鄭州市新型城鎮(zhèn)化建設中的征地拆遷問題

魏 紅

（中共鄭州市管城區(qū)委黨校，河南 鄭州450007）

黨的十八大報告指出，推進經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調(diào)整必須以推進城鎮(zhèn)化為重點?！多嵵菔行滦统擎?zhèn)化發(fā)展研究》報告顯示：2011 年鄭州城鎮(zhèn)化率達到63.4%，這個數(shù)據(jù)在我國中部地區(qū)處于中等水平。根據(jù)《鄭州市城市總體規(guī)劃（2011—2020）》，到2020年，鄭州市中心城區(qū)城市人口控制在450萬人以內(nèi)，城市建設用地控制在400平方公里以內(nèi)。大量的土地儲備，是新型城鎮(zhèn)化建設的必要條件和支撐。但是，土地儲備必然導致集體土地性質(zhì)和權屬的更迭。這對長期以來依靠土地謀生的農(nóng)民來講，將在思想和生活方式上產(chǎn)生根本性、全方面的影響。土地的拆遷導致各方面的沖突和矛盾日益尖銳，拆遷對象的不滿情緒有外延化、擴大化的趨勢，拆遷工作難度越來越大。因此，征地拆遷已經(jīng)成為當前制約城鎮(zhèn)化建設進程的瓶頸。

一、鄭州市推進新型城鎮(zhèn)化建設的現(xiàn)狀及安置補償問題的相關規(guī)定

（一）現(xiàn)狀

近年來，鄭州市在新型城鎮(zhèn)化建設進程中取得了突出的成績。隨著軌道交通工程、“兩環(huán)十七放射”工程、市內(nèi)京廣快速路、三環(huán)快速通道、隴海路高架等多條道路改擴建工程的實施，鄭州市的城鎮(zhèn)化建設步伐將進入嶄新的階段，其主要特征是：

1.交通更為便捷。鄭州市城區(qū)從西至東及繞城的行車時間由原來的1小時減少至30 分鐘左右?！鞍胄r經(jīng)濟圈”使鄭州市近郊農(nóng)村與中心城區(qū)的融合更密切，銜接更方便。

2.城鎮(zhèn)化更為快速。貫通東西、連接南北的城市主干道如農(nóng)業(yè)路高架、隴海路高架三年內(nèi)將逐步完工，主干道輻射區(qū)域內(nèi)的房地產(chǎn)項目相繼開工，原有的舊城區(qū)、城中村將通過舊城改造、城中村改造等方式融入整個城市的大框架中去，城鎮(zhèn)化進程飛速發(fā)展。

3.城市人口日益多元化。隨著經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，鄭州優(yōu)越的地理位置和廣闊的發(fā)展空間吸引了來自各方的“外地人”。他們不但有承擔體力勞動的傳統(tǒng)農(nóng)民，也有從事腦力勞動的技術人員；既有有組織遷徙的小團隊，更有大量的處于松散狀態(tài)的各類新老居民。在過去十幾年里，隨著城鎮(zhèn)化的逐步推進，鄭州城市人口構成也隨之進入多元化、多樣化的階段。

（二）鄭州市征地拆遷安置補償?shù)南嚓P規(guī)定

目前，在鄭州市新型城鎮(zhèn)化建設過程中，政府主要是采取貨幣補償和產(chǎn)權置換相結合的方式進行村民安置。這兩種補償辦法的依據(jù)是宅基證內(nèi)核定的基準建筑面積。一是產(chǎn)權置換。產(chǎn)權置換是按照宅基證內(nèi)核定的面積，對房屋進行一定比例的置換。以中原區(qū)為例，房屋置換的標準均為宅基證核準面積的三倍。即村民拿自建房屋宅基證內(nèi)一至三層房屋置換開發(fā)改造房屋。二是貨幣補償。貨幣補償分為兩種情況：第一種情況，對于村民自建房屋未按產(chǎn)權置換的部分，按照市場價格進行貨幣補償。第二種情況，對于不愿選擇產(chǎn)權置換的村民，根據(jù)被拆遷房屋的面積、區(qū)位、用途等因素進行貨幣補償；同時對于辦理房屋產(chǎn)權證的房屋按照市場評估價進行貨幣補償。此外，鄭州市還規(guī)定拆遷原宅基地上住宅房屋的附屬設施及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用房、其他非住宅房屋或建筑物、構筑物，由拆遷方給予補償，不再安置。

二、鄭州市征地拆遷面臨的主要問題

（一）農(nóng)民對征地拆遷補償標準滿意度不高

城中村及近郊農(nóng)村的地理位置優(yōu)越，隨著外來務工人員數(shù)量的急劇增長，對租賃房屋的需求成直線上升趨勢。與設施齊備的高檔社區(qū)相比，城中村的住房租金要便宜很多，因此城中村成了外來務工人員的主要聚集地，城中村的村民靠出租房屋也獲得了較高的經(jīng)濟收入。隨著新型城鎮(zhèn)化工作的推進，城中村在城市中越來越少，城中村房屋租金也水漲船高。從目前的租賃市場行情來看，城中村每間住房的月租金平均是300～400元。通常一家村民都擁有3層或3層以上的房屋，每戶擁有150平方米左右的宅基地。每間出租房大約25～30 平方米，計算下來，每戶村民至少擁有20～30 套的房間可供出租。平均每戶村民每月租房這一項收入，就達6000～8000 元。受高額租金收入的驅動，村民們都在持續(xù)地加高房屋的層數(shù)，有的民房甚至高達15層。根據(jù)2011年鄭州市政府下發(fā)的《進一步規(guī)范城中村改造的若干規(guī)定》，城中村改造只對原村民宅基地上的3層以下（含3層）的合法建筑給予1︰1補償安置，3層以上的建筑不再補償，而是給予適當?shù)牟鸸べM補助。由于拆遷造成的收入銳減與當初加蓋樓層付出的巨大資金，村民們普遍對補償標準不滿意。

（二）被征地農(nóng)民今后的生活和就業(yè)沒有得到有效解決

改造前，由于傳統(tǒng)的生活觀念和生活方式，村民彼此間相互依賴，“日出而作、日入而息”，導致幾乎沒有什么個人生存技能，多數(shù)靠租房為生。城中村的改造，意味著必須打破目前同質(zhì)化的社會結構。對于城中村的村民來講，這是人生一次巨大的挑戰(zhàn)。從目前被征土地村民的情況看，他們大多數(shù)文化水平較低，而且沒有掌握什么先進的生產(chǎn)技術，幾乎是毫無一技之長。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式是大多數(shù)村民的主要經(jīng)濟來源，對于失去土地的農(nóng)民來說，放棄以前的生產(chǎn)方式，轉入新的技術行業(yè)或者通過從事其他非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動獲取新的經(jīng)濟來源，幾乎是不現(xiàn)實的。目前村級組織經(jīng)營能力較差，集體經(jīng)濟收益沒有保障，被征地農(nóng)民無法在短時期內(nèi)看到繁華商業(yè)區(qū)的建設給他們帶來的直接利益；而原來作為農(nóng)民，他們參加的農(nóng)村社會保障制度，對于已經(jīng)失去土地的他們而言，已不能滿足新生活的需要，并且，現(xiàn)在給予被征地農(nóng)民的生活補助，只是跟農(nóng)村低保相結合，與城市養(yǎng)老保險存在非常大的差距，并不能滿足被征地農(nóng)民期待更好更高的生活要求，沒有從根本上解決農(nóng)民的后顧之憂。

（三）征地拆遷歷史遺留問題沒有得到解決

一是以前有些村在拆遷征地過程中，村民有過無償改造村道、巷道以及供水設施等要求，但由于這些問題牽扯部門多，權屬不清晰，且該部分補償資金數(shù)額巨大、相關部門人事變動頻繁等問題，短期內(nèi)難以徹底解決，致使群眾對拆遷政策有抵觸情緒。二是因歷史變遷導致被征土地的權屬模糊。在房地產(chǎn)行業(yè)迅速發(fā)展之前，土地收益并不明顯，多數(shù)人對土地的權屬并不重視。隨著土地價格的上漲，拆遷補償標準的提高，在土地征用過程中，很多土地的權屬問題成為影響拆遷工作的一個方面。然而畢竟時間久遠，見證人逐漸過世，原有的權屬證明少之又少，因此區(qū)分土地及附屬物權屬成為拆遷工作中的難點。而對于政府來講，調(diào)解是解決問題的唯一路徑，一旦無法達成一致，當事人又不起訴的情況下，征地單位又無明確法律依據(jù)對土地進行權屬認定，補償金就不能正常發(fā)放，這就遺留下難以解決的問題。三是一些基礎設施用地的土地實際已補償征收到位，但后期手續(xù)沒有完善，導致安置房權證辦理久拖不決，群眾意見很大。

三、破解征地拆遷難的幾點建議

（一）強化“政府主導、市場運作、群眾參與”的工作模式，用好用活市場杠桿

1.提高認識，轉變觀念。征地拆遷應當遵循決策民主、程序正當、公平補償、結果公開的原則，保持有關政策的延續(xù)性，保障被征地人的合法權益，推動城市建設的順利開展。在具體工作中，應做到“三個落實”。一是責任落實。針對資金籌措、方案制定、力量組織、維護穩(wěn)定和協(xié)調(diào)溝通等工作，責任細化到單位、細分到個人。二是制度落實。制定合理的分工制度，建立常規(guī)的專題匯報制度，形成明確的責任追究制度，落實好促進拆遷工作的各項制度，加強部門協(xié)調(diào)，形成強大合力。三是措施落實。明確工作流程，規(guī)范標準，明確時限，嚴格按程序辦事，嚴格依法審查材料及相關手續(xù)，嚴格依法調(diào)查登記、復核、認定和處理等。

2.嚴格程序，統(tǒng)一標準。古人云：“不患寡而患不均”。在拆遷過程中，嚴格執(zhí)行統(tǒng)一標準至關重要。一是思想上要高度重視。在拆遷中，政策一旦出臺，標準一旦確定，就必須按照政策規(guī)定推進工作。任何人都不能突破政策的底線。堅持“一個政策講到底、一把尺子量到底、一個標準管到底”的工作要求，不僅能夠消除群眾對拆遷標準執(zhí)行不公的顧慮，也是政府取信于民、爭取老百姓的理解與支持、順利完成拆遷工作的有效途徑。二是創(chuàng)新工作方法。隨著拆遷工作制度的完善，要逐步將住房面積、安置面積、補償金額等內(nèi)容進行公示公開，通過“曬一曬”“看一看”“算一算”等方式，把所有的工作內(nèi)容和工作流程置于全體群眾的監(jiān)督之下，保障群眾的知情權、參與權和監(jiān)督權。這樣不僅促使拆遷工作更加規(guī)范，更避免了投機行為的發(fā)生。

3.借助市場，穩(wěn)妥安置。安置方案要切合實際，慮及民生。應充分考慮拆遷群眾的日常生活、教育、就業(yè)等問題，更要考慮房屋在安置中的多種實現(xiàn)形式和實現(xiàn)途徑。要根據(jù)安置房的不同種類，分別明確最低安置面積。比如，選擇貨幣補償?shù)?，貨幣補償總額應可購買到附近同類別普通新建商品房；選擇房屋置換的，臨時安置補助費應可租住到周邊同類別普通住房；應統(tǒng)籌安置對象的意見建議，做好規(guī)劃設計，同時跟進落實安置房戶型、環(huán)境和周邊配套設施等，安置房籌集可以采取團購商品房的策略，也可以采取比照經(jīng)濟適用房政策委托或自行建設等多種方式實施；對于生活困難的群眾，安置方案應明確救濟渠道和措施。此外，應堅持市場化運作，為群眾爭取最大化收益?？梢越Y合土地的實際使用情況，預留征地面積3%～10%的土地給被征地農(nóng)民作為集體用地，建設商業(yè)價值較高的商鋪，或是在規(guī)劃中為村民規(guī)劃集中的商業(yè)辦公用房，鼓勵農(nóng)民以個體或集體形式開展商業(yè)活動，從而保障農(nóng)民土地征收后的生活發(fā)展，解決失地農(nóng)民的生活出路問題。

（二）強化以人為本的理念，建立健全社會保障制度

目前，各地在城鎮(zhèn)化過程中都存在“重房屋、輕農(nóng)民”，“重拆遷、輕保障”的問題，也就是對于房屋的拆遷安置政策完備，制度完善，而對于農(nóng)民失地后的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、生活保障等問題缺乏有效的解決辦法。對于被征用土地的農(nóng)民來講，建立完善的社會保障制度，解決失地以后的生計問題，比房屋安置更為重要，不僅有助于消除城市貧困、維護社會穩(wěn)定，也有助于實現(xiàn)真正意義上的農(nóng)民的城鎮(zhèn)化。

1.明確政府責任，履行政府義務。政府不僅有責任承擔城鎮(zhèn)化工作中的拆遷建設工作，更需要將失地農(nóng)民的再就業(yè)問題、生活保障問題、醫(yī)療問題、教育問題等統(tǒng)籌考慮，妥善解決。一是要堅持搭建“政府引導支持、集體保障推進、個人積極參與”的工作思路，搭建能夠持之以恒、行之有效的長效工作機制。二是明確工作內(nèi)容，協(xié)調(diào)民政、社保、工商、稅務、勞動等部門，形成聯(lián)合聯(lián)動的工作格局，形成“一站式”的工作服務平臺。

2.暢通就業(yè)途徑，創(chuàng)新就業(yè)模式。拆遷后，被征地農(nóng)民原有的生活結構、生活方式和生活常態(tài)全部被打亂，要使他們盡快安撫生活情緒、穩(wěn)定生活秩序，就必須著力解決養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、生活等一系列問題，從而才能做到“民心思穩(wěn)、民心思安”。要盡快出臺一系列政策，加大對失地農(nóng)民再就業(yè)、生活保障等方面的支持力度。如開展針對失地農(nóng)民的業(yè)務培訓，暢通就業(yè)渠道，開展專項專場招聘活動，為失地農(nóng)民提供好就業(yè)機會。對有工作崗位的，要積極牽線搭橋，進行針對性的培訓，力促上崗；一時不能就業(yè)的被征地農(nóng)民，要為其辦理失業(yè)保險；對失業(yè)保險待遇期滿后依然就不了業(yè)、生活困難的，要保證其能夠享受當?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ?，確保生活無憂。

3.推廣養(yǎng)老保險，打消后顧之憂。在所有社會保障制度中，養(yǎng)老是所有問題的核心。只有為被征地農(nóng)民建立完善的養(yǎng)老保險制度，確保農(nóng)民在失地后能“老有所養(yǎng)、老有所樂”，才能真正解決失地農(nóng)民的后顧之憂。在解決好養(yǎng)老問題的前提下，政府還應針對被征地農(nóng)民的就業(yè)、醫(yī)療以及基本生活逐步完善各項保障制度，為跑步進入市民化的農(nóng)民創(chuàng)造各種條件。

（三）立足實際，周密考慮，穩(wěn)妥處理遺留問題

政府應加大對征地拆遷的重要性及相關政策法規(guī)的宣傳，注意宣傳方式，把握宣傳尺度，引導被征地群眾知法、知情、知理。此外，應進一步完善信訪維穩(wěn)工作責任制，積極探索信訪穩(wěn)定計分綜合措施，及時解決群眾反映的問題及合理要求，穩(wěn)妥化解糾紛和矛盾。一是交流溝通要到位。對拆遷政策中已經(jīng)明確的補償內(nèi)容，要立足民生，堅決予以解決。一時難以解決的，要向群眾講清楚，并制定具體落實的工作辦法。對超出政策外的要求，也要曉之以理，動之以情，切實做好群眾的思想工作；二是對土地權屬復雜的問題，要通過正常渠道加強與各方的溝通、調(diào)解，采取先急后緩、先易后難的方法加以解決。三是環(huán)境營造要到位。對違法建設、教唆煽動非法鬧訪、圍堵黨政機關大門、違法阻撓施工等行為，應堅決依法依規(guī)、從嚴從快追究相關人員責任。

當前，隨著城鎮(zhèn)化的不斷擴大，征地拆遷的多樣性、復雜性和涉及面已經(jīng)遠遠超出其本身。我們必須從實際出發(fā)，嚴格按照法律法規(guī)的相關規(guī)定，從保障群眾利益入手，開拓新思路，探索新經(jīng)驗，實現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)民的共同城鎮(zhèn)化。