論英國政府信息公開制度以及對我國的啟示

彭俊劍

政府信息公開制度是衡量現(xiàn)代國家民主的一個重要標(biāo)志，是政治國家在形成、發(fā)展和成熟的過程中必須建立和完善的一種制度。比較世界范圍內(nèi)的資產(chǎn)階級國家信息公開的發(fā)展，英國的起步是比較晚的，在20世紀(jì)末才逐步得到完善。由于歷史傳統(tǒng)的原因，長期對生活的各個方面都實(shí)行的是保密制度，帶有濃厚的神秘色彩的英國，隨著憲政制度的不斷完善和公民參與意識的增強(qiáng)，信息公開的立法也不斷地完善，結(jié)合國際優(yōu)秀立法經(jīng)驗(yàn)，形成了一套具有自己本國特色的信息公開制度。

一、英國政府信息公開制度的演變

由于英國在早期實(shí)行的是君主至上的專制君主制，君主在全國享有崇高的地位，實(shí)行等級森嚴(yán)的貴族統(tǒng)治，平民和貴族有嚴(yán)格的等級劃分，君主（包括貴族）的隱私是完全保密的。《政務(wù)保密法》于1988年頒布了，隨之而來的是《公務(wù)員保密法》，通過立法把它確定為一種基本制度。君主變成虛設(shè)是在英國資產(chǎn)階級革命后，議會成為新的最高國家統(tǒng)治機(jī)關(guān)（雖然近年來議會的權(quán)力不斷地受到來自《人權(quán)法》《歐盟法》的限制，但是總體來說仍然享有很大權(quán)力），人民主權(quán)的觀念、平等的觀念、法治的觀念等憲政理念逐漸深入人心，政體的改變也開始揭開英國歷史新的一頁，人人都可以參與并分享國家的信息。政府和公民之間不再是壓迫與服從的關(guān)系，而轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)與監(jiān)督的關(guān)系?？傮w來說，英國的政府信息公開制度的演變可以分為四個階段：啟蒙發(fā)展的階段、初創(chuàng)起步的階段、迅速推進(jìn)的階段、全面立法的階段。

1.啟蒙發(fā)展階段。英國強(qiáng)硬的保密制度從它誕生的時候就為它的死亡埋下了伏筆，它不僅引起了國內(nèi)輿論的強(qiáng)烈不滿，也與國際民主政治的發(fā)展趨勢相違背。于是，英國政府就發(fā)布了一封文件，主張改變國家秘密的領(lǐng)域，廢除《公務(wù)員保密法》的第二部分的內(nèi)容。這一時期主要起到一個基礎(chǔ)和思想啟蒙的作用，為后來的信息公開做一些準(zhǔn)備工作。

2.初創(chuàng)起步的階段。1982年，“部長管理信息系統(tǒng)”在英國政府部分得到推廣，這是信息公開的第一次實(shí)踐，但并沒有為立法提供翔實(shí)的依據(jù)。隨后，英國頒布實(shí)施了個人資料獲得法案、醫(yī)療報告獲得法案等法律法規(guī)。1989年，通過對《公務(wù)員保密法》的再次修訂，再次縮小了國家秘密的范圍?！靶畔⒈Ｃ艿囊罁?jù)是披露該信息可能產(chǎn)生損害”還被納入新修訂的《公務(wù)員保密法》，無形中擴(kuò)大了信息公開領(lǐng)域。從而向政府信息公開立法邁了一大步。

3.迅速推進(jìn)階段。1991年，英國政府頒布《公民憲章》，此項(xiàng)法律涉及眾多政府信息公開的事項(xiàng)，例如擴(kuò)大公民參與的程度、提高公民參與的質(zhì)量等。1994年，《獲得政府信息使用守則》也相繼頒布，它是后來的信息公開法的重要基礎(chǔ)，它把政府信息哪些應(yīng)該被公開表明清楚。1997年，英國政府出版的《你的知情權(quán)》，把信息公開的領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大。同年，英國政府還將《信息公開法》列為下一年的重要立法目標(biāo)。

4.全面立法階段。1997年，電子政務(wù)的旋風(fēng)席卷英國，并在后來的幾年分布頒布實(shí)行。后來又連續(xù)不斷的制定細(xì)化的規(guī)則，對《信息自由法》進(jìn)行補(bǔ)充，這樣英國實(shí)際是就形成了以《信息公開法》為核心的政府信息公開制度，實(shí)現(xiàn)對政府的全面而有效的監(jiān)督。

二、英國《信息公開法》的主要內(nèi)容

1.信息公開的范圍。首先，這部法里所指的信息是指以任何形式記錄的信息，都可以要求公開。公開是原則，不公開是例外。這里的例外只是基于兩個方面的情形考慮，第一是公共利益，第二個是第三方的利益，即信息公開不能損害第三方的利益和公共利益。例外信息又可以分為“絕對例外”和“有條件例外”，政府及其公共機(jī)構(gòu)對于絕對例外的信息沒有回答的義務(wù)，一般不需要經(jīng)過任何評估，這類信息一共規(guī)定了8類，例如國家安全信息、司法偵查和與訴訟有關(guān)的信息。對于條件的例外的信息，一般需要經(jīng)過相對人的申請，經(jīng)過有關(guān)部門的評估，當(dāng)認(rèn)為其公開之公益大于其不公開之公益的時候，就可以公開，這類信息一共有17類?？傮w來說，《信息公開法》所規(guī)定的信息公開的范圍采取了一種原則加例外的列舉式的方式。這種方式的好處在于不公開的信息一目了然，讓公民可以很好地理解法律條文，很好的實(shí)現(xiàn)信息溝通。但是隨著社會的發(fā)展，如果出現(xiàn)了新的例外情況，列舉的這25項(xiàng)顯然是沒法包含所有的情況，畢竟法律時有滯后性的，到時候必須通過判例或者立法加以完善和補(bǔ)充。其次，因?yàn)橛蔷髁椪w，所以其不公開的內(nèi)容中有關(guān)于王室的信息，這在世界范圍內(nèi)，是非常獨(dú)特的，這是資產(chǎn)階級革命不徹底體表現(xiàn)，保留了王室在形式上的保密與尊嚴(yán)。

2.信息公開的途徑。一般來說，劃分為主動和被動。所謂主動公開，行政相對人不需要向有關(guān)單位去提交申請，政府和有關(guān)部門自己擬定有關(guān)信息披露的計劃，接受群眾的監(jiān)督，并可以復(fù)制等二次輸出的手段。當(dāng)然，有些特殊的政府信息不會列入計劃，有時需要用書面的方式去申請。對于口頭申請，政府部門可以拒絕。如果政府在收到申請之后20天內(nèi)未公開，要說明不公開的理由。程序之間連接比較嚴(yán)密，對規(guī)制政府機(jī)關(guān)的行為起到很大的積極作用，防止政府機(jī)關(guān)消極的不作為和明確的拒絕后留下的公民權(quán)利救濟(jì)的問題。

3.信息公開的救濟(jì)?！缎畔⒐_法》規(guī)定：如果政府部門拒絕公眾的信息公開申請，該申請人可以尋求法律援助，援助途徑包括信息專員、信息裁判所、法院等。當(dāng)公民的知情權(quán)遭到侵犯的時候，尋求救濟(jì)的方式是多種多樣的，而且對具體的程序規(guī)定也是非常詳細(xì)。

4.信息公開的管理制度。在英國，國務(wù)大臣、上院議長和信息專員三個機(jī)構(gòu)共同行使對信息公開的管理權(quán)。信息專員不是一個人，是一個特殊的機(jī)構(gòu)，其工資由下議院決定，監(jiān)督《信息公開法》的實(shí)行是其主要的職責(zé)，方式有受理申訴、提出建議等。

三、英國信息公開制度的特點(diǎn)

1.重視立法。英國是不成文立法國家。但是，英國作為歐盟的一員，對于歐盟的法律，而專門制定了《數(shù)據(jù)保護(hù)法》和《信息公開法》等相關(guān)配套的法律細(xì)則，無論是它主動改變還是被動改變，至少從結(jié)果上看，對于信息保護(hù)的力度是相當(dāng)大的，不僅吸收了成功立法國家的經(jīng)驗(yàn)，更多地利用本國固有的資源進(jìn)行立法，更加適應(yīng)了英國的社會發(fā)展需要。

2.社會參與程度高。英國政府很好地帶動了全社會一起去踐行信息公開制度，如果僅僅靠政府部門去推行實(shí)施，并不能很好地進(jìn)行下去，只有社會中的各個團(tuán)體、各個階層和公民有信息公開的需求，才能真正達(dá)到信息公開的目的。從近幾年受理的信息公開申請來看，申請信息公開的團(tuán)體，特別是新聞媒體占了很大比例，說明英國的信息公開社會參與程度很高。

3.立足本國國情創(chuàng)新許多制度。因?yàn)橛男畔⒐_制度發(fā)展比較晚而且緩慢，所以有充足的時間來借鑒他國優(yōu)秀的立法方式，進(jìn)行適當(dāng)?shù)摹皳P(yáng)棄”。相對于其他國家，英國的信息公開更加詳細(xì)周密，比如在政府信息收費(fèi)的問題上，美國采取的是“免費(fèi)和低收費(fèi)模式”，瑞典、奧地利等歐洲國家實(shí)行的是“邊際成本收費(fèi)模式”，而英國采取的是“成本收回模式”。

4.體制健全。政府部門之間、政府與議會之間、政府與公民之間，《信息公開法》都明確界定他們之間的職責(zé)與關(guān)系，而且每個部門之間職權(quán)的功能銜接特別密切，真正做到全方位一體化去落實(shí)信息公開制度。

四、對我國政府信息公開制度的啟示

目前我國已經(jīng)實(shí)行了比較完善的信息公開制度，特別是在2007年制定了《政府信息公開條例》，改變了我國以前公開主體范圍狹窄、方式手段單一、程序混亂等問題，至少從立法層面上做到真正有法可依，切實(shí)保證和落實(shí)公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。英國政府信息公開制度雖然起步晚，但是在公開的各種程序、范圍等還有一些特色的制度值得學(xué)習(xí)和借鑒。

第一、英國政府公開的范圍，從原則上采取公開為原則，不公開為例外，而且關(guān)于不例外的情形又分為絕對不公開和相對不公開，并且列舉了25種類型，采取一種列舉式加概括式的方式，使得立法有很強(qiáng)的預(yù)測性和前瞻性,使公民可以很清楚地了解哪些不能公開，節(jié)省了社會資源，具有比較強(qiáng)的明確性。而我國《政府信息公開條例》雖然在原則上也采取了相同的方式，但是并沒有對不公開的信息采取一些列舉。即第十四條第四款：“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。”具有極大的不確定性，需要各級省市級單位通過實(shí)施細(xì)節(jié)加以確定和明確，或者在行政復(fù)議或者訴訟中由上一級和法官加以闡明。

第二、注重法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。在《信息公開法》頒布之前，《數(shù)據(jù)保護(hù)法》《公共信息法》等“舊法”已經(jīng)實(shí)施了一段時間，在它出臺以后，這些法律并沒有必然的失效，而是通過修正、補(bǔ)充等手段，把許多這樣的法律法規(guī)納入“新法”的軌道來。這樣，既節(jié)省了很多的立法資源，而且使各種法律法規(guī)保持緊密的銜接，據(jù)統(tǒng)計，自從2000年《信息公開法》頒布和實(shí)施以來，有很多法律法規(guī)得到完善，保證了法律體系的統(tǒng)一性。

第三、改變把信息公開當(dāng)作是政府職責(zé)的基本理念。英國制定此部法律主要還是從當(dāng)公民的知情權(quán)受到侵害的時候，政府提供救濟(jì)的角度來理解的。畢竟在西方的歷史上，公民對于爭取權(quán)利的斗爭從來沒有停止過步伐，一旦政府無法取得公民的信任或者遭受政府不利行政行為侵害的時候，對于受過幾百年“天賦人權(quán)”思想熏陶的西方民眾來說，一定會采取各種方式來保證自己的各種權(quán)利，否則就會用暴力推翻政府。具體在這里，民眾更多的是對英國傳統(tǒng)以來保密文化的反感和不信任，要充分維護(hù)自己的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。而在我國，把政府信息公開當(dāng)作是政府的一項(xiàng)基本的職責(zé)已經(jīng)深入群眾的心里，較中國傳統(tǒng)以來絕對服從權(quán)力的民眾來說已經(jīng)是一種巨大的進(jìn)步，可是這仍然不夠，一定要從權(quán)利和監(jiān)督的角度去理解。

第四、關(guān)于收費(fèi)的問題。在英國，采取的是“成本收回模式”，在這里，更多的是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度去分析信息資源的用途和功能，他們可能認(rèn)為信息是流通的，信息的互換可以產(chǎn)生更大的社會效應(yīng)，不同的信息對于不同的人有不同的需求，如何使信息產(chǎn)生最大的價值？這會產(chǎn)生一個邊際成本的問題。信息經(jīng)過加工服務(wù)會產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)?；氐轿覈?，《政府信息公開條例》第二十七條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依申請?zhí)峁┱畔?，除可以收取檢索、復(fù)制、郵寄等成本費(fèi)用外，不得收取其他費(fèi)用。行政機(jī)關(guān)不得通過其他組織、個人以有償服務(wù)的方式提供政府信息?！笨梢哉f，這一規(guī)定基本上是采取免費(fèi)模式，除了一些程序上的費(fèi)用。說到底，是信息資源最大化和政府職責(zé)之間關(guān)系的平衡與妥協(xié)，如何尋找一個最優(yōu)平衡點(diǎn)是關(guān)鍵。

[1]姜明安主編.行政法與行政訴訟法（第三版）[M].北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2007.

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