論公務員義務邊界

元振軍

（廣西大學 法學院，廣西 南寧530004）

本位，是指事物的根本或源頭，法律本位意在說明法律制定時究竟是首先考慮權(quán)利還是義務。由于不同歷史時期的人們價值觀念不同，因此，法律權(quán)利和義務在社會中受重視的程度和在人們心中的地位也不同。古代社會基本上都是傾向于義務本位，而現(xiàn)代社會基本上傾向于權(quán)利本位。法律發(fā)展規(guī)律之一就是由義務本位向權(quán)利本位的演進［1］。

在公務員的權(quán)利義務關(guān)系上，義務本位論是學界主流的觀點，在立法中也多有實踐。近年來，義務本位論的觀點受到越來越多的詰難，在對公務員權(quán)利義務關(guān)系本位的討論過程中，摒棄義務本位論，建立公務員權(quán)利本位逐漸成為一種共識。通過審視兩種觀點，筆者認為，公務員義務本位論與公務員權(quán)利本位論都只是片面強調(diào)了義務或權(quán)利，義務邊界論在注重公務員義務的同時，能夠解決公務員權(quán)利義務關(guān)系問題，更好地保障公務員權(quán)利，更有效地實現(xiàn)行政管理。

一、義務本位論

（一）義務本位論的觀點

義務本位論是我國傳統(tǒng)的觀點，主要代表有：在公共領域中如果重視人的權(quán)利的話，那就會對權(quán)力的公共性造成破壞［2］。權(quán)利必須服從義務，公務員的權(quán)利只是其履行義務的必備手段［3］。義務本位是有效控制與約束公共權(quán)力不當行使的一條根本途徑［4］。義務本位論在立法中也多有體現(xiàn)，現(xiàn)行《公務員法》，除第12條對公務員義務作出規(guī)定外，第16條、第53條作了紀律規(guī)定。在實踐中，隨意加重公務員義務的事件更是不勝枚舉。

（二）對義務本位論的檢討

1.理論基礎的式微。義務本位的基礎是特別權(quán)力關(guān)系理論，特別權(quán)力關(guān)系理論不斷受到質(zhì)疑與修正表明，強調(diào)公務員義務重于權(quán)利、權(quán)利服從于義務的義務本位論已缺乏足夠的理論基礎［5］。我國《公務員法》第11條明確了公務員必須具備公民身份，成為公務員之后也必須保持公民資格的享有，公務員身份與公民身份集中于一個主體之上。憲法上的基本權(quán)利義務關(guān)系是公務員法上的權(quán)利義務關(guān)系的前提，公務員權(quán)利義務是公民權(quán)利義務的衍生。

2.義務本位功能的有限性。不可否認，公務員身份與職責的特殊性，決定了公務員不可能像一般公民那樣享有廣泛的權(quán)利與自由。如對公務員言論自由的限制，對公務員因職務原因掌握的國家秘密的保守義務等，科以這些義務并非因為公務員的身份，而是針對公務員對國家義務的履行行為。義務本位論將因職務而產(chǎn)生的義務等同于公務員身份產(chǎn)生的義務，無形中增加了義務的內(nèi)容，掩蓋不同系統(tǒng)的公務員承擔的義務不同，掩蓋不同公務員個人行為的區(qū)別。長期以來，我國各級公務員多掌握較多的資源，利用關(guān)系傳送手中的國家權(quán)力，消費國家權(quán)力，被認為已經(jīng)享有了足夠多的權(quán)利而應強調(diào)更多的義務，以義務為本位，才能平衡社會大眾的心理，彰顯各級公務員全心全意為人民服務的形象。這是一種心理上的錯覺，即使科以再多的義務，公務員還是行使公權(quán)力的中介，不會因為義務的增多而改變。

義務本位論帶來了許多新的問題。由于《公務員法》關(guān)于公務員權(quán)利義務的規(guī)定過于原則和概括，義務本位論就成為行政機關(guān)在管理公務員過程中恣意行為的依據(jù)。加之將行政機關(guān)對公務員的獎懲、任免等決定排除在行政復議和行政訴訟的受案范圍之外，只能在內(nèi)部進行申訴，救濟不充分。

3.法治實踐的潮流。許多國家和地區(qū)已經(jīng)開始發(fā)展新的公務員權(quán)利義務理論，并在實踐中拋棄義務本位論。美國由“無正當法律程序之聯(lián)邦憲法要件無適用的必要，而可任由主觀機關(guān)全權(quán)決定”［6］，到必須適用正當法律程序處理公務員的權(quán)利義務。德國歷史上公務員沒有獨立的法律地位和意志自由，《德國基本法》頒布之后，要求全面保障權(quán)利，包括公務員的權(quán)利。日本、法國、我國的臺灣地區(qū)在法治實踐中都摒棄公務員義務本位論。公務員法治實踐表明，在公共領域中如果重視人的權(quán)利就會對權(quán)力的公共性造成破壞等說法是缺乏實踐支持的偽命題，義務本位已不再是當前公務員法治的潮流與方向［5］。

二、權(quán)利本位論

（一）權(quán)利本位論的觀點

在對義務本位論的批判中發(fā)展起來的權(quán)利本位論，主要觀點有：為了適應從森嚴等級原則到參與合作原則的轉(zhuǎn)變，不能設定過重、過密的義務規(guī)則來束縛公務員的手腳［7］。權(quán)利本位是維護公務員人性尊嚴的應有之義［5］。根據(jù)法治國家的一般要求，對于公民基本權(quán)利的保障和限制，應該嚴格遵守憲法的規(guī)定與精神，公務員法關(guān)于公務員身份及其權(quán)利義務關(guān)系的規(guī)定，也應該以憲法精神為引導，以權(quán)利本位的理念為統(tǒng)領［5］。

（二）對權(quán)利本位論的檢討

在長期堅持公務員義務本位論的我國，權(quán)利本位論的提出更加注重公務員權(quán)利的保障，全方位地關(guān)注公務員這個特殊的群體，與法治國家權(quán)利本位理念相呼應，有其合理性。在解決了義務本位所產(chǎn)生問題的同時又顯示出其自身的不足。

1.對中國國情的忽視。我國并沒有經(jīng)歷資本主義社會，直接由封建社會過渡到社會主義社會。封建時代的各級“公務員”效忠的是皇帝個人而非國家，資本主義孕育出的公務員制度和權(quán)利觀念，沒有經(jīng)過轉(zhuǎn)化和調(diào)試期直接適用在我國，這種嫁接和移植缺乏現(xiàn)實的社會基礎和心理基礎。義務本位論強調(diào)公務員義務，有意無意中對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會“公務員”作為壟斷權(quán)利主體進行了反思，盡管在實際操作上多有侵害公務員的權(quán)利，但是在限制公務員恣意運用公權(quán)力這點上始終是一種進步。權(quán)利本位論以“權(quán)利”為本位，在現(xiàn)階段法治意識不夠強和法制不夠完善的中國，針對公務員群體強調(diào)權(quán)利是否為“官老爺”的復辟提供了可能，值得懷疑。

2.對公務員特殊身份的忽視?，F(xiàn)行法律是對公務員義務本位論的實踐，制度上沒有權(quán)利本位適用的空間。在公務員與國家的關(guān)系上，公務員提供自己的才智給國家，國家給予公務員一定的報酬，形成一種特殊的“勞動關(guān)系”。在這種特殊的“勞動關(guān)系”中，公務員自然享有廣泛的權(quán)利，比如要求休息的權(quán)利，按時、足額發(fā)放報酬的權(quán)利等。公務員代表國家與相對方發(fā)生的法律關(guān)系中，現(xiàn)代法治的實踐要求限制國家公權(quán)力，公務員作為國家與相對方發(fā)生權(quán)利義務關(guān)系的中介，主體身份被公權(quán)力機關(guān)吸收，必須遵守相應的義務。以義務為本位，限制公務員權(quán)利，一定程度上就是在限制國家公權(quán)力，保障公民最大限度的自由。權(quán)利本位論放大了公務員作為一般公民的身份，沒有充分考慮公務員身份的特殊性，顯示出其片面性。

3.對可操作性與確定性的忽視。與公務員義務的相關(guān)規(guī)定一樣，公務員權(quán)利在現(xiàn)行《公務員法》中也顯示出明顯的原則性和概括性。因此，權(quán)利本位不可避免地將產(chǎn)生和義務本位一樣的問題，即邊界不明確導致解釋的隨意性和不確定性。與義務本位不同，以權(quán)利本位解釋公務員的權(quán)利義務關(guān)系，結(jié)果無疑是賦予公務員更多的權(quán)利，這種權(quán)利在公務員與公權(quán)力機關(guān)的關(guān)系中影響范圍是有限的；但是在公權(quán)力機關(guān)與相對人之間，作為中介的公務員的權(quán)利勢必會影響到作為相對人的廣泛主體，更需要衡量各種價值。權(quán)利本位與義務本位一樣，并沒有明確規(guī)定公務員享有權(quán)利與履行義務的程序，不論采取哪種本位觀，都不具有現(xiàn)實的可操作性。在可操作性與確定性的問題上，兩種本位觀都沒有著墨太多。在筆者看來，這和只強調(diào)權(quán)利或只強調(diào)義務本位觀本身有著莫大的關(guān)系，如果只強調(diào)權(quán)利或只強調(diào)義務，即使有相應的程序，這個程序也只是附庸而沒有任何實際的價值。

實體和程序上的各種缺陷和不足，使得走出義務本位論缺陷的權(quán)利本位論不能實際、有效地解決公務員的權(quán)利義務關(guān)系問題。但是不得不承認，公務員權(quán)利本位論將公務員權(quán)利義務本位的問題開放出來，引入到長期堅守公務員義務本位理論的我國，對完善公務員制度具有重大意義。

三、義務邊界論

（一）義務邊界論

需要明確的是，不管是公務員權(quán)利還是義務，其指向?qū)ο蠖紤撌菄遥?］。在國家與公務員的關(guān)系中，公務員必須履行相應的義務，但是這個義務是有邊界的，不應以義務為“本位”作擴大解釋，單純強調(diào)公務員的義務。公權(quán)力具有天然的擴張性，在國家與公務員的關(guān)系中，也存在著限制公權(quán)力的必要。

義務邊界論注重我國公務員制度的傳統(tǒng)和實踐，在科以公務員義務的同時明確義務邊界，以此來保障公務員權(quán)利。邊界作為公務員不履行義務時責任的依據(jù)和拒絕履行不當義務的依據(jù)，應明確規(guī)定在相關(guān)法律中，并設計配套程序，使有法可依在公務員制度中得到落實。義務邊界確定的是義務，在這個邊界之外，公務員享有廣泛的權(quán)利和自由，這種權(quán)利和自由不得因公務員的身份或某種本位理論而被剝奪或限制。當然這個義務范圍比公民的義務范圍更大，要求也更加嚴格。

這里必須區(qū)別兩個概念：權(quán)利義務一致論與義務邊界論。權(quán)利義務一致論認為權(quán)利和義務相互對應，既不應強調(diào)權(quán)利也不應強調(diào)義務，正如馬克思所講的“沒有無義務的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務”。權(quán)利義務一致論是以社會意義的法為對象，采用社會分析的方法分析法中權(quán)利地位的結(jié)果［8］。必須明確的是，權(quán)利和義務在任何具體的法律關(guān)系中都不可能是一致的，尤其是在涉及國家公權(quán)力的領域。義務邊界論尊重我國現(xiàn)行的法律制度和實踐傳統(tǒng)，側(cè)重公務員的義務，并注重公務員權(quán)利，但是不承認公務員權(quán)利義務具有一致性。

（二）義務邊界論的特點

通過對義務本位論與權(quán)利本位論的比較，公務員義務邊界論的特點已或多或少見諸筆端，這里稍作總結(jié)。

1.義務邊界論不同于義務本位論。不可否認的是，義務邊界論是在批判義務本位論的基礎上成長起來的，不可避免地帶有義務本位的某些因素，如以義務為出發(fā)點。但更多的是不同，義務邊界論并不贊同以義務或權(quán)利為“本位”來解釋公務員的權(quán)利義務關(guān)系，認為應該探求公務員與國家之間的關(guān)系的本質(zhì)，以此來決定公務員權(quán)利義務關(guān)系。義務本位論以任何掌握公權(quán)力的人都可能運用手中的權(quán)力來謀取私利為出發(fā)點，似乎成為公務員就具有了某種“原罪”，必須要履行過多的義務才能使自己得到救贖。義務邊界論以國家公權(quán)力的天然擴張性為出發(fā)點，認為在公務員與國家的關(guān)系中，也需要限制公權(quán)力，防止行政機關(guān)侵害公務員利益，貫徹憲法上作為原則的權(quán)利保障條款。義務本位論具有天然的擴張性，而義務邊界論則具有防衛(wèi)性。

2.義務邊界論不排斥權(quán)利。權(quán)利本位論以其注重權(quán)利保護區(qū)別于義務本位論，而對義務邊界的確定本身就是為了實現(xiàn)公務員權(quán)利，在對權(quán)利的保障上，兩者趨于一致。法的真諦在于對權(quán)利的認可和保護，從世界公務員立法的趨勢看，公務員的權(quán)利日漸清晰［5］。對公務員權(quán)利保護以權(quán)利為本位的弊端上文已做分析，本位論不可避免地帶有擴張性，擴張公務員權(quán)利意味著國家權(quán)力的限縮，那么行政的效率價值不可避免地會受到影響。公務員義務邊界論限制對公務員加以不合理的義務，劃出一條義務的合理的法定邊界，邊界之外的自由除法定事由或者基于現(xiàn)實的公益需要，不能加以侵犯，以消極防衛(wèi)的方式確保公務員的權(quán)利與自由，調(diào)和行政效率與公務員權(quán)利保障。

3.義務邊界論的確定性。無論是在國內(nèi)還是在國外，大量公務員腐敗的案例，幾乎無一例外是公務員濫用權(quán)力而沒有履行義務、對其履行義務監(jiān)督不力或法律法規(guī)對公務員義務規(guī)范的不具體、不明確［9］。義務邊界論確定公務員履行義務的界限，壓縮甚至排除義務本位與權(quán)利本位具有的不確定性，使公務員義務的履行有明確的依據(jù)，同時義務邊界的確定也能夠限制權(quán)力的濫用。邊界的確定意味著行為準則的明確，而不再是以概括的觀念或本位為指導，拒絕給公權(quán)力廣泛的自由裁量權(quán)，減少公權(quán)力機關(guān)和公務員自由裁量的空間。法律的明確性與可預測性是現(xiàn)代法治國家的基本要求，義務邊界論符合法治國家的理念和世界潮流。

公務員作為一個特殊群體，行使國家公權(quán)力，既要對國家和社會負責，又要對人民負責。公務員的特殊身份，決定了公務員不可能像一般公民那樣享有廣泛的自由和權(quán)利；法治國家將權(quán)利保障作為憲法原則，重視和保障每個人的合法權(quán)利，公務員作為社會組成部分，權(quán)利亦應受到尊重和保障。

公務員權(quán)利義務指向的對象是其與國家間的關(guān)系，以義務或以權(quán)利為本位，使得作為本位的義務或權(quán)利具有解釋上的擴張性，應該加以限制，確定合理的范圍。通過對邊界的確定，使公務員履行職責與主張權(quán)利時都有明確的依據(jù)；同時是對有志進入公務員系統(tǒng)的公民的告知，也是公民監(jiān)督、判斷公務員是否存在不作為或作為不當?shù)臏蕜t。

義務是必須為或不為一定行為，而權(quán)利在本質(zhì)上是一種自由，給自由設定邊界是對自由的限制，而給義務設定邊界符合法律的自由價值。義務邊界論尊重我國長期以來的公務員義務本位傳統(tǒng)，避免了權(quán)利本位論與義務本位論之間的斷裂性，并具有防止公權(quán)力侵害的功能。

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