生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制與生態(tài)型政府的建設

曹澄青 姜木枝

(江西農業(yè)大學政治學院 江西南昌 330045)

生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制與生態(tài)型政府的建設

曹澄青 姜木枝

(江西農業(yè)大學政治學院 江西南昌 330045)

建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，可以規(guī)范政府決策行為，督促政府履行生態(tài)責任，從而推動生態(tài)文明建設健康發(fā)展。生態(tài)型政府是以遵循自然生態(tài)規(guī)律、維護人與自然生態(tài)系統(tǒng)平衡為執(zhí)政理念，引導、推動我國生態(tài)文明建設的新型政府。生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制的建立，有利于從加強生態(tài)責任意識、轉變政府政績觀、制定環(huán)境政策、整合廣大社會力量等方面促進生態(tài)型政府的建設。

生態(tài)環(huán)境 終身追責 生態(tài)型政府

建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中的提出，是對2013年5月24日習近平總書記提出“對生態(tài)環(huán)境損害實行終身追責”要求的進一步明確、深化、完善和推動。

生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制的提出，要求黨政領導明確自己在生態(tài)環(huán)境保護工作中肩負的職責，并嚴肅認真履行應盡的職責，一旦出現(xiàn)“不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果”[1]，將嚴格依法追究責任，并且不論責任人職務升遷、調動，還是退休，都逃脫不了責任的追究。生態(tài)環(huán)境損害責任追究制的建立，有利于進一步促使政府牢固樹立權責一致的思想觀念和生態(tài)環(huán)境保護責任意識，并加快向生態(tài)型政府轉變的步伐。政府只有建成生態(tài)型政府，才能主導我國生態(tài)文明建設走上自覺發(fā)展之快車道。

一、生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制與生態(tài)型政府建設的關系

(一)生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制是生態(tài)型政府建設的制度保障

生態(tài)環(huán)境的嚴重惡化與政府的政策措施是分不開的。美國生物學家R·卡遜曾在《寂靜的春天》一書中指出，生物專家與政府、企業(yè)的意見往往相左，原因是他們利益、立場的不同[2]。的確如此，政府如果忽略環(huán)境成本來計算經濟增長的話，生態(tài)環(huán)境勢必會淪為政府“業(yè)績”的犧牲品。

追究政府生態(tài)責任和規(guī)范政府環(huán)境保護的行為是生態(tài)文明建設的必由之路?！皢栘煛痹谖覈⒚耖g由來已久：古時立“軍令狀”，便要求立狀者責任后果自負；中華幾千年文明也將“責無旁貸”這個成語演繹得深入人心。2004年4月出臺《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》，規(guī)定官員如出現(xiàn)“工作嚴重失誤、失職造成重大損失或惡劣影響、對重大事故負有重要領導責任”[3]等應引咎辭職，問責制已經進入了一個法制和規(guī)范化軌道。而近些年才開始的生態(tài)環(huán)境問責的研究，是生態(tài)文明建設不斷發(fā)展的新的里程碑。黃愛寶教授認為：“我國生態(tài)行政問責制度體系是提升政府生態(tài)責任心、生態(tài)公信力、生態(tài)執(zhí)行力的重要保障。”[4]

生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制的建立，從制度層面強制政府認真履行生態(tài)保護職責，規(guī)定如果有逾權或執(zhí)行不力造成環(huán)境損害后果的，終身都難逃責任追究。這不僅使政府生態(tài)責任追究變得有章可循，而且增加的“終身”時限能在思想認識上給政府產生更強烈的沖擊、震攝作用，從而迫使政府加強生態(tài)責任意識、扭轉過去唯GDP是尊的錯誤政績觀，積極向生態(tài)型政府轉變。

(二)生態(tài)型政府的建立是生態(tài)環(huán)境損害責任終身追責制的根本目的

“生態(tài)型政府是以遵循自然生態(tài)規(guī)律和促進自然生態(tài)系統(tǒng)平衡作為其基本職能,并將這種目標與職能滲透到政府制度、政府行為、政府能力和政府文化諸方面去的政府?！盵5]生態(tài)型政府以人與自然和諧發(fā)展的生態(tài)責任意識作為執(zhí)政理念，注重平衡經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關系，以生態(tài)文明社會作為最終實現(xiàn)之目的。

生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制的建立，是用來追究政府政策措施不當所應承擔的責任，這樣既可以最大限度地挽回損失，也可以予他人以警戒。但環(huán)境損害往往是“厚積薄發(fā)”的，一旦出現(xiàn)后果就非常嚴重，治理非常困難，損失難以挽回。所以，生態(tài)環(huán)境損害責任追究制追究只能是事后追究，是輔助手段，震攝并阻止違法行為的發(fā)生才是真正目的。正如法律的制定是要制裁那些違法亂紀的人，但法律的最根本目的卻是要規(guī)范公民的行為，維護社會治安穩(wěn)定。

由此可見，促使政府樹立生態(tài)意識、自發(fā)地履行生態(tài)職責，即催生生態(tài)型政府的建立，是生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制的根本目的。

二、生態(tài)型政府建設的現(xiàn)狀與問題

近年來，學者對生態(tài)型政府的建設作了大量理論和實證研究，從治理理論、生態(tài)文明、代際公平、科學發(fā)展觀、生態(tài)補償?shù)榷鄠€視角進行分析闡釋其內涵意義，并提出構建途徑之設想。但是生態(tài)型政府的建設所具有的長期性、復雜性和系統(tǒng)性使它仍難以短期內成為現(xiàn)實[6]。

(一)制度管理體系不完善使生態(tài)型政府沒有實踐基礎

制度，是具有強制性的，約束全體成員必須共同遵守的規(guī)范要求和行動準則。制度管理體系，即一系列具有完整性、統(tǒng)一性、有機性結合的涵蓋政治、經濟、文化各方面的全部制度的總稱。“決定”指出，建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系[7]。不建立完善的制度管理體系，生態(tài)型政府的建立便沒有合理、合法的實踐基礎。

自1979年首先頒布《中華人民共和國環(huán)境保護法》以來，我國針對生態(tài)環(huán)境問題陸續(xù)制定出臺了一系列綜合的、專門的環(huán)境保護法規(guī)。但現(xiàn)有的法規(guī)與環(huán)境保護治理得比較好的國家比起來，還是有很大的差距。有些法規(guī)流于形式，缺乏可操作性；有些互相抵消，成了一紙空文；有些明顯具有滯后性，不利于解決矛盾突出的、亟待解決的問題。缺乏系統(tǒng)性、有機融合性、條理性、兼容性的法規(guī)，很難取得現(xiàn)實意義，起到威懾預警性的作用。

除了法律制度，經濟政策重要的杠桿作用也沒有很好地發(fā)揮出來。我國環(huán)境污染逐年惡化，與之成鮮明對比的卻是年年超額完成的經濟增長的預定計劃指標數(shù)，對環(huán)保指標未完成，也從未看到過責任追究，轉變發(fā)展方式僅僅是紙上談兵[8]。

宣傳教育政策是政府生態(tài)工作中的一塊重要領地。人民大眾是建設生態(tài)文明社會的決定性的最偉大力量。但是政府如果不積極推廣宣傳、落實到根本的對國民教育政策上，生態(tài)型政府的建立就成了無源之水，無本之木。

(二)價值理念不明確使生態(tài)型政府沒有強大的理論思想保障

理念是一種涵蓋思想、認識、觀念、看法等人類形成一定習慣模式的思維活動的總和。價值理念則是對理念的是非判斷，即價值觀，它是人們行動的指南。《論語·公治長》中說：“三思而后行”，即告誡人們行動要謹慎，要經過深思熟慮。

生態(tài)型政府，顧名思義，是堅持生態(tài)和諧為施政價值理念的政府。然而，價值觀不明確，使生態(tài)型政府的建立沒有了強大的理論保障武器。長期以來，政府形成了唯GDP獨尊的政績觀，從而無視生態(tài)環(huán)境遭受的嚴重損害，無視資源的巨大浪費。政府生態(tài)意識修養(yǎng)匱乏，缺乏主動性，不能去充分認識自然生態(tài)系統(tǒng)本身存在及其對人類社會生存、發(fā)展的意義和價值；缺乏主動性，不能去充分反思人類行為對自然生態(tài)系統(tǒng)所造成的無以挽回的損失，及其人類自身將會面臨的滅頂之災。沒有價值理念指導，政府又缺乏主動性，不能去積極思考如何在工作中發(fā)揮自己的能力、承擔應盡的責任，由外在的環(huán)境壓力轉變成內在環(huán)境保護的自覺動力。

其實，所有的困難，歸根結底都是思想意識中責任感缺失所導致的。一方面，怕承擔責任。有些官員抱著“不求有功，但求無過”的宗旨，在任上戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰，不敢多說一句話，不肯多做一件事，更不要談及改革、創(chuàng)新了；另一方面，承擔不了責任。有些有識之士有想法、有見地，但因資歷不深、職務不夠，沒有話語權，沒有讓他承擔責任的平臺，最后只好流于觀望、等待。

三、生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制促進生態(tài)型政府建設

生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制從法制的角度，強制約束政府的行為；從思想意識形態(tài)的角度，提升政府權責一致的生態(tài)責任意識。它可以有效促使政府生態(tài)價值理念的形成、促使政府政績觀的轉變、促使制度體系的完善、政策措施的出臺和促使社會力量的有機整合。

(一)責任終身追究制促使生態(tài)價值理念形成，生態(tài)型政府建設就有了指導思想。

生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制突出了責任追溯期限的絕對延長，這一方面符合生態(tài)環(huán)境問責的科學性，另一方面也發(fā)揮出巨大的震攝作用，它警示政府部門對生態(tài)環(huán)境保護責任提高認識。認識得到提高，久而久之就會形成相應的穩(wěn)固的價值理念。

自然界有它自身的發(fā)展規(guī)律和倫理道德，它不依賴人對它的認識和評價[9]。相反，人也是包含于自然界中的一個組成部分，那么，人本身也無意識地遵循著這一道德和規(guī)律。然而科技的發(fā)展使人的力量變得空前強大，人自以為可以打破這一束縛自己的自然屬性，但事實證明，這是徒勞。全球性生態(tài)危機的爆發(fā)將人們驚醒，通過反省，人們扭轉之前對自然可以肆意掠奪、任意改造的錯誤觀念，認識到保護人自身賴以生存的自然環(huán)境的重要性。經過實踐和認識的升華，人們要從工業(yè)社會之前的“無意識遵循自然道德倫理”轉變?yōu)椤坝幸庾R地認識、遵循自然道德規(guī)律”，從而樹立尊重自然、順應自然和保護自然的生態(tài)價值理念[10]。

生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制的建立，能加強政府部門對這一價值理念的認識和皈依，這將成為生態(tài)型政府的指導思想。

(二)責任終身追究制促使政績觀轉型，生態(tài)型政府建設就有了內在的動力來源。

隨著生態(tài)文明建設進程，生態(tài)責任意識不斷得到普及、加強，政府作為生態(tài)文明建設的主導力量，對生態(tài)危機的起因、發(fā)展的嚴重程度，對生態(tài)文明建設的必要性、緊迫性應有著更為深刻的理解。但之所以政府部門在“生態(tài)利益”和“經濟利益”之間權衡時，往往犧牲前者追求后者，還是“政績觀”使然。政績決定了政府人員直接的經濟收入和晉升；政績考核內容便在很大程度上左右了政績觀的走向。

生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制加大了對政府部門造成生態(tài)環(huán)境損害的追究力度和追責時間跨度，使生態(tài)責任在政府工作中地位凸顯，反映在政績考核部門完善、改變之后的政績考核標準中，便是要求“加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產能過剩等指標的權重，完善發(fā)展成果考核評價體系?！盵11]生態(tài)指標滲進政績考核評價體系，并加大考核權重，必將使政府部門決策行為發(fā)生改變，在權衡中作出有利于生態(tài)保護的選擇，長此下去，將形成嶄新的生態(tài)政績觀。

生態(tài)政績觀形成，可以使外在的政績考核約束，轉化成內在牢固的生態(tài)責任意識，從而為生態(tài)型政府建設提供不竭的內在的動力來源。

(三)責任終身追究制的落實促使環(huán)境政策出臺，生態(tài)型政府建設就有了制度保障。

政策是階級的意志和利益的體現(xiàn)和表達，生態(tài)型政府向社會輸出的政策也必定表達了人與自然和諧發(fā)展的愿景[12]。自從全球性環(huán)境污染治理得到重視以來，我國積極加入世界生態(tài)環(huán)保行列，制定《環(huán)保法》，針對各種水污染、大氣污染、固體廢物污染、生態(tài)破壞等環(huán)境問題，制定了相對應的法律和法規(guī)。把可持續(xù)發(fā)展、建立“兩型社會”(環(huán)境友好型和資源節(jié)約型)、“生態(tài)文明建設”等作為我國基本國策。

生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制的建立，是制約政府權力、促使政府履行生態(tài)職責的制度保障，這在制度建設上又邁出了一大步。要落實生態(tài)環(huán)境損害責任終身追責制，必須制定明確的追責范圍、問責程序、處理方式方法，才能使責任追究有法可依、有據(jù)可查，才能形成制度壁壘和保障。而這就要進一步落實到一系列相關環(huán)境損害追責政策的出臺，它不僅是政府官員履行責任的明文法令，更是生態(tài)型政府的執(zhí)政訴求。

可以建立專業(yè)的評估機構，確定各種污染量化指標。一來可作為政府制定政策的參考依據(jù)；二來可為企業(yè)、工廠提供更明確的環(huán)保目標。當然，評估機構不僅是一項實施問責的工具，同時評估機構本身也要通過對評估的“結果”和“過程”進行分析、利用，不斷改善機構本身的發(fā)展[13]，這樣使得制定出的標準更科學、更客觀。在此基礎上，制定污染控制、資源利用、自然保護等各方面政策措施也可趨向量化、細化的特點。對征收各項環(huán)境污染稅在征收項目數(shù)量、金額上都要做到精確、定量；對于稅收優(yōu)惠減免政策要確定具體減免優(yōu)惠數(shù)額，以利于引導企業(yè)進行選擇；加快推廣完善生態(tài)補償機制、排污權交易，也要細化補償標準，交易細節(jié)；加大資金投入激勵企業(yè)技術創(chuàng)新要落實具體目標、制定相關細則等等。只有這樣，在目標任務明確下來之后，追責范圍也隨之可以確定下來。

這一系列的政策措施的出臺以及生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制的落實，又能進一步推動生態(tài)型政府的建設，使之有強大的制度保障。

(四)責任終身追究制的落實促使社會力量整合，生態(tài)型政府建設就有了智力支撐和實現(xiàn)可能。

要使生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制落到實處，除了完善立法機關和司法機關的問責機制，還可以拓寬公眾參與渠道，加強社會監(jiān)督力度，輔之以社會問責機制的構建。社會問責機制，包括媒體問責和公眾問責機制[14]。

政府權力來自人民，生態(tài)環(huán)境也與人民息息相關。政府必須及時、公開、準確地發(fā)布環(huán)境信息，讓人民有知情權和監(jiān)督權，并及時聽取民眾回應，收集反饋信息，以此做為政策改進的依據(jù)。有了公眾的參與，有了媒體的監(jiān)督，可以發(fā)動最廣大的社會力量，一來還權于民，二來也調動了廣大人民的積極性、主動性，提高了全社會人民的生態(tài)環(huán)境保護意識。

具體措施可以采取參照以下幾個方面的思路：首先，要完善舉報制度，加強社會監(jiān)督，規(guī)范政府行為；其次，集聚生態(tài)專家、學者的智慧，吸收、培養(yǎng)更多優(yōu)秀人才，創(chuàng)新和引進先進技術，開發(fā)新能源，開拓新領域；再次，加強宣傳教育，面向社會普及生態(tài)責任意識，整體提高人民生態(tài)素質水平。

有了社會廣大力量的聚合，生態(tài)型政府建設就有了強有力的智力支撐和實現(xiàn)可能。

[1][7][10][11]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm.

[2](美)R·卡遜.寂靜的春天[M].北京：科學出版社, 1979.88.

[3]黨政領導干部辭職暫行規(guī)定[EB/OL].百度百科.

[4]黃愛寶.論中國特色的生態(tài)行政問責制[J].探索, 2013(4):60.

[5]黃愛寶.生態(tài)型政府構建與生態(tài)公民養(yǎng)成的互動方式[J].南京社會科學, 2007(5):79.

[6]田千山.近三年來國內生態(tài)型政府研究綜述[J].云南行政學院學報, 2011(4):93.

[8]何愛國.當代中國生態(tài)文明之路[M].北京：科學出版社, 2012.20.

[9](美)霍爾姆斯·羅爾斯頓.哲學走向荒野[M].長春：吉林人民出版社， 2000.12.

[12]田千山.基于生態(tài)型政府考量的政策議程[J].生態(tài)經濟, 2011(6):35.

[13](加拿大)弗雷德·卡登(FRED Carden)著.徐秀麗,齊顧波,李小云譯.讓知識推動政策的改變——如何使發(fā)展研究發(fā)揮最大的作用[M].北京：社會科學文獻出版社, 2012.278.

[14]許繼芳.政府環(huán)境責任缺失與多元問責機制建構[J].行政論壇, 2010(3):35.

(責任編輯陳平生)

2014-02-08

曹澄青(1980-)，女，江西農業(yè)大學政治學院在讀研究生，研究方向為生態(tài)哲學。

D 922.284

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1673-4580(2014)02-0107-(04)