論廉政建設(shè)與效能考核——以泰州市權(quán)力制約制度創(chuàng)新為例

張樹俊

（中共泰州市委黨校，江蘇 泰州225300）

效能考核通常也稱為業(yè)績考評或考績，它是對領(lǐng)導(dǎo)者根據(jù)崗位說明書和效能考核標(biāo)準(zhǔn)及其個(gè)人所承擔(dān)的工作，運(yùn)用各種考核的方法，對一定時(shí)間內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)者的工作表現(xiàn)進(jìn)行考核和評價(jià)［1］。其實(shí)，對領(lǐng)導(dǎo)者的考核，不只是工作表現(xiàn)和業(yè)績，還有一個(gè)重要的考核內(nèi)容，這就是對黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制落實(shí)的考核。

一、建立考核目標(biāo)項(xiàng)目化推進(jìn)機(jī)制

2011年以來，泰州97家市級機(jī)關(guān)部門（單位）全部納入效能管理，實(shí)現(xiàn)了對象全覆蓋。2013年起延伸至各市（區(qū)），有條件的市（區(qū)）還擴(kuò)大到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及園區(qū)。同時(shí)，在市級機(jī)關(guān)部門內(nèi)部全面實(shí)施效能管理，初步形成了覆蓋全市“三分三統(tǒng)全覆蓋”的模式，即以個(gè)人效能目標(biāo)保證處室效能，以處室效能目標(biāo)保證部門（單位）效能，以市級機(jī)關(guān)部門（單位）和各市（區(qū)）效能目標(biāo)保證全市的效能目標(biāo)。從泰州的效能管理實(shí)踐來看，建立考核目標(biāo)項(xiàng)目化推進(jìn)機(jī)制，關(guān)鍵是抓好以下三個(gè)方面：

1.理清考核理念。干部效能是行政效能的核心組成部分，但干部效能與行政效能有所不同。行政效能是一個(gè)廣義的概念，主要是指行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)，以較小的行政資源投入來實(shí)現(xiàn)最佳的行政工作目標(biāo)，所以行政效能主要針對行政組織而言。而干部效能則是對領(lǐng)導(dǎo)者行政效能、勤政建設(shè)、效能監(jiān)督以及廉政建設(shè)多方面的綜合考核［2］。效能管理來源于企業(yè)管理，領(lǐng)導(dǎo)者的效能考核與企業(yè)效能管理考核不同，因?yàn)槠髽I(yè)效能管理主要是以量化指標(biāo)為主，而領(lǐng)導(dǎo)者的效能大多難以量化，很難用客觀指標(biāo)加以衡量。況且，對于干部效能從不同的角度可以做不同的理解，不同單位、不同崗位，有其不同的效能目標(biāo)要求。當(dāng)然不管是什么樣的領(lǐng)導(dǎo)者，都有一個(gè)共同的效能建設(shè)任務(wù)，這就是黨風(fēng)廉政建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)者的“一崗雙職”與企業(yè)效能管理大不相同。所以對于干部效能考核應(yīng)該有新的考核理念。從廉政建設(shè)的角度來說，效能考核著重于黨風(fēng)廉政建設(shè)的考核，但領(lǐng)導(dǎo)者黨風(fēng)廉政建設(shè)的情況也總是在他日常工作中所體現(xiàn)出來的，從本質(zhì)上說，黨風(fēng)廉政建設(shè)效能與提高工作效能是“一張皮”，而不是“兩張皮”。比如，一些領(lǐng)導(dǎo)工作中存在的庸懶散奢之風(fēng)以及工作消極、落實(shí)乏力、效率低下等問題，既是工作問題又是廉政建設(shè)問題，換句話說是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。所以黨風(fēng)廉政建設(shè)考核與工作效能不能當(dāng)“兩張皮”，關(guān)鍵是在考核目標(biāo)的設(shè)計(jì)上能否增加黨風(fēng)廉政建設(shè)的考核內(nèi)容。泰州市對機(jī)關(guān)干部的效能考核是將工作效能與廉政效能統(tǒng)一起來設(shè)計(jì)考核目標(biāo)的，這就避免了重復(fù)考核、多頭考核。

2.細(xì)化考核目標(biāo)。較長時(shí)間以來，干部考核工作一直沿襲著傳統(tǒng)、習(xí)慣的定性評價(jià)做法，缺乏多維度、全方位、定量化的考核體系。難以全面客觀科學(xué)公正地評價(jià)干部的工作效能，所以要提高考核水平，必須細(xì)化考核目標(biāo)。但是由于黨風(fēng)廉政建設(shè)考核與工作考核是一體化的，這就需要黨風(fēng)廉政建設(shè)考核與工作考核一樣具體化，要把黨風(fēng)廉政建設(shè)分解到考核目標(biāo)中去，因此，對黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任要進(jìn)行分解，使得人人有責(zé)任、人人擔(dān)責(zé)任。例如，泰州市姜堰區(qū)將黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任分解為5類63項(xiàng)，并逐一明確主要責(zé)任單位和協(xié)同責(zé)任單位，簽訂責(zé)任書，年終通過效能考核，結(jié)合民主測評情況通過勤廉評價(jià)系統(tǒng)進(jìn)行分析，形成圖表式“勤廉體檢報(bào)告”。泰州醫(yī)藥高新區(qū)出臺《2014年黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核細(xì)則》，針對園區(qū)、部門、鎮(zhèn)街不同情況，差別化制定調(diào)整考核指標(biāo)體系，并結(jié)合到效能考核整個(gè)體系中去。泰州醫(yī)藥高新區(qū)還將黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制納入目標(biāo)考核，并細(xì)化“定責(zé)”，通過確定責(zé)任、細(xì)化任務(wù)，明確了對各級黨委（黨組）認(rèn)真做好“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制”、“深化作風(fēng)建設(shè)”等6個(gè)方面、20項(xiàng)具體要求，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任的落實(shí)。靖江市完善責(zé)任制分解機(jī)制，將黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作9大類74項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，層層分解落實(shí)，層層簽訂責(zé)任狀，研究出臺了落實(shí)“兩責(zé)”實(shí)施意見、責(zé)任制考核辦法、“抓早抓小”工作實(shí)施方案等系列文件，將黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作各項(xiàng)任務(wù)細(xì)化、量化、具體化，與工作效能一起考核。

3.科學(xué)設(shè)計(jì)指標(biāo)。指標(biāo)設(shè)計(jì)要突出考核重點(diǎn)。第一，指標(biāo)設(shè)計(jì)中的指標(biāo)不要過分求全。由于政府的職能具有高度綜合性，所以在設(shè)計(jì)考核指標(biāo)時(shí)一般都會考慮到各個(gè)方面的工作，盡量使指標(biāo)能夠覆蓋所有的工作內(nèi)容，但過多的考核指標(biāo)會導(dǎo)致指標(biāo)體系日趨復(fù)雜，不僅會增加行政成本，而且會使被評估單位無所適從，找不到方向和重點(diǎn)。第二，要防止“非使命目標(biāo)”沖淡使命目標(biāo)。比如將信訪、計(jì)劃生育、招商引資等任務(wù)納入所有領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)考核體系。泰州市在考核目標(biāo)中，一方面，盡量不設(shè)計(jì)非使命目標(biāo)，避免使真正的考核目標(biāo)邊緣化；另一方面嚴(yán)格區(qū)分使命目標(biāo)與非使命目標(biāo)、主要目標(biāo)與一般目標(biāo)，并根據(jù)目標(biāo)性質(zhì)的不同，確定不同的考核分值。同時(shí)，泰州市在考核目標(biāo)的設(shè)計(jì)上，注意把作風(fēng)與效能、廉政與勤政考核貫穿其中，通過考核目標(biāo)設(shè)計(jì)，防止作風(fēng)不實(shí)、精神不振、為官不為、無所事事［3］。為強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)意識創(chuàng)新意識，泰州市在考核項(xiàng)目中還專門設(shè)計(jì)了創(chuàng)新考核項(xiàng)目，為改革發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。第三，指標(biāo)不要過死。泰州市每年都根據(jù)新任務(wù)，特別是中心工作在保持指標(biāo)體系基本框架穩(wěn)定的前提下，對指標(biāo)體系進(jìn)行修訂和完善。例如，2013 年在對市級機(jī)關(guān)部門的考核中，將覆蓋面不廣的機(jī)關(guān)園林綠化、衛(wèi)生城市長效管理撤出了指標(biāo)體系，而將依法治市、文明城市創(chuàng)建等關(guān)乎全局、涉及長遠(yuǎn)的項(xiàng)目納入效能管理，使得指標(biāo)體系在實(shí)踐中更為合理。

二、建立考核方法科學(xué)化創(chuàng)新機(jī)制

有關(guān)研究指出，領(lǐng)導(dǎo)干部的管理與監(jiān)督、激勵(lì)與約束、考核與評價(jià)，需要不斷更新觀念，努力探索新思路、新方法［4］。泰州市的效能管理體系也是在不斷的探索中完善起來的。總體上看，泰州市干部考核方法逐漸走向科學(xué)化，也取得了明顯的效果。概括起來，泰州市創(chuàng)新做法給我們的啟示主要有以下幾個(gè)方面：

1.注重過程考核。泰州市的習(xí)慣做法是年考核，其實(shí)年終考核不一定非要等到年終，其考核過程可以分散在全年的各個(gè)月度之中。從某種意義上說，過程考核比年終考核更重要［5］。注重過程管理，改變“年底組織”“一錘定音”的做法，可以充分發(fā)揮平時(shí)考核的作用。當(dāng)然，過程考核的方式也很多。如靖江市既抓兩頭、更重過程，采取日常督查、重點(diǎn)考核、公開評議等形式，不斷提升考核的全面性和科學(xué)性。興化市進(jìn)一步強(qiáng)化抽查考核、專項(xiàng)考核和重點(diǎn)考核，注重定性考核與定量考核、平時(shí)考核與年終考核、檢查組評價(jià)與群眾評議相結(jié)合。此外，泰州市圍繞干部廉政建設(shè)在效能考核中完善民主評議制度，綜合開展述責(zé)述廉當(dāng)場評議和問卷調(diào)查、民意測評、第三方調(diào)查等工作，全面掌握黨員群眾對責(zé)任落實(shí)情況的評價(jià)。同時(shí)，變事后檢查考核為事前、事中適時(shí)把握落實(shí)情況，使落實(shí)責(zé)任制成為始終緊抓在手、貫穿各項(xiàng)工作全過程的一條“紅線”。另外，泰州市在效能考核中，為了實(shí)現(xiàn)過程監(jiān)控精細(xì)化，突出公正性，建立了“大網(wǎng)絡(luò)”督查機(jī)制。一是構(gòu)建單位自我監(jiān)控、數(shù)據(jù)采集單位日常監(jiān)控、年終聯(lián)合督查的全面監(jiān)控體系。二是建立效能建設(shè)網(wǎng)，公開發(fā)布市級機(jī)關(guān)效能管理年度目標(biāo)計(jì)劃及進(jìn)展情況。三是通過機(jī)關(guān)效能投訴監(jiān)督電話、12345 政府服務(wù)熱線和政風(fēng)行風(fēng)熱線、來訪接待等多種渠道，及時(shí)受理基層和群眾反映的問題。

2.推進(jìn)多元考核。實(shí)施多元考核，主要是為了防止考核出偏差。泰州市的經(jīng)驗(yàn)有兩個(gè)方面：一是考核方式多元化。泰州市把日常考評、集中考評和綜合評議進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，科學(xué)規(guī)范地推進(jìn)考核評估。同時(shí)，在年終集中考評中，不僅要看目標(biāo)是否完成，還要綜合分析目標(biāo)完成的難易程度、爭先創(chuàng)優(yōu)的層次高低、工作實(shí)績對全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的貢獻(xiàn)大小，再合理確定打分。為防止效能信息的失真，綜合評議由領(lǐng)導(dǎo)評鑒和社會評議兩方面構(gòu)成，形成“內(nèi)外結(jié)合”的考評機(jī)制，保證考評結(jié)果的客觀公正。為進(jìn)一步了解真實(shí)情況，平時(shí)采取領(lǐng)導(dǎo)檢查、單位自查、市效能辦抽查、群眾投訴等多種方式。二是考核主體多元化。效能考核具有復(fù)雜性和寬泛性，任何一個(gè)單獨(dú)的考核主體都無法對效能進(jìn)行全面準(zhǔn)確地判斷。只有效能考核主體多元化，才能保證效能考核準(zhǔn)確、客觀和公平。為此，要構(gòu)建多元考核主體體系，比如采用當(dāng)面報(bào)告、民主評議、第三方評價(jià)等方式，以防止因公眾參與的不足而造成考核偏差。從整體上來看，泰州市效能考核中的公眾參與還處于“有限參與”階段，政府依然處于主導(dǎo)地位，參與什么、怎樣參與都是政府說了算，公眾只是一個(gè)被動(dòng)的評議者，因而導(dǎo)致考核結(jié)果存在一定程度的偏差。所以，泰州市應(yīng)積極拓寬公眾參與途徑，如加大對已經(jīng)建立的電子民調(diào)系統(tǒng)的運(yùn)用，除了開展階段性(年度)滿意度調(diào)查之外，在日常的效能管理中也進(jìn)行社情民意的收集。

3.改革考核方法。一般在干部效能考核中，除了看“臺賬”，就是發(fā)放考核表、評議表等等。這種考核往往缺乏針對性和實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，難以對干部做出恰如其分的定性、鑒定，以致考核結(jié)果不僅不夠準(zhǔn)確，也缺乏個(gè)性。就落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制而言，與效能考核結(jié)合在一起，每年只有一次。考核的“套路”是：聽匯報(bào)、看資料、召開座談會，時(shí)間長的一天、半天，時(shí)間短的一至兩個(gè)小時(shí)，不僅容易流于形式，也有可能出現(xiàn)“人情化打分”的現(xiàn)象。為此要?jiǎng)?chuàng)新考核方法。近年來，在這方面泰州市也進(jìn)行過一些探索，比如，海陵區(qū)紀(jì)委2014年建立了“季度督查、互動(dòng)檢查、聯(lián)動(dòng)核查、問卷調(diào)查”的工作機(jī)制，協(xié)助區(qū)委對6家單位黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制執(zhí)行情況進(jìn)行重點(diǎn)檢查考核，以彌補(bǔ)年終一次性考核的不足。再如，高港區(qū)平時(shí)還組織對部分園區(qū)、鎮(zhèn)街、部門進(jìn)行抽查，注意結(jié)合述職述廉、工作函詢、專題匯報(bào)、個(gè)別訪談、實(shí)績公示、民主測評、重點(diǎn)督辦、跟蹤整改等各種方式，對任務(wù)分解后的落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督檢查。此外，改革考核方法還要由封閉式考核向開放式考核轉(zhuǎn)換。健全了考核透明機(jī)制，設(shè)置考核公開化平臺，以吸引和方便公眾進(jìn)行考核監(jiān)督。

三、建立考核結(jié)果最大化運(yùn)用機(jī)制

有關(guān)研究指出，基于不同價(jià)值取向的效能管理，結(jié)果是完全不一樣的。但如果為了考核而考核，做一些“形象工程”，就失去了考核應(yīng)有的意義。從本質(zhì)上說，考核的效率在于考核結(jié)果的運(yùn)用。為此，對于干部效能考核，要防止價(jià)值理念的錯(cuò)位。只有真正把考核的落腳點(diǎn)放到提高干部工作效率上，放到對干部的行為調(diào)控上，才符合效能考核的原意。

1.考核結(jié)果真掛鉤。真掛鉤，就是要把效能考評結(jié)果真正作為獎(jiǎng)優(yōu)、治庸、罰劣的重要依據(jù)，嚴(yán)格兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。在這方面泰州市這幾年做得比較好。比如，泰州市把考核結(jié)果確定為“優(yōu)秀”、“良好”和“達(dá)標(biāo)”的部門單位，其年度考核“優(yōu)秀”等次人數(shù)比例分別按20%、18%和15%執(zhí)行，發(fā)給年終一次性效能管理獎(jiǎng)金。同時(shí)，市級機(jī)關(guān)部門評估結(jié)果作為“十佳人民滿意機(jī)關(guān)”“十佳服務(wù)地方發(fā)展單位”“效能建設(shè)先進(jìn)單位”的重要依據(jù)；市（區(qū)）評估的結(jié)果作為評選“優(yōu)勝獎(jiǎng)”的重要依據(jù)；處室評估結(jié)果作為市“雙爭雙評”評選效能優(yōu)秀處室的重要依據(jù)；個(gè)人評估結(jié)果作為優(yōu)秀等次評選的重要依據(jù)。當(dāng)然，考核結(jié)果真掛鉤，不是只掛獎(jiǎng)金。事實(shí)上，這幾年泰州市一直把考核作為干部考核、干部任用和資源配置的重要依據(jù)。對被評為誡勉的單位和個(gè)人，各市（區(qū)）參照泰州大市的做法，也做到“真兌現(xiàn)”“硬掛鉤”。例如，靖江市對領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員考核結(jié)果，報(bào)送泰州市委、市政府，并向全市通報(bào)。高港區(qū)出臺相關(guān)制度保障，確保責(zé)任制考核結(jié)果能夠充分運(yùn)用到領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績評定、獎(jiǎng)勵(lì)懲處、提拔任用之中；對考核評分靠后單位的主要負(fù)責(zé)人，民主評議群眾滿意度明顯偏低、干部群眾意見較多的領(lǐng)導(dǎo)干部，視情況進(jìn)行誡勉談話；對發(fā)生違紀(jì)問題的單位和個(gè)人，嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究。海陵區(qū)對考核結(jié)果采用“三級報(bào)告”法，就是將領(lǐng)導(dǎo)干部按職級分三級，即：區(qū)委常委、人大常委會主任、政協(xié)主席、黨員副區(qū)長及法、檢兩院院長向區(qū)常委會報(bào)告，其他縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部向所在黨組報(bào)告；各部門、單位黨(工)委主要負(fù)責(zé)人向區(qū)紀(jì)委常委會報(bào)告；鄉(xiāng)局級其他成員向所在黨(工)委報(bào)告。對考評為優(yōu)秀的單位，進(jìn)行鼓勵(lì)和適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，對其主要領(lǐng)導(dǎo)作為提拔的資格條件之一；對考評不合格的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行誡勉談話，取消該單位當(dāng)年評先評優(yōu)資格，并列為下一年度黨風(fēng)廉政建設(shè)重點(diǎn)整治對象。

2.結(jié)果反饋及時(shí)。心理學(xué)研究指出，人的行為是受其即刻結(jié)果所控制的。好的結(jié)果可以使其行為繼續(xù)，差的結(jié)果則會使其行為終止。從心理學(xué)的這一原理來看，要發(fā)揮效能考核的作用，效能考核結(jié)果反饋就應(yīng)該具有及時(shí)性，以便使考核人員能夠及時(shí)進(jìn)行行為調(diào)整。所以泰州市效能考核的最終結(jié)果雖然在年末，但其過程考核的結(jié)果則是利用《簡報(bào)》《通報(bào)》的形式及時(shí)公布、反饋的。同時(shí)，泰州市建立了結(jié)果綜合分析機(jī)制，定期分析考核結(jié)果；建立情況反饋制度，形成以考促改的良性循環(huán)機(jī)制；建立定期會商制度，研究效能管理中出現(xiàn)的新情況、新問題；建立督查考核問責(zé)機(jī)制，公開通報(bào)督查結(jié)果。此外，泰州建立效能管理電子平臺，積極推進(jìn)信息化建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化管理，開發(fā)“效能管理電子評估系統(tǒng)”“重大項(xiàng)目與重點(diǎn)任務(wù)效能監(jiān)察系統(tǒng)”“監(jiān)控查詢系統(tǒng)”“電子民調(diào)系統(tǒng)”等管理平臺。通過電子評估系統(tǒng)，被考核單位及時(shí)上傳工作進(jìn)展情況，評價(jià)結(jié)果實(shí)時(shí)反饋，及時(shí)有效地鞭策改進(jìn)工作。靖江市為了保證考核階段性結(jié)果反饋的及時(shí)性，建設(shè)了考核軟件平臺，實(shí)現(xiàn)考核臺賬電子化、剛性化，做到平時(shí)提醒、年底兌現(xiàn)、工作留痕、失范記錄，強(qiáng)化分解任務(wù)的跟蹤落實(shí)和自動(dòng)評判。

3.根據(jù)考核結(jié)果查找問題、追查責(zé)任。考核結(jié)果除了具有激勵(lì)與懲處功能之外，還有一個(gè)更重有的作用，這就是通過考核結(jié)果，追查責(zé)任，查找存在問題的原因，更好地解決思想認(rèn)識和行為上的偏差，倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部把責(zé)任扛在肩上、抓在手上、落實(shí)到行動(dòng)上。如海陵區(qū)將全年工作目標(biāo)劃分為準(zhǔn)備、組織、報(bào)告、整改四個(gè)階段。在推進(jìn)過程中，通過《通知書》《建議書》《告知書》《整改告知書》及時(shí)督促相關(guān)單位進(jìn)行報(bào)告。對于考核，采用書面通知、公開公示、組織考評、當(dāng)面報(bào)告、質(zhì)詢點(diǎn)評、評定告知、落實(shí)整改、結(jié)果運(yùn)用的“八步工作法”。海陵的做法是一個(gè)“系統(tǒng)工程”，其中最重要的環(huán)節(jié)是通過考核結(jié)果挖出問題，進(jìn)而推進(jìn)整改。所以效能考核要在查找問題上下功夫。查找問題關(guān)鍵要搞好考核結(jié)果的分析。當(dāng)然結(jié)果分析也不局限于問題分析，其中還有總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的功能。事實(shí)上，效能考核不只是一個(gè)信息收集、效能監(jiān)控的過程，也是發(fā)現(xiàn)效能問題和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的過程。如果在效能考核結(jié)果利用上急功近利，不分情況推行一票否決、末位淘汰來進(jìn)行威懾、懲處，往往導(dǎo)致被評估對象的短期行為或弄虛作假傾向。當(dāng)然，如果在效能考核結(jié)果利用上，只是表揚(yáng)、發(fā)資金，好的經(jīng)驗(yàn)也難以得到推廣。所以，還要對考評的整體結(jié)果進(jìn)行全面深度分析，梳理各部門效能的經(jīng)驗(yàn)與差距，尋找和確定問題產(chǎn)生的根源，形成效能考核綜合分析報(bào)告，提出整改方案。

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