甘孜藏區(qū)農(nóng)牧民養(yǎng)老調(diào)查與對策研究

謝明敏（四川大學 四川 成都 610000）

隨著我國人口老齡化現(xiàn)象日益嚴重，養(yǎng)老問題日趨突出，而藏區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，“未脫貧而先老”的形勢更為嚴峻，加上社會保障體系不完善等因素使藏區(qū)養(yǎng)老問題更具緊迫性，亟待創(chuàng)新思路、加強統(tǒng)籌、多管齊下、綜合施策、切實解決。據(jù)2013年底老齡人口統(tǒng)計，甘孜州60歲以上老年人口11.5萬人（65歲以上的老年人口77000人，80歲以上的老年人口11700人，100歲以上老年人48人），占人口總數(shù)的10.1%。這一比例還在不斷提高，總體講，四川甘孜藏區(qū)已經(jīng)進入老齡化社會階段。

相較內(nèi)地而言，藏區(qū)養(yǎng)老保障水平更亟需提升。藏區(qū)人口平均壽命較低，健康狀況較差，地方風俗獨特，宗教背景復雜使藏區(qū)養(yǎng)老問題具有地緣的特殊性。在藏區(qū)實施養(yǎng)老保障工作的難度更大。解決好藏區(qū)群眾養(yǎng)老問題是事關民族團結、國家穩(wěn)定的最為重要的民生問題之一，需要黨和政府以及社會各界予以高度重視。

我們調(diào)研組于2014年7月20日—29日，前往甘孜州的康定縣、瀘定縣、理塘縣，深入到雅拉鄉(xiāng)、新都橋鎮(zhèn)、嵐安鄉(xiāng)、奔戈鄉(xiāng)、禾尼鄉(xiāng)5個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），對3縣5鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄的新興村、三道橋村、新一村、腳烏村、昂州村、蔭枝光村、薩戈村共7個村以及騾子溝牧民定居點（含三個村），開展了入戶問卷訪談調(diào)研。調(diào)研組還實地考察了理塘縣毛埡中心敬老院。此次調(diào)研活動共訪談81位60歲以上的藏區(qū)老人。除與縣鄉(xiāng)村干部進行座談交流外，調(diào)研組還在康定召開專題座談會，圍繞藏區(qū)農(nóng)牧民養(yǎng)老問題與甘孜州委政研室、民政局、社保局等10個州直部門進行了深入研討。通過對收集的第一手資料進行梳理，深入剖析甘孜藏區(qū)農(nóng)牧民養(yǎng)老存在的突出問題，提出切合實際的對策建議，著力推動甘孜藏區(qū)農(nóng)牧民養(yǎng)老政策的細化和完善。

一、充分認識藏區(qū)養(yǎng)老問題的重要性和緊迫性

（一）隨著人口老齡化、高齡化加劇，失能、半失能老年人數(shù)量將持續(xù)增長

其一，居住在青藏高原的居民，一般壽命較短，就平均預期壽命而言，目前全國平均達到74歲（上海等發(fā)達地區(qū)達到78歲），而藏區(qū)僅67歲，在海拔4500米以上的地區(qū)，這個數(shù)據(jù)僅是60歲左右，因此，以年齡60歲以上占人口的比重衡量藏區(qū)老齡化程度，首先就面臨著衡量指標的問題。也就是說，如果使用55歲作為衡量標準，那么，這個指標會很高。

其二，長期生活在高海拔地區(qū)，身體健康衰減很快，高原病、地方病（大骨節(jié)病、包蟲病、肺結核等）嚴重侵擾當?shù)厝罕?。高原地方基礎設施水平和醫(yī)療衛(wèi)生條件遠遠低于內(nèi)地，因此身體實際健康程度，拿內(nèi)地標準衡量，也大大低于實際年齡。在高海拔地區(qū)，一個40歲左右的人，面容像內(nèi)地60歲的人，身體實際健康狀況與內(nèi)地60歲的人相差無幾。

因此，在藏區(qū)的實際情況是：隨著人口老齡化、高齡化加劇，失能、半失能老年人數(shù)量將持續(xù)增長。

（二）隨著社會轉型以及家庭規(guī)模日趨小型化，“4-2-1”家庭結構日益普遍化，“空巢化”現(xiàn)象將日趨突出

由于文化和傳統(tǒng)，藏區(qū)傳統(tǒng)家庭一般家庭規(guī)模很大，而且在家庭之外，有部落社區(qū)，共同抵御嚴峻的自然環(huán)境。在這種經(jīng)濟社會模式下，養(yǎng)老問題在藏區(qū)基本不成問題，老人既得到家庭成員照顧，又得到部落社區(qū)的照顧。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展特別是市場經(jīng)濟逐步嵌入藏區(qū)，藏區(qū)經(jīng)濟社會逐步實現(xiàn)了轉型，經(jīng)濟上越來越多活動被卷入市場經(jīng)濟，個體家庭抵御嚴峻自然環(huán)境的能力有所提高，同時，家庭規(guī)模日趨小型化，“4-2-1”或者“4-2-2”家庭結構日益普遍化，即一對夫婦贍養(yǎng)著4個老人，撫養(yǎng)著1或者2個小孩。隨著經(jīng)濟機會的增加以及家庭撫養(yǎng)重擔的加大，家庭主要勞動力外出從事經(jīng)濟活動的增多，老人和小孩留在家庭的情況越來越普遍。

這種情況在實施了牧民定居工程之后的藏區(qū)尤為嚴重。之前，老年人隨著牧群和家庭遷徙，在實現(xiàn)定居后，老人一般留居在定居點，“空巢”老人越來越多，不僅日常生活很艱難，而且要遭受無窮無盡的精神困惑?，F(xiàn)場調(diào)查顯示，定居點的“空巢老人”問題亟待解決。

（三）農(nóng)村勞動力轉移和大量青壯年外出務工，更加劇了藏區(qū)的老人“空巢化”程度

近年來，青壯年勞動力越來越多離開農(nóng)村外出務工。

其一，藏區(qū)城鎮(zhèn)化加快，城鎮(zhèn)化率從2000年12 %提高到2012年25%，每年提高1個百分點。據(jù)測算，一個百分點就提高1萬就業(yè)崗位。城鎮(zhèn)化的加快為農(nóng)村青壯年勞動力外出務工提供了條件，大批的青壯年勞動力在城鎮(zhèn)從事建筑、餐飲、賓館服務以及其他體力勞動，也有不少成為“白領”階層。

其二，近年來，省委省政府在藏區(qū)實施了“三大民生工程”以及一系列大型的工程建設項目，給當?shù)剞r(nóng)牧民外出打工提供了大量的機會，農(nóng)村青壯年勞動力越來越多地參與這些項目建設，他們常年或者季節(jié)性離開家庭。

其三，成都等內(nèi)地城鎮(zhèn)快速發(fā)展，不少藏區(qū)農(nóng)牧民青壯年勞動力開始轉向內(nèi)地城鎮(zhèn)就業(yè)，從事各種活動。

其四，蟲草等價格快速上升，挖蟲草季節(jié)，家庭青壯年季節(jié)性外出挖蟲草，留下老人在家里，無人照顧。

大量的青壯年勞動力外出務工后，老年人被留在家庭，成為“空巢老人”，養(yǎng)老越來越成為藏區(qū)的現(xiàn)實問題。

（四）寺廟承擔養(yǎng)老替代政府擔負了養(yǎng)老功能，解決社會化養(yǎng)老問題在維護社會穩(wěn)定中有特殊作用

藏區(qū)基本上形成了“強寺廟、弱政府、窮民眾”格局。藏傳佛教寺廟大都有比較強大的經(jīng)濟實力，呈現(xiàn)的是“寺廟強”的特征?！皬娝聫R、弱政府、窮民眾”格局造成了應該由政府為老百姓辦的事辦不了或者辦不好，部分老百姓轉向依靠寺廟。在寺廟內(nèi)外，聚集了大量的老年人。這些老年人聚集在寺廟，一是這些老年人出于宗教上的需要，他們在寺廟周圍生活，每天可以在寺廟參與宗教活動，滿足他們對宗教的需要。二是政府向農(nóng)村老年人的社會化養(yǎng)老設施很少，這些老年人除了聚集到寺廟，幾乎沒有地方養(yǎng)老。總之，政府在社會保障上的某種缺失，寺廟經(jīng)濟上的膨脹，導致僧人數(shù)量擴張；反過來，寺廟僧人數(shù)量的擴張，造成當?shù)刈诮谭諊鷿夂?，并進一步演化為寺廟規(guī)模的失控。在達賴集團所謂“控制一個活佛就控制一座寺廟、控制一座寺廟就控制一片群眾”的策略下，寺廟的膨脹成為不穩(wěn)定的根源。

（五）解決藏區(qū)養(yǎng)老問題是爭取民心維護社會穩(wěn)定的重要抓手

藏區(qū)總體上是傳統(tǒng)社會，相對于內(nèi)地，老年人在社會中得到廣泛的尊重，優(yōu)先解決藏區(qū)的社會化養(yǎng)老問題，可以實現(xiàn)小的投入，得到很大的“民心”，因為老年人在養(yǎng)老問題上得到黨和政府的關心照顧，解決他們面臨的實際養(yǎng)老問題，他們會對黨和政府心懷感激之情，對于社區(qū)內(nèi)年輕人和家庭的晚輩有約束力，這對于藏區(qū)社會穩(wěn)定大有好處。優(yōu)先解決社會化養(yǎng)老這個民生問題，可以在一定程度上減少民眾對于寺廟的依賴，這是黨和政府爭取群眾的絕好手段。更何況，解決藏區(qū)養(yǎng)老問題，藏區(qū)的養(yǎng)老本身有著特殊性，在某些地方和某些群體，更是重大的民生關切。

二、甘孜藏區(qū)農(nóng)牧民養(yǎng)老存在的主要問題

（一）社保政策有待進一步完善

甘孜州現(xiàn)行社會保險制度不完善，配套政策法規(guī)滯后，《社會保障法》已實施近兩年，但配套政策仍未全面出臺，沒有相關細則可以依照，使得很多工作無法正常進行。比如調(diào)研中遇到的參保人員的病殘津貼問題，甘孜州已經(jīng)取消了45歲的病退津貼，但沒有文件出臺，在操作上只能進行口頭解釋，給工作的進行帶來很大麻煩。

（二）領取養(yǎng)老金年齡的現(xiàn)行政策不切合藏區(qū)實際

現(xiàn)行的退休條件已不再適應當前社會，其缺陷日益凸顯，亟需對相應政策進行調(diào)整。一方面是一些特殊公眾如井下作業(yè)、高溫作業(yè)等，退休年齡提前為男55周歲、女45周歲，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、生產(chǎn)條件和工具的進步，原來的特殊工種的作業(yè)環(huán)境較之以前有了很大改變，根據(jù)以前生產(chǎn)條件制定的提前退休政策卻仍在執(zhí)行；另一方面是新農(nóng)保政策將領取養(yǎng)老金的年齡定為60歲，但對于地處高寒地區(qū)的甘孜州，這一政策難以被廣大農(nóng)牧民接受。全國平均預期壽命為74歲，而藏區(qū)預期壽命僅為67歲，在海拔高的理塘縣，預期壽命更低。據(jù)理塘縣公安局、衛(wèi)計委、縣統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)，2013年理塘縣全縣人口平均壽命55歲?；趷毫拥淖匀粭l件和較落后的醫(yī)療衛(wèi)生條件等客觀因素，甘孜州預期壽命與全國平均水平有很大的差異，因此必須堅持實事求是的原則，對甘孜藏區(qū)農(nóng)牧民領取養(yǎng)老金的年齡做出相應調(diào)整是廣大農(nóng)牧民群眾的迫切需求。

（三）保險金發(fā)放水平較低

甘孜州地處青藏高原東南側，交通較為落后，物資較為貧乏，物價水平高。而甘孜州的最低生活標準是參照全國統(tǒng)一標準，沒有考慮甘孜州藏區(qū)的特殊性。目前農(nóng)村最低生活保障標準為65元/人月，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民基礎養(yǎng)老金只有60元。在調(diào)研中，僅有5%的人認為養(yǎng)老金能夠滿足自己年老后的基本生活需求，而有高達52.5%的人認為完全無法維持自己年老后的基本生活需求。

（四）養(yǎng)老保險繳費水平較低

甘孜州農(nóng)牧民思想觀念較為保守，家庭養(yǎng)老觀念根深蒂固，政府的保險只是輔助。根據(jù)康定、瀘定的調(diào)研數(shù)據(jù)，在養(yǎng)老責任的承擔上，有67.5%的人認為應該由兒子承擔，只有樣本總數(shù)的37.5%認為政府也應該承擔責任；在供養(yǎng)方式的選擇上，有65%的人傾向于依靠子女養(yǎng)老。而在調(diào)研的入戶訪談過程中，我們了解到老人們參保率高，但參保水平很低，90%以上均為最低繳費檔次。受地區(qū)經(jīng)濟水平限制，養(yǎng)老金發(fā)放水平也較低，再加上家庭養(yǎng)老觀念的影響，人們對養(yǎng)老保險的重視程度普遍不高，使得城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費水平較低。

（五）“因病致貧”現(xiàn)象嚴重

在調(diào)研的經(jīng)濟條件統(tǒng)計中，有27.5%的家庭2013年家庭收支情況屬于“入不敷出”或“舉債維持”，他們家中至少有一個人曾在2013年住院或是身患重病，需要巨額的醫(yī)藥費維持生命，扣除了醫(yī)療保險中大病報銷部分后，自己承擔的部分仍然給家庭造成了難以承擔的壓力。而在“當前農(nóng)村養(yǎng)老問題”的調(diào)查中，有80%的調(diào)查對象表示村中有老人因身體不好造成醫(yī)藥費花費過多的情況。訪談得知，新農(nóng)保中的大病報銷有“出縣報銷困難”、“報銷耗時久”、“報銷項目少”等問題，這無疑加劇了“因病致貧”現(xiàn)象。

（六）法律意識薄弱

隨著經(jīng)濟水平和物質(zhì)條件的進步，農(nóng)村家庭基本都有電視機，可是本地的藏語節(jié)目有限，使得電視在宣傳上能起的作用有限。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)被調(diào)查的老人大部分只擁有最基本的法律意識，但不足以幫助自己進行維權等活動。在問到“不供養(yǎng)老年人的人將會怎樣”時，有52.5%的老人認為將會“受到法律懲罰”，這說明地方在法律意識的普及上取得了一定成果。但只有50%的調(diào)研對象知道國家有專門保護老年人的法律，且對具體保護的內(nèi)容等卻缺乏了解，另外50%的調(diào)研對象完全不知道國家有專門保護老年人的法律，這將會對老年人維權產(chǎn)生巨大阻礙。因此在法律意識的普及方面，基層政府仍需付出更多努力。

（七）空巢老人問題令人憂慮

在康定、瀘定兩縣4個村的被調(diào)查的40位老人中，有50%的家庭以子女外出務工為家庭收入的主要來源，子女外出務工就導致了空巢老人現(xiàn)象的出現(xiàn)。絕大部分調(diào)研對象認為子女外出務工會帶來更多的養(yǎng)老金的同時（占樣本總數(shù)的60%），也會使得老年人平時生活的照料不足（占樣本總數(shù)的70%）并加重老年人的勞務負擔（占樣本總數(shù)的77.5%）。老年人在家中需要承擔家務、農(nóng)活和孫輩的日常照顧。老年人自身的健康條件也是一個不容忽視的隱患。

三、促進藏區(qū)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展及解決農(nóng)牧民養(yǎng)老問題的對策建議

（一）將優(yōu)先發(fā)展藏區(qū)社會化養(yǎng)老事業(yè)列為新時期藏區(qū)新的民生工程加以統(tǒng)籌謀劃

從2009年開始，四川省委省政府在藏區(qū)實施“三大民生工程”，藏區(qū)的民生得到了極大的改善和保障，因此得到了藏區(qū)群眾的熱烈擁護。在新的時期，建議把優(yōu)先發(fā)展藏區(qū)社會化養(yǎng)老事業(yè)列為新時期藏區(qū)新的重大民生工程之一加以統(tǒng)籌籌劃，或者作為“三大民生工程”的后續(xù)工程，加快制定《四川省藏區(qū)社會化養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展十年行動規(guī)劃》，與《四川省民族地區(qū)教育發(fā)展十年行動規(guī)劃》、《四川省衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展十年行動規(guī)劃》同等重要地位，把發(fā)展社會化養(yǎng)老作為加強和改善群眾工作的重要抓手。

（二）建議對藏區(qū)的社會化養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的目標進行新的定位

甘孜州養(yǎng)老事業(yè)規(guī)劃目標是：力爭到“十二五”末，在初步形成“9523”養(yǎng)老格局，即95%的老年人通過自我照料和社會化服務實現(xiàn)居家養(yǎng)老，2%的老年人通過社區(qū)組織提供的各種專業(yè)化服務實現(xiàn)社區(qū)照料養(yǎng)老，3%的老年人通過入住養(yǎng)老機構實現(xiàn)集中養(yǎng)老。

目前甘孜州的規(guī)劃目標有別于全國“9073”養(yǎng)老格局，要仔細分析這樣的目標規(guī)劃是否能夠滿足藏區(qū)民眾對養(yǎng)老需求，是否滿足中央和省委省政府要求加快改善藏區(qū)民生的要求。我們發(fā)現(xiàn)，這個目標是在藏區(qū)養(yǎng)老事業(yè)明顯遠遠低于內(nèi)地的現(xiàn)狀下制定的，同時也是中央和省委省政府還沒有將養(yǎng)老問題作為藏區(qū)重大民生項目的情況下制定的。因此，我們建議，對藏民生社會化養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的目標要有新的定位。

（三）統(tǒng)籌養(yǎng)老與社會治理，突出重點大力發(fā)展互助性社會化養(yǎng)老機構

借鑒河北省邯鄲市肥鄉(xiāng)縣“互助幸福院”養(yǎng)老模式，堅持“村級主辦、互助服務、群眾參與、政府支持”的原則，在我省藏區(qū)大力發(fā)展互助式養(yǎng)老機構，通過設施建設實現(xiàn)其基本養(yǎng)老功能。

一是村集體修建供老人集中居住設施，免費提供住宿。建議村集體將廢棄的學?；蛘咂渌卜课菁右愿脑?，或者租用村民的房屋，提供居住的生活設施。

二是堅持費用自理、生活互助原則。吃飯和就醫(yī)等費用由子女或本人負責，采取“自我管理、互助服務”模式，讓相對年輕的老人照顧年紀大的，身體好的幫助身體弱的，共同起居生活。

三是政府切實給予經(jīng)濟援助。建議政府拿出?？睿糜谘a貼集中居住生活區(qū)的設施設備，特別是資助藏區(qū)村級養(yǎng)老機構的取暖、電力、能源、用水等公共需要。

四是為老人提供社會服務。堅持專兼結合，培育志愿服務力量，開展為空巢老人獻愛心活動。實施老年康復輔具配置計劃（“助康計劃”），為有需求的老年人配置符合體能心態(tài)特征的康復輔具，提高老年人生活質(zhì)量。

五是鼓勵社會力量參與農(nóng)牧區(qū)互助服務。采取措施鼓勵社會各界獻愛心支持藏區(qū)互助養(yǎng)老，倡導先富起來的藏胞回到家鄉(xiāng)支持發(fā)展。

六是將互助養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展與加強社會治理結合起來?；ブB(yǎng)老機構建設起來后，成為重要的村級公共活動場所，建議以此為結點和契機，將社會治理與互助養(yǎng)老結合起來。

（四）加大上級財政轉移支付力度，用于支持和完善藏區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展

建議省級財政加大財政投入，保障《四川省藏區(qū)社會化養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展十年行動規(guī)劃》。對于政府舉辦的養(yǎng)老服務機構的基本建設、機構運轉、人員經(jīng)費和機構內(nèi)集中供養(yǎng)對象的基本生活保障經(jīng)費，納入同級財政公共預算安排并建立動態(tài)保障機制。對社會力量舉辦的養(yǎng)老機構免費接收供養(yǎng)城鎮(zhèn)三無人員、農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的，通過政府購買服務的方式，對供養(yǎng)對象的基本生活保障經(jīng)費按政策標準給予足額安排，并可對這類養(yǎng)老機構完善設施設備等給予補助。加強對非營利性社會辦養(yǎng)老機構的培育扶持，采取民辦公助等形式，給予相應的建設補貼或營運補貼，支持其發(fā)展。

（五）立足藏區(qū)實際分類處理，調(diào)低高海拔地區(qū)領取養(yǎng)老金的年齡

根據(jù)甘孜州的實際情況，建議在政策上給予一定的傾斜。根據(jù)人均預期壽命的差異，可規(guī)定甘孜藏區(qū)純農(nóng)區(qū)60歲、半農(nóng)半牧區(qū)57歲、純牧區(qū)55歲。適當提高基礎養(yǎng)老金水平，將國家規(guī)定的統(tǒng)一標準“60元”增加到100元。

（六）落實扶持政策，引導民間機構參與藏區(qū)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展

建議各級政府要認真落實國家和省州現(xiàn)有法規(guī)政策，加強對社會養(yǎng)老服務的扶持。將社會養(yǎng)老服務設施建設納入城鄉(xiāng)建設規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，合理安排，科學布局。對符合條件的社會養(yǎng)老服務設施，按照土地劃撥目錄依法劃撥土地。鼓勵通過對舊廠房、舊學校、民用設施等進行改建擴建的方式，興辦民辦養(yǎng)老機構。對養(yǎng)老院提供的養(yǎng)老服務免征營業(yè)稅；對符合條件的非營利性老年服務機構的收入免征企業(yè)所得稅；對福利性、非營利性老年服務機構的自用房產(chǎn)、土地暫免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅；對新建老年服務設施的城市基礎設施配套費給予減免。養(yǎng)老服務機構使用水、電、燃氣、有線電視、固定電話，按照居民用戶標準收取費用或給予適當減免費用，初裝費適當減免收取。企業(yè)通過公益性社會團體或者縣級以上人民政府及其部門，對福利性、非營利性老年服務機構的捐贈支出，在計算企業(yè)所得稅應納稅額時按《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》的規(guī)定限額扣除。社會辦養(yǎng)老機構接收安置五保供養(yǎng)對象和城鎮(zhèn)三無人員的，各縣要按規(guī)定標準將其生活、醫(yī)療費和醫(yī)療救助等補助轉入社會辦養(yǎng)老機構，不足部分由各縣人民政府給予適當補助。對符合小額擔保貸款條件的養(yǎng)老服務項目貸款，財政部門可通過貸款貼息方式予以支持。金融機構要加大對社會辦養(yǎng)老機構的信貸支持力度。

（七）建議在條件成熟時，制定《甘孜州農(nóng)村養(yǎng)老保險條例》，為藏區(qū)農(nóng)牧民養(yǎng)老提供法制保障

甘孜州作為民族自治區(qū)域，具有地方立法權，應加強立法調(diào)研，立足于甘孜州農(nóng)牧區(qū)的實際情況，在與全國性法律、法規(guī)不抵觸的前提下，制定相應的地方性法規(guī)或規(guī)章，以推動藏區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)更好地發(fā)展，為藏區(qū)農(nóng)牧民養(yǎng)老提供堅實的法制保障。