杭州市垃圾分類管理制度及其實(shí)施效果研究——基于下城區(qū)的實(shí)地調(diào)查分析

文/王天茹 鄭秀秀 徐 夢(mèng) 范君君 董夢(mèng)婷

引言

隨著人類社會(huì)的不斷進(jìn)步，人口增多，垃圾的產(chǎn)生量也在不斷攀升。垃圾分類成為當(dāng)今社會(huì)的必然趨勢(shì)。本文針對(duì)杭州市自2010年起實(shí)施的垃圾分類進(jìn)行調(diào)查研究，走訪下城區(qū)中的多個(gè)社區(qū)，了解近年來(lái)杭州垃圾分類的實(shí)施效果，總結(jié)初在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，并針對(duì)這些問(wèn)題提出相應(yīng)的建議。

調(diào)查的初衷

2012年12月，國(guó)務(wù)院通過(guò)的“十二五”循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃指出，要完善再生資源和垃圾分類體系，構(gòu)建循環(huán)型服務(wù)業(yè)體系，推進(jìn)社會(huì)層面循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)代，人們?cè)谖镔|(zhì)生活日益得到滿足的同時(shí)也對(duì)精神生活和生存環(huán)境提出了更高的要求①。

杭州在2010年全面鋪開(kāi)垃圾分類工作，幾年時(shí)間實(shí)現(xiàn)了多個(gè)主城區(qū)垃圾分類全覆蓋。伴隨著垃圾分類的加強(qiáng)和覆蓋，也會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題。本文基于此背景，小組將重點(diǎn)關(guān)注在垃圾分類的管理制度和措施的實(shí)行效果上。

杭州市垃圾分類的相關(guān)制度

杭州市垃圾分類從2010年3月25日正式開(kāi)始，經(jīng)過(guò)3年多，政策法規(guī)也逐漸完善。2013年先后出臺(tái)了三個(gè)管理辦法，作為日后工作的指導(dǎo)方針，為分類覆蓋從中心城區(qū)向城郊宣傳推廣。其中《2013年杭州市區(qū)生活垃圾分類工作實(shí)施方案》提到了各城區(qū)本年需要完成的垃圾分類覆蓋率②?！逗贾菔谐鞘猩罾芾磙k法》是針對(duì)杭州市6個(gè)主城區(qū)生活垃圾的投放、收集、運(yùn)輸、處置以及相關(guān)管理活動(dòng)的規(guī)定。還涉及各類垃圾具體的處理方式，并對(duì)它們的收集時(shí)間、收集周期做了明確規(guī)定③。另外《2013年度杭州市區(qū)生活垃圾分類工作考核實(shí)施細(xì)則》主要考核各區(qū)政府垃圾分類工作年度目標(biāo)任務(wù)完成情況和長(zhǎng)效管理落實(shí)情況。

調(diào)查過(guò)程

調(diào)查步驟：走訪杭州市政府相關(guān)部門(mén)，了解垃圾分類實(shí)施現(xiàn)狀和分類總體情況。其次，根據(jù)了解的情況設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷。再次，選取下城區(qū)多個(gè)小區(qū)分發(fā)問(wèn)卷，同時(shí)了解每個(gè)社區(qū)的分類方法。最后根據(jù)獲得的結(jié)果展開(kāi)思考④。

調(diào)查結(jié)果呈現(xiàn)

問(wèn)卷結(jié)果總結(jié)與分析

此次調(diào)查，我們走訪下城區(qū)8個(gè)社區(qū)，近20個(gè)小區(qū)，共分發(fā)問(wèn)卷400份，收回有效問(wèn)卷388份。受訪者包括學(xué)生、職員、退休老人及其他工作者。

（1）垃圾分類的落實(shí)情況。在受訪者中，家中完全實(shí)現(xiàn)分類的占21%，部分分類的占31%，尚未分類的占28%，視情況而定則占20%?？梢钥闯?，垃圾分類的落實(shí)有待提高，大部分家庭依舊選擇從簡(jiǎn)分類。

下城區(qū)雖然在2013年底實(shí)現(xiàn)了垃圾分類全覆蓋，但是具體落實(shí)工作任重道遠(yuǎn)。而垃圾分類的不徹底，將會(huì)對(duì)后續(xù)垃圾直運(yùn)、垃圾焚燒造成額外的負(fù)擔(dān)。

（2）垃圾分類知識(shí)的了解程度。小組從兩方面進(jìn)行了解程度的論證。首先是了解程度的自評(píng)題（您是否了解垃圾分類的分類方法）。隨后，我們是分類知識(shí)題（共8小空），具體測(cè)試受訪者的了解程度。

第一道自評(píng)題，約60%的人選擇大致了解，14%的受訪者選擇完全了解，其余則是不了解。

分類知識(shí)題，我們看到了這樣的情況：8空正確個(gè)數(shù)在2個(gè)及2個(gè)以下的占21%，3到4個(gè)占36%，5至6個(gè)的有31%，7個(gè)及7個(gè)以上的人則為12%。

從上述數(shù)據(jù)中我們看到自評(píng)相對(duì)客觀，分類不了解人數(shù)占了近1/5。

我們還將根據(jù)職業(yè)、年齡進(jìn)行對(duì)比，發(fā)現(xiàn)在準(zhǔn)確數(shù)7個(gè)及7個(gè)以上的人群中，學(xué)生在學(xué)生群體中占有12%，退休老人在其群體中占24%，可見(jiàn)學(xué)生和老人是分類準(zhǔn)確率高。

（3）廢電池等有害垃圾的處理。有害垃圾處理，據(jù)數(shù)據(jù)顯示，僅有29%的人選擇丟入有害垃圾桶。呈現(xiàn)這個(gè)現(xiàn)象最大的原因是大部分小區(qū)沒(méi)有有害垃圾桶。由于有害垃圾少、不密集的特點(diǎn)，往往多個(gè)小區(qū)只有一個(gè)有害垃圾桶。居民不知道何處丟棄垃圾，是有害垃圾投放的最大問(wèn)題⑤。

實(shí)地走訪結(jié)果

在分類活動(dòng)開(kāi)展中，政府沒(méi)有具體方法的限制，各個(gè)小區(qū)的分類方法“百花齊放”。

（1）和樂(lè)苑小區(qū)。該小區(qū)面積小，前后共4棟居民樓，大約90余戶居民。小區(qū)的東西兩側(cè)各有一個(gè)垃圾房，采取每天定時(shí)定點(diǎn)投放垃圾的方法。投放時(shí)，小區(qū)管理人會(huì)對(duì)已分類的垃圾進(jìn)行檢查，并予以獎(jiǎng)勵(lì)，而未準(zhǔn)確分類的則加以改正。

（2）稻香園小區(qū)。該小區(qū)建立了垃圾分類智能回收平臺(tái)。居民以戶為單位獲得垃圾積分卡，當(dāng)垃圾投放時(shí)，將卡插入機(jī)器，在屏幕上選擇投放種類，獲得該垃圾的條形碼。將條形碼貼在垃圾袋上并投入垃圾回收箱。工作人員在對(duì)回收箱進(jìn)行清理時(shí)，根據(jù)垃圾數(shù)量將相應(yīng)積分打入卡中。獲得的積分同樣可以獲得對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)品。除了垃圾分類智能平臺(tái)，社區(qū)還在小區(qū)的“綠桶”和“黃桶”邊貼有分類指示牌，提醒居民進(jìn)行正確的垃圾投放。

垃圾分類政策績(jī)效評(píng)價(jià)

政策績(jī)效評(píng)價(jià)

政策的績(jī)效評(píng)價(jià)是以政策目標(biāo)為依歸。杭州市2013年生活垃圾分類工作目標(biāo)是2013年9月底，上城區(qū)、下城區(qū)等10個(gè)城區(qū)按要求在生活小區(qū)、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體內(nèi)開(kāi)展垃圾分類工作，完成工作目標(biāo)。其中上城區(qū)、下城區(qū)、江干區(qū)、拱墅區(qū)、西湖區(qū)、西湖風(fēng)景區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)全面開(kāi)展，高新開(kāi)發(fā)區(qū)垃圾分類覆蓋率達(dá)到50%，蕭山區(qū)垃圾分類覆蓋率達(dá)到40%，余杭區(qū)垃圾分類覆蓋率達(dá)到80%。

目前，主城區(qū)已全面開(kāi)展垃圾分類，其中實(shí)行垃圾分類生活小區(qū)1381個(gè)，參與分類家庭約76萬(wàn)戶，創(chuàng)建垃圾分類示范小區(qū)69個(gè)，開(kāi)展“定時(shí)定點(diǎn)垃圾不落地投放”試點(diǎn)小區(qū)26個(gè)，市區(qū)分類質(zhì)量達(dá)標(biāo)的小區(qū)占分類小區(qū)總數(shù)的81.1%。另外，截至2013年11月底，余杭區(qū)垃圾分類覆蓋率達(dá)到80%，蕭山區(qū)覆蓋率達(dá)到40%，均已完成年初制定的工作目標(biāo)。對(duì)比政策目標(biāo)，是完成了既定目標(biāo)。

政策成本收益

政策的成本收益是績(jī)效評(píng)價(jià)最重要的內(nèi)容，可視為政策的投入與產(chǎn)出比。垃圾分類的收益是指因政策而實(shí)現(xiàn)垃圾資源利用，減少垃圾處置所帶來(lái)的“好處或者利益”。由于不完全交易特征以及計(jì)量上的復(fù)雜性，我們很難取得垃圾分類政策收益的市場(chǎng)價(jià)值。于是，我們考察可計(jì)量的經(jīng)濟(jì)收益。

杭州市垃圾分類開(kāi)展以來(lái)總共投入資金兩個(gè)多億，主要用于各個(gè)小區(qū)和環(huán)衛(wèi)部門(mén)采購(gòu)垃圾桶，垃圾袋和宣傳用品。而分類情況則是，垃圾分類并未徹底，仍然是混裝現(xiàn)象。而清潔直運(yùn)也只實(shí)現(xiàn)了部分分類。目前，垃圾處理系統(tǒng)由多方管理，政府、企業(yè)均占有一定比例。這使得整體管理無(wú)法銜接，管理措施實(shí)施難度大。

政策的公眾參與度和滿意度

垃圾分類的基本路徑是公眾參與，而政策的落腳點(diǎn)在于公眾滿意。因此公眾參與度及其滿意程度構(gòu)成績(jī)效評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。

目前杭州市垃圾分類的聽(tīng)證會(huì)很少召開(kāi)，滿意度評(píng)價(jià)很難取得官方的數(shù)據(jù)信息。但從我們之前的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，公眾對(duì)于分類開(kāi)展持樂(lè)觀態(tài)度，雖然分類有待加強(qiáng)，但對(duì)現(xiàn)階段整體的工作大體滿意。

對(duì)策與建議

研究總結(jié)

小組通過(guò)此次調(diào)查進(jìn)行了以下總結(jié)。

（1）城市垃圾分類多存在居民區(qū)，城鄉(xiāng)結(jié)合地帶、馬路、影院等公共場(chǎng)所有待普及。（2）城市垃圾分類意識(shí)尚未徹底形成，老人與學(xué)生是目前垃圾分類的主力軍，多數(shù)居民分類意識(shí)以及分類方法上都需進(jìn)一步提高。（3）垃圾直運(yùn)存在已分類垃圾的再混合和作業(yè)時(shí)間不合理現(xiàn)象，這些問(wèn)題亟待解決。（4）廢舊電池等有害垃圾的投放不盡人意。（5）社會(huì)拾荒者常將已分類的垃圾拆開(kāi)，取走可以轉(zhuǎn)賣(mài)的垃圾，隨意丟擲剩余垃圾，也是造成垃圾分類不徹底。

改進(jìn)建議

（1）小區(qū)垃圾分類已漸入佳境，但是公共場(chǎng)所的分類工作有待改進(jìn)。我們認(rèn)為在現(xiàn)有的分類垃圾桶基礎(chǔ)上，增加分類指示牌，列明常見(jiàn)的垃圾投放方式，可以解決路人有分類意識(shí)但不知道如何分類的難題。

（2）垃圾直運(yùn)具體作業(yè)需要進(jìn)一步調(diào)整。如在錯(cuò)開(kāi)上下班高峰期進(jìn)行傾倒；結(jié)合各小區(qū)實(shí)際人數(shù)確定每日垃圾直運(yùn)次數(shù)，避免垃圾溢出。

（3）分類直運(yùn)車應(yīng)做明顯標(biāo)記。垃圾分類車分為兩種，一種為已經(jīng)實(shí)現(xiàn)分類，另一種是混合傾倒垃圾車。由于這兩車外觀相似，易造成誤解，誤認(rèn)為已分類的垃圾又被混倒在一起。因此我們覺(jué)得，兩種車輛應(yīng)明確標(biāo)記該車?yán)欠褚逊诸?。由于固定車輛運(yùn)送固定小區(qū)，明確的標(biāo)記還可對(duì)該區(qū)居民有激勵(lì)和督促作用。

（4）實(shí)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)及懲罰措施。開(kāi)展初期，幾乎每個(gè)小區(qū)都有一定的獎(jiǎng)勵(lì)措施。其中稻香園電子回收平臺(tái)是與社會(huì)企業(yè)合作的，企業(yè)通過(guò)回收部分有用的生活垃圾用于自己生產(chǎn)，同時(shí)給予居民獎(jiǎng)勵(lì)。在我們看來(lái)，這才是將垃圾真正投入循環(huán)使用，讓放錯(cuò)的資源真正發(fā)揮作用。

懲罰措施在我們看來(lái)也是必要的，它將有助于分類的監(jiān)督性、徹底性和準(zhǔn)確性。另外收費(fèi)措施則是以一種半強(qiáng)制的形式減少垃圾的使用量，對(duì)環(huán)保意識(shí)的形成也有推動(dòng)作用。

（5）加強(qiáng)環(huán)保宣傳站宣傳工作。杭州設(shè)有多個(gè)環(huán)保宣傳站供市民學(xué)習(xí)參觀。這幾個(gè)宣傳站都是由原來(lái)的垃圾處理中心改建而成，設(shè)有專門(mén)的垃圾分類講解、廢品再利用的小創(chuàng)意和簡(jiǎn)單的分類小游戲，具有休閑和教育意義。需要改進(jìn)的是，各宣傳站自身應(yīng)該加強(qiáng)宣傳管理，讓更多的人知道存在一個(gè)這樣平臺(tái)前來(lái)學(xué)習(xí)參觀。

（6）有害垃圾桶的放置。考察過(guò)程中我們發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)一規(guī)格的有害垃圾桶往往會(huì)成為生活垃圾桶或者荒廢，因此很多小區(qū)索性不再配有有害垃圾桶。其實(shí)有害垃圾桶的設(shè)立是非常有必要的。我們覺(jué)得，可以在一個(gè)小區(qū)必經(jīng)之路如大門(mén)、物業(yè)中心處設(shè)立一個(gè)有害垃圾桶。垃圾桶的規(guī)格也不必統(tǒng)一，只要完成日常投放即可。