農(nóng)村糾紛解決中的農(nóng)村社會組織及其培育路徑——以創(chuàng)新社會管理為視角

陳新華，羅恢遠

(惠州學院，廣東 惠州 516000)

近年來，隨著我國社會化進程和城鎮(zhèn)化進程的加速，農(nóng)村矛盾糾紛呈現(xiàn)出類型多樣、數(shù)量增多的趨勢，在這些糾紛中，農(nóng)民往往因找不到合理的利益表達渠道而與相關(guān)方發(fā)生沖突，有時演變?yōu)榇笠?guī)模群體性事件，對農(nóng)村和諧穩(wěn)定造成較大影響。為此，如何創(chuàng)新社會管理，建立解決農(nóng)村社會矛盾的長效機制顯得日益迫切。本文試圖通過梳理當前農(nóng)村糾紛的主要類型、糾紛解決方式中存在的問題，尋找疏通農(nóng)民利益表達的有效渠道，以完善農(nóng)村糾紛解決機制，實現(xiàn)有序解紛，合法解紛。

一、當前農(nóng)村糾紛的主要類型和解紛方式

(一)當前農(nóng)村糾紛的主要類型

1.傳統(tǒng)型糾紛，包括房屋、宅基地、鄰里、婚姻、家庭以及相鄰權(quán)糾紛。這類糾紛占全部糾紛比例總體變化不大，但其中的房屋、宅基地和相鄰權(quán)糾紛近年有增加的趨勢，此外，婚姻繼承、撫養(yǎng)贍養(yǎng)、分家析產(chǎn)、債權(quán)債務等因身份關(guān)系引起的財產(chǎn)糾紛占比也較高反映出隨著農(nóng)村的發(fā)展，村民的財產(chǎn)權(quán)意識增強。

2.關(guān)于土地征用補償和村民安置方面的糾紛。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平的提高，越來越多城市周邊和新建路網(wǎng)周邊農(nóng)民的土地被征用，而征地、拆遷補償費用卻偏低，在征地費用一次性補償后，農(nóng)民缺乏持續(xù)的收入來源，在此情形下，近年被征地農(nóng)民集體上訪等群體性事件日漸增多并引起社會強烈關(guān)注。

3.農(nóng)村基層組織與農(nóng)民關(guān)系以及農(nóng)村干部與群眾方面的糾紛。改革開放三十多年來，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中多種經(jīng)濟成分共存，由此形成的農(nóng)村經(jīng)營形式和利益關(guān)系日益多樣化，農(nóng)村利益格局亦多樣化，農(nóng)民在權(quán)利意識覺醒的同時，與之相應的權(quán)利義務觀念教育卻未有效跟上。尤其在村民自治中，一方面，部分農(nóng)村基層組織濫用選舉會議和罷免會議的組織權(quán)現(xiàn)象時有發(fā)生，例如:廣東番禺區(qū)太石村2005年發(fā)生數(shù)百人要求罷免村委會主任事件、廣東陽春春城街道城郊村部分村民因為2003年未參加新農(nóng)合被村里開除“村籍”并剝奪選舉權(quán)和村民福利待遇事件。另一方面，與之對應的卻是村民民主權(quán)利受侵犯時，不能正確有效行使其權(quán)利，兩者間形成的尖銳矛盾吞噬著村民自治，甚至引發(fā)重大社會事件。例如:2011年引發(fā)國內(nèi)外強烈廣泛關(guān)注的廣東烏坎事件就集中反映了我國轉(zhuǎn)型期社會的農(nóng)村突出矛盾，即農(nóng)民利益表達渠道和權(quán)利行使手段與農(nóng)民日益覺醒的政治意識和公民意識之間沒有實現(xiàn)同步發(fā)展。

(二)農(nóng)村糾紛解決方式

1.和解方式。正如費孝通先生所言，“和為貴”作為中國人相處的基本文化觀念在農(nóng)村相對封閉的生活區(qū)域中得到最大限度的體現(xiàn)。盡管近年來農(nóng)村社會環(huán)境有較大變化，但“和為貴“的文化觀念仍潛移默化地影響著農(nóng)村糾紛的解決方式。和解主要適用于農(nóng)村日常交往中發(fā)生的爭議不大的糾紛，具有成本小、便捷、感情傷害小等優(yōu)點。

2.調(diào)解方式。與和解相比，調(diào)解在農(nóng)村糾紛處理中使用的頻率較高，范圍較廣。原因是近年來農(nóng)村漸漸由熟人社會向半熟人社會過渡，利益分歧已很難使當事人雙方達成一致或在短期內(nèi)達成一致，需第三方介入解決分歧。調(diào)解的自愿、簡便、就地等特點使其在運作程序上較靈活，對糾紛雙方原有關(guān)系的破壞較少，糾紛解決的成本也低于訴訟。且由于調(diào)解結(jié)果建立在雙方自愿的基礎(chǔ)上，因而履行程度高。在農(nóng)村使用的調(diào)解方式中，人民調(diào)解制度因其適用的糾紛類型廣泛、群眾基礎(chǔ)良好而被大量使用。大多數(shù)農(nóng)村民事糾紛都可通過人民調(diào)解制度尋求解決，其使用也較為便捷。行政調(diào)解主要適用于農(nóng)村土地征用涉及行政補償?shù)募m紛，隨著近年農(nóng)村土地征用行為的增多，行政調(diào)解的使用呈現(xiàn)增多趨勢［1］。

3.訴訟方式。訴訟在糾紛解決機制中最為權(quán)威，也是維護社會正義的最后一道防線。但由于受“輕法厭訟”的傳統(tǒng)影響和農(nóng)民對訴訟運作方式缺乏了解，又受到不能提供充分的律師代理的制約，使廣大農(nóng)民極易產(chǎn)生畏懼和抵觸心理，尤其是當訴訟結(jié)果與當事人的預期結(jié)果不一致時這種抵觸心理會進一步加重。以上種種因素導致農(nóng)民對訴訟的接受度較低［2］。

4.仲裁方式。在農(nóng)村，仲裁是使用最少的糾紛解決方式。究其原因，除了仲裁制度本身的局限性，更重要的是，農(nóng)民對這種制度的認識和了解十分匱乏，加之一些地方行政機關(guān)對仲裁的干預，仲裁制度未能真正發(fā)揮效用。但隨著2010年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的面世，給農(nóng)村民眾提供了認識和熟悉仲裁方式的平臺。

二、目前農(nóng)村糾紛解決中存在的問題

(一)農(nóng)民利益表達渠道不暢

改革開放后，農(nóng)村在經(jīng)濟發(fā)展的同時，基層民主政治建設(shè)也逐步推進，農(nóng)民民主意識和維權(quán)意識有所增強，但法律意識卻未得到充分培養(yǎng)，造成農(nóng)民在缺乏有效的利益表達渠道、意愿得不到有效表達時極易產(chǎn)生矛盾。而發(fā)生矛盾后，農(nóng)民不能自覺正確運用法律武器，往往以極端方式解決。尤其是土地糾紛和村民自治糾紛，這兩類糾紛的主體一方是有關(guān)行政機關(guān)或村民自治機構(gòu)，另一方是為數(shù)眾多的村民，一旦缺乏有效的利益表達渠道，極易爆發(fā)群體性事件。

(二)宗族勢力對糾紛的解決影響較大

家族勢力在面對糾紛時，往往使用非法律手段甚至違法手段。有些規(guī)避法律，如家族間對于本應作為刑事案件處理的糾紛而采取“私了”;有些公然對抗，如家族成員聚眾妨礙公務等行為;有些則幕后操縱，如通過對具有國家工作人員身份的家族成員施加影響，為家族謀取不正當利益。有些則以家族勢力壓服或強迫另一方當事人和解，致使和解喪失自愿性而侵害當事人權(quán)利:在一些宗族勢力影響較明顯的農(nóng)村，基層組織中的村委會和黨委會 (即兩委)的摩擦較多甚至關(guān)系緊張，處理不好極易變成宗族勢力的競爭。例如:在1999年的廣東潮州霞村兩委的宗族爭斗中，黨支部與村委會變成了宗族斗爭公開化、合法化的兩種現(xiàn)代工具。不可否認，在少數(shù)服從多數(shù)的選舉規(guī)則支持下，大姓氏宗族在選舉中有天然優(yōu)勢。因此，在宗族勢力影響較大的農(nóng)村地區(qū)要解決兩委關(guān)系，必須在制度和程序上對村務決策、村務管理和監(jiān)督方面的議事規(guī)則進行明確具體的規(guī)范［3］。

(三)基層調(diào)處機構(gòu)工作不力

實行農(nóng)村土地經(jīng)營承包制后，很多縣鄉(xiāng)村鎮(zhèn)重視經(jīng)濟發(fā)展忽視社會發(fā)展，忽視農(nóng)民的訴求解決，甚至拖延推諉，致使小事拖大，大事拖難，難事拖亂;在實踐中，有些村干部自身法律素質(zhì)不高，不能依法進行調(diào)解，導致調(diào)解結(jié)果易反復，使當事人對調(diào)解缺乏信任;有些調(diào)解人員缺乏調(diào)解技巧，造成當事人對其缺乏信心;有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因司法所人員不足或不作為導致矛盾積累;還有些村鎮(zhèn)調(diào)解工作經(jīng)費不到位，制約了糾紛的有效化解。

筆者認為，要解決上述農(nóng)村糾紛解決中存在的村民利益表達渠道不暢、宗族勢力對糾紛解決影響較大和基層調(diào)處機構(gòu)工作不力等問題，應當在社會管理上有所創(chuàng)新，創(chuàng)新的重要手段是構(gòu)建和培育代表農(nóng)民利益的農(nóng)村社會組織，實現(xiàn)有序解紛、合法解紛。

三、農(nóng)村社會組織在農(nóng)村糾紛解決中的作用

(一)農(nóng)村社會組織的組織化方式使其在社會管理上獨具優(yōu)勢

農(nóng)村社會組織是以農(nóng)民為參與主體的社會團體，其組建方式可由農(nóng)民自發(fā)組織成立，也可在政府推動、支持下組建。其宗旨是為更好地實現(xiàn)、維護和發(fā)展農(nóng)民的各種權(quán)益。農(nóng)村社會組織按其性質(zhì)和功能可分為經(jīng)濟性社會組織、社會性社會組織和政治性社會組織［4］(P192)。其中，農(nóng)村經(jīng)濟性社會組織的職能主要是服務于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，以供銷社、合作社、公司和一些農(nóng)村營利組織為代表。近年來，這類組織的發(fā)展因受國家政策法規(guī)的制度支持而獲得快速發(fā)展并形成一定規(guī)模［5］。農(nóng)村社會性社會組織的職能主要是為農(nóng)民提供各方面公共服務，提高社會保障水平，既包括傳統(tǒng)的以互助、移風易俗等為取向的“紅白理事會”、“老年協(xié)會”、“婦女禁賭會”等社會組織，也包括一些具有現(xiàn)代社會特征的公共職能的民辦非企業(yè)組織，如民辦學校、幼兒園、敬老院、醫(yī)院和農(nóng)民文藝演出隊等。農(nóng)村政治性社會組織則主要是農(nóng)民通過組織化方式參與國家政治生活并對國家產(chǎn)生影響的農(nóng)村社團。主要表現(xiàn)為各類維護農(nóng)民權(quán)利的組織，近年來較有影響的有湖南衡陽縣的農(nóng)民協(xié)會、安徽阜陽的農(nóng)民維權(quán)協(xié)會、江蘇沭陽的農(nóng)村發(fā)展協(xié)會以及河北唐山的移民協(xié)會等。其活動方式主要是宣傳法律和政策，組織農(nóng)民以合法途徑維護權(quán)益，并以合法方式監(jiān)督基層政府行政行為，影響政府涉農(nóng)政策的制定。因此，從社會管理和多元解紛的視角看，農(nóng)村政治性社會組織以組織化方式促進農(nóng)民的利益表達機制的形成，在解決農(nóng)村糾紛、維護農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)村穩(wěn)定，進而促進廣大農(nóng)村在良好社會氛圍中和諧發(fā)展、民主發(fā)展方面具有單個農(nóng)民和其他類型社會組織所不具備的優(yōu)勢。它能夠從根本上解決農(nóng)民利益表達過程的渠道不暢問題，保障農(nóng)村有序解紛、合法解紛。如無特別說明，下文所稱的農(nóng)村社會組織主要是指農(nóng)村政治性社會組織。

(二)農(nóng)村社會組織是農(nóng)民反映訴求和利益表達的有效平臺

農(nóng)民是我國數(shù)量最大的群體，但其整體上處于較為分散的狀態(tài)，這種分散化導致廣大農(nóng)民的利益呼聲難以有力地向決策者傳達，在這種情形下，農(nóng)村社會組織的作用顯得尤為重要。因為當前農(nóng)村是一個“半熟人”社會，許多農(nóng)村社會組織像文藝演出隊、廟會等對農(nóng)民有天然的親和力，因而農(nóng)村社會組織在農(nóng)民間的影響力和號召力較城市更大。農(nóng)村社會組織最大的優(yōu)勢是無限接近和溝通農(nóng)民，在有效宣傳和普及國家法律和政策的過程中促使農(nóng)民認識自身權(quán)利和義務，進而組織農(nóng)民通過合作積極參與到同其切身利益相關(guān)的各項事業(yè)和決策過程中來，正確表達自己的政治意志行使政治和民主權(quán)利。

農(nóng)村社會組織反映訴求和利益表達的方式有三種:一是壓力集團方式，即農(nóng)村社會組織為實現(xiàn)其合法利益或訴求，通過有組織的多種方法營造強大民意壓力和輿論力量，影響立法機關(guān)或行政機關(guān)制定和實施有關(guān)法律和政策，使其有利于農(nóng)民利益的實現(xiàn)，進而對政府權(quán)力的越位和缺位實現(xiàn)有效監(jiān)督;二是宣傳方式，即通過各種途徑向農(nóng)民進行法律知識的宣傳，進而規(guī)范農(nóng)民的行為，以減少和避免農(nóng)民行為的非理性，引導農(nóng)民以規(guī)范化、程序化方式構(gòu)建農(nóng)村“以社會制約權(quán)力”的機制;三是意見反饋方式，即以組織化方式收集農(nóng)民意見，將農(nóng)民的生存生活狀態(tài)反饋給政府，使政府的政策和行政行為建立在對農(nóng)民和農(nóng)村充分了解基礎(chǔ)上，減少和避免政府政策失誤和行為不當引發(fā)的沖突。

(三)農(nóng)村社會組織具有重要的預防潛在糾紛的作用

由于農(nóng)村社會組織是根植于廣大農(nóng)民中的，對農(nóng)村存在的潛在矛盾有深刻的體察并能及時發(fā)現(xiàn)，從而能在矛盾突顯和激化前運用溝通、協(xié)調(diào)等方法及時協(xié)調(diào)各方利益，避免矛盾以破壞性方式爆發(fā)。例如:廣東揭陽華粵農(nóng)民工子弟學校工會自組建以來，對來自十多個省的六千多名農(nóng)民工家長進行及時聯(lián)絡，對其中生活困難的還進行及時幫扶，聘請免費律師為被侵權(quán)農(nóng)民工提供法律援助，最終幫他們追回了數(shù)十萬元欠薪，使數(shù)量眾多的農(nóng)民工因欠薪而導致拖欠學費的問題得到妥善解決，將數(shù)起嚴重糾紛及時化解在萌發(fā)狀態(tài)。該工會將維權(quán)的重心前移，為弱勢群體提供訴求渠道并為他們提供幫助，從源頭上阻斷了糾紛的發(fā)展，對社會和諧穩(wěn)定無疑具有極大的促進作用［6］。而廣東佛山市則通過引入社會中介組織規(guī)范農(nóng)村集體財務管理的實踐和探索，充分發(fā)揮中介社會組織第三方公正角色的作用，使政府、集體、農(nóng)民擺脫過去因利益矛盾和角色錯位而產(chǎn)生的種種糾紛，基層政府和村干部不再成為村民矛盾的對立面［7］。由于中介組織的代理過程處于各層級多方位有效監(jiān)督之下，有效實現(xiàn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)和財務監(jiān)管中“權(quán)、責、利”的有機結(jié)合，利益各方找到了一種新的平衡，進而從源頭上預防了農(nóng)村基層因財務管理不規(guī)范而引發(fā)的糾紛。

(四)農(nóng)村社會組織在農(nóng)村糾紛解決中具有重要的輔助作用

在糾紛發(fā)生后的糾紛解決階段，農(nóng)村社會組織可以利用其影響為矛盾各方搭建良好的意見溝通平臺，對不同利益主體之間的互動交流進行有效促進，建立理性的利益表達機制，從而使糾紛得到妥善解決。在人民調(diào)解和訴訟調(diào)解中，農(nóng)村社會組織的這種溝通作用是其他個人和公共機構(gòu)難以替代的。

四、當前農(nóng)村社會組織在農(nóng)村糾紛解決中存在的問題及培育路徑

(一)當前農(nóng)村社會組織發(fā)展過程中存在的問題

1.農(nóng)村社會組織發(fā)展嚴重不平衡。三種社會組織的發(fā)展無論在數(shù)量、規(guī)模以及扮演的角色等方面呈現(xiàn)出嚴重不平衡。其中，發(fā)展最快、影響力最大的當屬農(nóng)村經(jīng)濟性社會組織。農(nóng)村社會性組織次之，發(fā)展最慢的是農(nóng)村政治性組織。這與農(nóng)村矛盾糾紛增長的態(tài)勢嚴重背離。目前，農(nóng)村解紛型社會組織不僅數(shù)量少，種類有限且不成規(guī)模。如珠三角2000年以來出現(xiàn)多家農(nóng)民工勞動維權(quán)組織，有影響的有廣州“打工族文書處理服務部”、深圳“小小鳥打工互助熱線”等，但其活動地域和群體局限于城市和農(nóng)民工。在農(nóng)村，這類自治型社會組織很少。隨著行政村數(shù)量減少，行政村規(guī)模越來越大，村莊管理難度加大，具有解紛作用的一些傳統(tǒng)型社會組織又未被納入到社會組織發(fā)展政策的管理和規(guī)范中來［8］，而共青團、婦聯(lián)等組織的影響力隨著人口流動大大減弱，種種因素使農(nóng)村社會組織在糾紛解決上顯得無力。

2.農(nóng)村社會組織尤其是農(nóng)村政治性社會組織的發(fā)育受制于政府較嚴格的管理制度。目前，我國社團組織實施的是先審查再批準的準行政許可體制，在這種管理體制下，一些農(nóng)村政治性社會組織無法取得登記，但其活動卻仍在開展，這使該類組織處于事實上的“非法組織”的尷尬境地。其中，尤以維權(quán)類社會組織的登記最為困難，這種現(xiàn)狀對農(nóng)村社會組織的發(fā)展十分不利。

3.一些農(nóng)村社會組織尤其是農(nóng)村政治性社會組織的法律地位不明確，各地方黨委和政府對它們的認可度很低，同時，對它們也缺乏規(guī)劃引導和規(guī)范管理，更談不上扶持。致使一些縣級人民政府有關(guān)部門不愿意花精力監(jiān)管這些農(nóng)村社會組織。

4.相當一部分農(nóng)村社會組織的組織化程度低，組織架構(gòu)不明確，缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費來源、規(guī)范的組織章程和固定的活動場所，會員加入和退出比較隨意，處于“自生自滅”狀態(tài)，很難做大、做強。這些導致了農(nóng)村社會組織的社會認同度不高。以農(nóng)村人民調(diào)解委員會為例，調(diào)委會本身沒有經(jīng)費，調(diào)解糾紛又不允許收費，調(diào)解辦公經(jīng)費難以支付，影響了人民調(diào)解員的工作積極性，制約著調(diào)解質(zhì)量的提高。

(二)培育發(fā)展農(nóng)村社會組織、促進農(nóng)村糾紛解決的路徑

1.支持并培育農(nóng)村社會組織參與村民自治。我國的村民自治制度是基層民主的重要實現(xiàn)方式，盡管其實施效果并不盡如人意，但究其根本不是村民自治制度本身的問題，而是其缺乏足夠的組織及制度力量的支撐［6］。因此，應當大力培育村民在符合憲法精神前提下的結(jié)社意識和結(jié)社能力，以彌補農(nóng)村兩委在社會管理領(lǐng)域的一些盲區(qū)。與此同時，政府應當轉(zhuǎn)變觀念，改變以往把農(nóng)村社會組織尤其是政治性社會組織當作異己力量、生怕它出亂子、惹麻煩的思維定式，充分認識其作用和地位，將農(nóng)村社會組織的培育發(fā)展作為政府工作的重要組成部分納入到農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展全局中進行規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上有針對性地對農(nóng)村社會組織進行幫扶，解決其在成立、發(fā)展中遇到的困難，創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，

在具體操作上可以從農(nóng)村社區(qū)入手，使社區(qū)居民能夠組織化地參與到村組事務管理和糾紛解決的過程中來。我國農(nóng)村社區(qū)因其封閉性程度較高，成員之間的熟悉度較高，從而社區(qū)認同相比城市“陌生人”社會要高。但由于農(nóng)村的公民社會意識處于啟蒙階段，因此，通過社區(qū)這種組織的制度化參與能夠使村民間增進了解和合作，培養(yǎng)他們的社區(qū)歸屬感［9］。因此，鼓勵在農(nóng)村社區(qū)中成立并發(fā)展一定數(shù)量的不同類型的社區(qū)解紛組織，逐步形成村民對本社區(qū)的歸屬感和認同感是培育農(nóng)村社會組織的重要途徑。

2.健全農(nóng)村社會組織參與村莊事務的法律和政策，實現(xiàn)制度性參與。當前，農(nóng)村社會組織參與農(nóng)村事務的制度來源于法律法規(guī)和政策兩個方面。(1)在法律法規(guī)層面，一是應對農(nóng)村社會組織的法律地位從法理上進行清晰界定，避免出現(xiàn)農(nóng)村社會組織角色混亂和角色錯位。二是應當從法規(guī)上厘清政府與農(nóng)村社會組織各方的權(quán)利，對政府管理社會組織的手段進行規(guī)范，讓農(nóng)民在農(nóng)村社會組織管理中發(fā)揮主導作用，創(chuàng)造良好的法治環(huán)境以促進農(nóng)村社會組織的健康有序發(fā)展。其核心是明確農(nóng)村社會組織的法律地位，簡化和優(yōu)化社會組織準入程序，并提高社會組織的立法層級，以法律形式固定下來，真正讓農(nóng)民社會組織在參與公共事務過程中實現(xiàn)程序化、簡易化和制度化。三是在司法救濟上，賦予農(nóng)村社會組織在參與訴訟時的主體資格。四是在社會救濟上，有條件地賦予農(nóng)村社會組織在參與調(diào)解后與糾紛方達成的調(diào)解協(xié)議以強制效力，進一步拓寬農(nóng)村適用仲裁的糾紛范圍。(2)在政策層面，應將近年來實踐中形成的對話、談判、協(xié)調(diào)會、旁聽等參與渠道常規(guī)化，并根據(jù)農(nóng)村社會發(fā)展的不同階段及需求，對農(nóng)村社會組織的相關(guān)政策進行適時調(diào)整。

［1］李華，程冰梅.農(nóng)村土地征收征用補償糾紛涉及法律問題的分析與思考［J］.法律適用，2006(5).

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［6］王曉旦.農(nóng)村社會組織與農(nóng)村社會穩(wěn)定關(guān)系之研究［J］. 法制與社會，2012(4).

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