依賴，正式關系影響、既得利益團體抵制等因素，會導致政策網(wǎng)絡趨向封閉、政策制定中的固化、排斥新的進入者、政策網(wǎng)絡組成要素之間的隔離，形成政策變遷中無效率的路徑依賴。正如美國著名經(jīng)濟學家曼庫爾·奧爾森[2]所認為的，如果社會中的典型組織只代表其中一小部分人的利益，則該組織必然不肯為增加全社會的利益而作出自我犧牲，該組織在采取集體行動時，就不會關心社會總效益的下降或公共損失。

網(wǎng)絡技術的發(fā)展改變了傳統(tǒng)政策環(huán)境的封閉狀態(tài)，形成了開放透明的新特點。電子政務的普及、政務公開的推行很大程度上改變了政府的運作模式，使組織更加扁平化，信息的傳遞途徑發(fā)生了重大變化，有利于打破封閉的政策網(wǎng)絡。聯(lián)合國經(jīng)濟與社會事務部將電子政務定義為：政府通過信息通信技術手段的密集性和戰(zhàn)略性應用于公共管理的方式，旨在提高效率、增強政府的透明度、改善財政約束、改進公共政策的質量和決策的科學性，建立良好的政府之間、政府與社會、社區(qū)，以及政府與公民之間的關系，提高公共服務的質量，贏得廣泛的社會參與度。[3]2001年，我國電子政務應用示范工程正式啟動，從而開始了真正意義上的電子政務建設。[4]經(jīng)過多年努力，電子政務現(xiàn)在已經(jīng)初現(xiàn)成效，網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上投訴等功能不斷增強，很多地方政府已將此項工作寫入基本工作要求，并建立了相應的問責機制。網(wǎng)絡技術在政策系統(tǒng)中的運用，強化了政策系統(tǒng)與公眾的互動，改進了政府工作流程，提高了行政效率，節(jié)約了辦公成本；促進了政府職能轉變、服務理念更新，增強了政府的服務能力；促進了信息公開，提高了公眾參與意識，擴大了公眾參與途徑，拓寬了公眾參與平臺。

2.網(wǎng)絡政策環(huán)境使公眾的表達途徑增加

網(wǎng)絡不僅為政策系統(tǒng)提供了主動吸納意見的路徑和機會，增加了政策系統(tǒng)的公開透明，還為公眾表達意見提供了更順暢的路徑，增加了公眾意見進入政策系統(tǒng)的可能性?；ヂ?lián)網(wǎng)上的公眾參與已經(jīng)成為我國政策制定的一支不容忽視的力量。

2003年，“孫志剛事件”引發(fā)了實施21年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止，被譽為互聯(lián)網(wǎng)影響政策第一案。而連續(xù)出現(xiàn)的刑訊逼供、冤假錯案等事件在網(wǎng)上的輿論聲浪，導致了《關于辦理死刑案件審查判斷證據(jù)若干問題的規(guī)定》和《關于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》2個司法規(guī)定的出臺，取消了刑訊逼供所獲取證據(jù)的有效性，明確了非法獲取的物證、書證應當排除。在現(xiàn)實生活中，公眾可以通過BBS、新聞跟帖、網(wǎng)上簽名、網(wǎng)上論壇、專題討論、網(wǎng)上征詢意見、網(wǎng)上民意調查、網(wǎng)上議政等多種方式與政府官員進行在線交流，通過網(wǎng)上投票、網(wǎng)上建議征集參與政策制定。各級政府通過網(wǎng)絡問政于民已經(jīng)成為常態(tài)?；ヂ?lián)網(wǎng)能夠引發(fā)政策議程，政府也可以越來越多地從網(wǎng)絡中尋找政策制定的啟動點。

3.網(wǎng)絡政策環(huán)境使公眾的參與能力提升

網(wǎng)絡提供的更豐富、更快捷的學習途徑，有利于公眾政治素養(yǎng)的提高和政策參與能力的提升，有利于整個社會政策參與水平的提高，有利于公共理性的培育，有利于參與型政治文化的建設?！巴馐聠朑oogle，內事問Baidu”就是互聯(lián)網(wǎng)對人們學習能力、學習機會、學習途徑影響的有力證明。一方面，互聯(lián)網(wǎng)提供了便捷的學習條件和途徑，改變了千百年來知識靠面對面或依靠書本等的獲取方式，改變了人們的學習習慣，為人們的學習提供了便利條件，各個學科領域的知識得到快速普及。另一方面，在風起云涌的網(wǎng)絡事件中，網(wǎng)民特別是具有專業(yè)知識的網(wǎng)民往往會成為輿論領袖，引導事件朝著明晰化方向發(fā)展，再通過傳統(tǒng)媒體的跟進，既引起社會高度關注，也對社會進行相關知識的普及。網(wǎng)絡是一個開放的輿論場地，各種專業(yè)知識通過網(wǎng)絡可以互相交流，比較鑒別，起到了開啟民智的作用。在網(wǎng)絡上，公眾通過廣泛的交流討論，對一些社會問題達成基本共識，形成抱團取暖、互相激勵的參與意識。網(wǎng)絡上聲勢浩大的參與活動提高了網(wǎng)民乃至全社會的政治參與能力。同時，互聯(lián)網(wǎng)可以為更多專業(yè)人士尤其高水準的專家表達意見提供方便，強化了政策制定中專業(yè)技術人員的貢獻力度，拓寬了政策方案的選擇空間，提高了政策制定的科學性。可見，互聯(lián)網(wǎng)能有效地進行政策參與動員，普及政策知識，有利于政策被廣大公眾接受。

4.網(wǎng)絡政策環(huán)境使公眾的共識增多

公共理性是橫跨國家理性、政黨理性、利益集團理性和個人理性，并以成熟自律的公民社會為基礎的利益整合機制和能力。包括政府理性在內的各種行為主體理性一般多表現(xiàn)為工具理性，它是一種不完全理性或有限理性。因此，一個理性主體必須與其他理性主體進行有效的互動，在相互批判、監(jiān)督、交流、制約的過程中形成新理性，即公共理性，才具有公共性、民意性、正當性與合法性。市民社會的多元價值評判只有經(jīng)過公共領域（自發(fā)的公共聚會場所或機構）進行公開的、自由的、理性的討論和認同而整合為公眾輿論，進而通過政治生活系統(tǒng)（如新聞媒介、利益集團、代議機構等）成為統(tǒng)治者制定公共政策及典章規(guī)則的依據(jù)和輿論督導力量，市民社會理性才會上升為公共理性。[5]

網(wǎng)絡出現(xiàn)以來，社交網(wǎng)站飛速發(fā)展、推陳出新，社會傳播已經(jīng)跨入自媒體時代，傳統(tǒng)媒體已不再是唯一的信息源。這為各界人士提供了表達自己意見的舞臺，同時也可以更多地發(fā)現(xiàn)不同人群的不同思想及訴求，拓展了人們的視野和空間，提高了人們對各種事件的分析鑒別能力，這些都為公共理性的創(chuàng)立創(chuàng)造了良好的條件。

近年來，對網(wǎng)絡謠言的治理就呈現(xiàn)出較為明顯的公共理性。以新浪微博為例，2012年前后新浪微博正興旺之時，一度各路水軍涌動，操縱話題，甚至出現(xiàn)個別人有意無意的造謠、傳謠現(xiàn)象。一些網(wǎng)絡謠言雖然給當事人造成了極壞影響，卻難以對謠言制造者進行制裁。在深受謠言之害后，很多網(wǎng)民自發(fā)加入辟謠隊伍，呼吁網(wǎng)民要小心轉帖，對于轉發(fā)的虛假信息要主動及時刪除，很多人還主動道歉。隨后，新浪微博又開發(fā)了可以舉報謠言的功能，網(wǎng)民在發(fā)現(xiàn)虛假信息時可以直接在線點擊舉報，而遭到舉報的信息會出現(xiàn)此信息可能有假的提示。隨著網(wǎng)民抵制網(wǎng)絡謠言的共識逐漸形成，2013年9月9日，《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理利用信息網(wǎng)絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》出臺，明確規(guī)定一些情形下傳播網(wǎng)絡謠言已構成犯罪。

二、傳統(tǒng)政策環(huán)境中的公眾參與

我國傳統(tǒng)的政策制定過程呈現(xiàn)出明顯的“內輸入”特點。胡偉[6]指出，中國政治過程的制度結構與非制度結構，突出了權力精英在政府決策中的作用，權力精英對社會利益進行綜合與表達，多表現(xiàn)為權力精英之間的政治折中，而不是多元決策下的社會互動。

我國傳統(tǒng)的決策過程一直強調“從群眾中來，到群眾中去”這樣一個自下而上而后又自上而下的反復溝通、實踐、修正的原則，使基層群眾的意見、利益、要求得以反映到黨的各項決策中來。但是群眾路線執(zhí)行與否主要看具體領導者個人政治素質和領導能力，而始終沒有形成一套制度化、法律化的規(guī)范。[7]在傳統(tǒng)的政策制定中，主要政策制定部門在確定政策問題后，往往會進行調研，咨詢專家意見，形成政策方案。這一過程是相對封閉的，行政人員對政策方案具有決定作用，行業(yè)代表、相關學者和權威人士可以從不同的角度為政策部門提供政策方案咨詢。但是普通公眾往往被堵門外，政策出臺后才會知曉。雖然在個別政策制定中，相關部門也會通過媒體等吹風，進行一些試探，但是這些對具體的政策制定影響不大。

在傳統(tǒng)決策過程中，群眾對政策的參與主要是通過精英階層的發(fā)現(xiàn)和歸納，具體來說，有2種模式：一種是通過非制度化的私人關系進行表達和參與，另一種是通過制度化的形式主要是代表和專家的參與。代表主要是指各級各類人大代表、政協(xié)委員以及通過其他各種途徑參與決策的人士。人民代表大會制度是我國長期實行的一項基本政治制度，各級各類代表通過人民代表大會及日常監(jiān)督制度，可以表達群眾利益和呼聲，促進決策的科學化和民主化。近年來實行的各種聽證會，往往圍繞某一個具體的行政行為，選出群眾代表，綜合群眾利益，商討、評判具體行政決策，是代表制度的一種補充。完善專家咨詢顧問制度是我國推進政府決策科學化與民主化的重要舉措。中共十六大提出專家咨詢要制度化，黨和國家領導人也多次就智庫建設問題作出批示，希望能夠發(fā)揮專家學者的重要作用；中央和地方各級政府設立了各類專家咨詢機構，這對推動決策的民主化和科學化、提高公眾參與程度、改變領導盲目決策有著重要作用。一些地方政府鼓勵重大問題決策經(jīng)專家顧問團的咨詢論證，甚至還規(guī)定了“不決策原則”，即重大事項非經(jīng)顧問團的咨詢論證，不得決策。

社會在發(fā)展，群眾利益表達方式也在增多，傳統(tǒng)的政策制定模式已不能滿足社會發(fā)展的需要。因此，我國公共政策制定應在繼續(xù)做好聽證會制度、信息公開和媒體介入等政府信息公開、就政策問題廣泛征求群眾意見等工作的基礎上，更加重視網(wǎng)絡政策環(huán)境下公眾參與的重要性。

三、網(wǎng)絡政策環(huán)境下的公眾參與

隨著網(wǎng)絡的興起，公眾的知情權和信息來源日益擴大，公眾對政策的關注度和關注能力空前提高。網(wǎng)絡環(huán)境下的政策制定已呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢，原來由行政人員、代表和專家組成的政策制定主體正在逐漸發(fā)生變化。公眾可以通過政府門戶網(wǎng)站、各種論壇、新聞跟帖、BBS、博客、微博等多種途徑了解政務信息，發(fā)表自己的意見。2008年6月20日，胡錦濤在人民網(wǎng)“強國論壇”（bbs.people.com.cn）通過視頻直播同網(wǎng)民進行在線交流。2009年2月28日，溫家寶與網(wǎng)友在線交流并接受中國政府網(wǎng)、新華網(wǎng)聯(lián)合專訪，數(shù)以億計的海內外網(wǎng)民紛紛登錄新華網(wǎng)發(fā)展論壇，就他們關心的熱點問題向總理提問，因此有評論認為2009年的“兩會”從某種意義上說是從互聯(lián)網(wǎng)開始的，溫家寶總理與網(wǎng)友在線交流將“兩會”推向了高潮。這些都強烈激發(fā)了網(wǎng)民的參政熱情，也強化了各級政府對網(wǎng)絡民意的重視和電子政務的建設。為此，國家相繼出臺了《國務院關于大力推進信息化發(fā)展和切實保障信息安全的若干意見》和《國家電子政務“十二五”規(guī)劃》。2012年4月21日的一則新聞顯示，河南全省統(tǒng)一的電子政務網(wǎng)絡基本形成，省、省轄市、縣級政府部門核心業(yè)務信息化覆蓋率分別達到85%、70%和50%以上，80%以上的行政許可項目和70%的公共服務可通過政府門戶網(wǎng)站和電子政務外網(wǎng)實現(xiàn)在線辦理。[8]2013年10月，工業(yè)和信息化部在全國確定了18個首批試點示范地區(qū)，開展基于云計算的電子政務公共平臺建設和應用，鼓勵地方政府在現(xiàn)有基礎上建設集中統(tǒng)一的區(qū)域性電子政務云平臺，促進互聯(lián)互通和信息共享，增強電子政務安全保障能力，推動電子政務朝集約、高效、安全和服務方向發(fā)展。[9]

首先，政務公開敞開了公眾參與公共政策制定的大門，電子政務是公眾參與公共政策制定的一大跨越。傳統(tǒng)政策制定出于科學決策的考慮，常聽取專家和代表的意見建議，普通公眾的意見則難以表達。以前政府部門掌握著大量的公共信息，有著相對封閉的運作流程，而專家擁有相對獨特的專業(yè)知識，普通公眾很難得到這些知識，更難以做到廣泛快捷的傳播。而代表擁有相對優(yōu)勢的政策知情權，能夠介入到某些政策制定流程。網(wǎng)絡的出現(xiàn)增加了政策制定機關與網(wǎng)民的互動交流，網(wǎng)絡輿論、網(wǎng)絡輿論領袖逐漸成為新的代表，而專家也不再是小范圍的某些人，而是所有對政策問題有所知曉的人士，地域也不再成為專家指導政策制定的影響因素。

其次，網(wǎng)絡技術提高了政府擴大公眾參與政策制定的能力和積極性。在非網(wǎng)絡時代，即使政府有讓公眾參與的強烈愿望，也面臨著信息傳播緩慢、傳遞失真、耗時久、花費大等問題。而普通公眾對公共政策制定的背景缺乏了解和認知，對各種政策措施的認識比較盲目，甚至根本不了解、不知曉。在網(wǎng)絡時代，政府可以便捷地向公眾公開相關政策的背景知識、社會環(huán)境信息等，吸引公眾對政策的關注度，提高公眾的參與度。隨著各級政府機構網(wǎng)站的興起和各種政務信息的公開，國家制定的各種法律法規(guī)、政府工作的進展情況、規(guī)劃方案、工作總結都成為公眾信手可拈的公眾信息，這對公眾了解政策環(huán)境、積極參與政策制定有極大的促進作用。而良好的公眾參與、科學的政策制定、有效的政策產(chǎn)出又進一步刺激了政府擴大公眾參與政策制定的積極性，提高政府這方面的操作技能。

最后，網(wǎng)絡稀釋了代表和專家的專業(yè)壟斷度。網(wǎng)絡帶來的信息流動和學習機會，推動了知識的普及與大眾化，使更多的人能夠接觸到更多的專業(yè)知識和政治理念，提高了公眾參政議政的能力。此外，網(wǎng)絡的開放使不同政治觀點、政治取向的行業(yè)專家都有了表達意見的機會和被公眾認知的路徑。原來少數(shù)專家壟斷的專業(yè)知識在網(wǎng)絡時代也不再是稀缺產(chǎn)品，相關行業(yè)的同行都能起到很好的信息普及作用。這些能稀釋代表和專家的專業(yè)壟斷度，促使專家客觀公正地提供信息，促進公眾參與。

總之，網(wǎng)絡拓寬了公眾參與的渠道，增加了公眾政策參與的機會，也提高了公眾對政策的認知能力，以及公眾參與政策制定的能力。以網(wǎng)絡上發(fā)起而最后引起中央政府決策的“免費午餐”活動為例，我們可以分析網(wǎng)絡環(huán)境下政策制定中公眾參與的作用。

“免費午餐”是一項由非官方發(fā)起的愛心慈善活動，該活動倡議每天捐贈3元錢為貧困地區(qū)學童提供免費午餐。它致力于幫助因家庭貧困而無法享受營養(yǎng)午餐的學生，同時呼吁更多愛心企業(yè)和人士加入到該活動中，通過社會捐助的力量，對一些貧困地區(qū)學校簡陋的廚房條件予以改善。這項活動是由《鳳凰周刊》的記者鄧飛在網(wǎng)絡平臺上發(fā)起的。2011年2月，鄧飛在一個活動中遇到支教教師小玉談起她那里的孩子沒有午餐的問題。隨后，鄧飛去當?shù)乜疾?，找到一個企業(yè)贊助了2萬元，資助了那所小學孩子的午餐，并通過網(wǎng)絡公開了這次活動，以呼吁更多的人關注孩子們的午餐問題。通過廣泛的宣傳和互動，公開透明的管理，各種愛心的傳遞，活動發(fā)起者、操作者由個人擴大到相關組織，活動的規(guī)則在網(wǎng)民的監(jiān)督與集思廣益中不斷完善，經(jīng)過媒體的廣泛宣傳和輿論精英進行的關鍵人物接觸，“免費午餐”最終成為一項廣泛實施的公共政策。2011年10月26日，國務院決定啟動實施農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃：中央政府每年撥款160多億元，按照每生每天3元的標準為農(nóng)村義務教育階段學生提供營養(yǎng)膳食補助，惠及680個縣市、約2 600萬在校學生。由“免費午餐”到農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃，輿論普遍認為，這是公眾參與引領的國家行為，是公眾與政府良性互動的范例。這項活動中，沒有專家，也缺少政治精英的主導作用，完全是一些愛心人士在網(wǎng)絡平臺上保持與地方政府的良性互動，以獲得當?shù)卣闹С峙c幫助，促成了很多地方相關公共決策的施行。“免費午餐”活動是一種典型的整體式公眾協(xié)商策略。

四、網(wǎng)絡環(huán)境下政策制定的全新考量

網(wǎng)絡提供了與傳統(tǒng)環(huán)境完全不同的政策制定環(huán)境，這是一個不爭的事實。在這種環(huán)境下，政策制定需要在以下3個方面進行全新的考量。

1.對政策合法性的考量

合法性是一個政治體系存在、持續(xù)、穩(wěn)定、發(fā)展的基礎和前提。對合法性的研究，存在著規(guī)范研究和經(jīng)驗研究兩種取向。在經(jīng)驗研究者看來，合法性主要是人們對于現(xiàn)存政治秩序的認同和信任的事實性問題，而規(guī)范研究者更加強調的是判斷某種政治統(tǒng)治是否具有合法性所持的客觀標準的價值性問題。經(jīng)驗研究者戴維·伊斯頓[10]（美國政治學家、政治行為主義的倡導人、政治系統(tǒng)論的創(chuàng)立者）把合法性的來源歸結于意識形態(tài)、結構和個人品質3方面，且認為這3種合法性源泉相互影響、相互作用，共同為政治系統(tǒng)奠定合法性的基礎。規(guī)范研究者、德國政治社會學家尤爾根·哈貝馬斯認為，合法性是一種政治秩序被認可的價值，這種價值基礎當然離不開對某種標準和真理的探求；他斷定合法性寓于對政治秩序的正確與公正判斷存在著健康的討論之中。[11]戴維·伊斯頓[10]還認為，合法性來源于民眾對政權的支持，這種支持分為“特定支持”和“散布性支持”2類：特定支持是由于政治體系的輸出（即政策） 給予了體系成員某些具體的滿足而形成的，即特定的政策績效帶來了受惠者的支持；而散布性支持則沒有特定支持的功利性，它不依賴具體的政策輸出，是對政治體系的“善意”情感，并構成一個“支持蓄積”，而使民眾承認或者容忍那些與其利益相悖的政策輸出。合法性之意識形態(tài)的、結構的和個人的來源主要是與散布性支持相關。一個政權對當代政治文化一些基本價值共識的吸收，有利于提高散布性支持，從而提高其合法性。

反思網(wǎng)絡上公眾參與政策行為，發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡上的公眾參與行為對于公共政策的合法性有著終極意義，但在一些具體的階段有損有益。

首先，從合法性的經(jīng)驗主義分析來看，政策制定的公眾參與，將提高公眾對政策的了解，增強政策制定過程對公眾意見的采納，提高政策制定的科學性。政策受惠范圍的準確化，無疑會提高政策的有效性，增強政策的特定支持。這些特定支持反過來會轉變?yōu)閷ζ渌咝袨榈纳⒉夹灾С郑瑥亩w上提高政策的合法性。通過網(wǎng)絡，不是受眾的那部分公眾也能了解政策制定的背景，增加對政策制定過程的把握和參與途徑，從而擴大散布性支持的基礎。這有助于提高公共政策的合法性。

其次，公眾通過網(wǎng)絡參與公共政策制定的過程，實際上也是公眾對政治系統(tǒng)的意識形態(tài)、結構和政策制定者的了解、融合過程。這一過程，實際上是公眾的一次政治社會化過程。如果這一過程運轉順利，政治系統(tǒng)的意識形態(tài)與公眾的基本信念相符，政治制度和規(guī)范也與公眾的意識和參與欲望相符，政策制定部門形象與工作規(guī)范也相符，這便是一次正刺激，公眾成功地被政治社會化，政策將獲得更多的支持，進而增強其合法性。但是，如果一個機構的意識形態(tài)與公眾共同的價值觀產(chǎn)生沖突，機構的實際運作程序和理念存在“潛規(guī)則”，并與公眾的原認知產(chǎn)生矛盾與沖突，那么政策制定者的形象就會與公眾的期待產(chǎn)生偏差，不能贏得公眾的信任和贊同。此時，公眾對政策制定的參與和了解，勢必會減弱政策的合法性。古人云：“民可使由之，不可使知之”（《論語·泰伯篇》），應該是對這種狀況的經(jīng)驗性描述。

再次，哈貝馬斯認為，合法性是一種政治秩序被認可的價值，這種價值離不開對某種標準和真理的探求。合法性作為國家制度或政治秩序可能具有的一種屬性，只存在于社會文化生活中，即在國家制度系統(tǒng)之外，社會文化生活得到健全的發(fā)展，國家的合法性在社會文化領域能夠得到自覺的論證，政治系統(tǒng)便可以贏得公眾的廣泛信仰、支持和忠誠。而這種信仰和忠誠之所以能產(chǎn)生，也完全是因為國家允許社會對其合法性進行公開的討論。由此，哈貝馬斯斷定合法性寓于對政治秩序的正確與公正判斷存在著健康的討論之中。[11]公眾通過網(wǎng)絡對公共政策的參與，實際上也是一次廣泛的討論過程，這一過程進行得如何，決定了公共政策的合法性程度。

2.對變化的政策各要素的考量

當前，我國公共政策的制定受互聯(lián)網(wǎng)的影響呈現(xiàn)出以下幾個特征。

其一，政府和政治精英作為傳統(tǒng)政策制定環(huán)境中的主導力量，已經(jīng)面臨著挑戰(zhàn)。在政策網(wǎng)絡概念里，這實際上是表明政策制定的主體越來越多元化。胡偉[6]指出，在原有的政策環(huán)境下，政府和政治精英是政策制定的主導因素，特別是我國的政策制定過程中“人格化結構”比較明顯，在原來相對封閉不透明的政策環(huán)境中，對公眾而言，只有通過關系等各種隱性的途徑才能夠影響政策制定過程。但是隨著互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，政府信息透明度加大，公眾與政府的交互聯(lián)系增多，網(wǎng)絡輿論成了影響政府決策的重要力量，政府也因此能更清晰地了解民眾意見。這加大了公共部門、私人部門以及第三部門等眾多行動者在政策制定中的分量，它們通過各種渠道參與政策制定，成為越來越重要的政策制定力量。

其二，自上而下的政策制定模式正在改變。政策網(wǎng)絡的結構關系強調的是中層結構，如政府部門之間、政府部門與市民社會之間的結構關系。網(wǎng)絡的運用改變了政府的工作流程，網(wǎng)絡不僅影響上下級之間的信息交流，對平行部門之間的信息流通、工作流程的改進也影響巨大。網(wǎng)絡加大了政策部門與公眾、各類利益團體、各種組織之間的交流和溝通，越來越多的政策問題是由政府部門之外的個人或群團所引發(fā)。在政策制定過程中，政府會不斷吸收來自各方面的意見和建議，接受利益相關方的質詢，政策制定的時間節(jié)點、目標等都被廣泛討論，各方提供的思路也被政府部門主動或被動接納，政策制定模式正在發(fā)生改變。

其三，來自社會不同組織、利益團體的政策要求越來越明確，路徑越來越明晰。缺少公共討論的政策制定，是政府部門的獨舞，各種政策相關方成為被動的接受者，對于存在問題的政策也只有被動接受。而網(wǎng)絡的運用，使得政策的利益相關方越來越容易找到自己的利益訴求點，并通過網(wǎng)絡組成非正式的利益集團，借助政務公開等途徑實現(xiàn)自己的利益表達，這對政策制定的影響是積極的。在這里，網(wǎng)絡與公眾互相依賴，政府為了實現(xiàn)政策合法化的需求也不得不對網(wǎng)絡上的公眾意見積極采納。實際上，這些行動者在實現(xiàn)政策目標過程中處于一種非正式的、非科層式的和相對穩(wěn)定的關系形態(tài)。[12]

3.對適合公眾參與的政策類型的考量

公眾通過網(wǎng)絡參與公共政策制定的主要模式分為自上而下的官方主導和自下而上的民間推動2種。政策類型可以用明確建構、中等建構、不明確建構3種類型來概括分析。在2種模式下，對應不同的政策類型，根據(jù)不同的參與目的，可以分為不同的決策模型，即自上而下的官方主導模式下的決策模型（見表1）和自下而上的民間主導模式下的決策模型（見表2）。

公眾通過網(wǎng)絡參與公共政策的討論與制定，其政策主體可簡單劃分為官方和非官方2類。官方的政策主體主要是指那些具有合法權力、主動引導策劃，去制定公共政策的人和機構；而非官方主體則是指不擁有政策制定資源的普通公眾、利益團體、傳播媒介等。從表1、表2可以看出，網(wǎng)絡平臺上的公民參與公共政策制定，遍布幾種決策類型。但是，由于網(wǎng)絡參與行為有官方主導和民間主導2種模式，所以在不同模式中，決策類型的適用性是不同的：在自上而下的官方主導模式下，以自主式管理決策、改良式自主管理為主，分散式公民協(xié)商、整體式公民協(xié)商為輔；而在自下而上的民間主導模式下，公共決策、整體式公民協(xié)商則成為主要的決策類型，改良式自主管理也成為政府部門順應民意的開明之舉。

五、結語

政策環(huán)境影響政策系統(tǒng)和政策行為，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展和廣泛應用，政策環(huán)境發(fā)生了巨大變化，政策行為和政策系統(tǒng)都面臨新的問題，出現(xiàn)了新的特點。相對于傳統(tǒng)政策環(huán)境而言，網(wǎng)絡技術條件下的政策環(huán)境更加透明開放。網(wǎng)絡能夠為公眾表達訴求提供更多路徑，創(chuàng)造更多共識。把問題聚焦到公眾參與這個點上，我們可以看到，網(wǎng)絡環(huán)境下，公眾在政策系統(tǒng)內的力量變化是明顯的。隨著網(wǎng)絡的普及和應用，傳統(tǒng)的“內輸入”模式正在被改變。政策制定中政治精英越來越多地吸納普通公眾意見，代表和專家的作用日漸式微，公眾有了更順暢的途徑表達意見，也擁有了更強大的參與能力。

落實到具體的政策制定環(huán)節(jié)，筆者認為，網(wǎng)絡環(huán)境下的政策制定中的公眾參與問題，應該從3個方面加以考量。一是對政策合法性的考量?？茖W有序的公眾參與能夠提高政策的合法性。二是對政策各要素的考量。政府和政治精英的主導作用正在面臨挑戰(zhàn)；自上而下的政策制定模式也面臨新的變化，自下而上的議程設置和方案完善已經(jīng)越來越多；來自不同團體和利益集團的意見訴求越來越明確，路徑越來越明晰。三是政策類型的考量。本文參考美國學者托約翰·克萊頓·托馬斯[13]的決策制定類型，把政策制定分為官方主導的自上而下型和民間主導的自下而上型2類。在這2類決策類型中，根據(jù)明確建構、中等建構、不明確建構3種類型來概括分析政策類型，最終分別給出了不同主體主導模式下不同政策類型適應的不同決策模式。這些決策模式分別是自主式管理決策、改良式自主管理、分散式公民協(xié)商、整體式公眾協(xié)商和公共決策。

總而言之，借助網(wǎng)絡平臺的公眾參與，政府的決策類型正在發(fā)生改變，民眾意見更容易被采納，決策模式更具包容性和適用性。

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