《預(yù)算法》修訂的溢出效應(yīng)

■楊 敏

10年修法，經(jīng)歷兩屆人大，四易其稿。8月31日，《預(yù)算法》修訂案才姍姍來(lái)遲。

《預(yù)算法》的修訂，通過(guò)落實(shí)控權(quán)機(jī)制，有助于優(yōu)化中國(guó)的權(quán)力系譜，為財(cái)稅體制改革乃至政治、經(jīng)濟(jì)體制改革提供了一種切口很小，并容易取得最大公約數(shù)的解題思路。

此番修法，蹉跎多年、一朝提速。源于上下兩方面均已形成了倒逼合力，一方面，原《預(yù)算法》中關(guān)于地方債、轉(zhuǎn)移支付等方面的規(guī)定，已對(duì)財(cái)稅體制改革構(gòu)成障礙；另一方面，十八屆三中全會(huì)也明確了“公開(kāi)透明預(yù)算制度”、“全口徑預(yù)算”等預(yù)算改革方向。

十年間，無(wú)論是修法主導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)還是國(guó)庫(kù)管理權(quán)之爭(zhēng)，眾聲喧嘩的背后，既有權(quán)力博弈和利益角逐，也有沉甸甸的民意關(guān)切。從“經(jīng)濟(jì)憲法”、“國(guó)家賬本”，到政府“錢袋子”，公眾對(duì)《預(yù)算法》修正案的理解與觀察，或事關(guān)宏旨，或如話家常。

修正案中最引人關(guān)注的莫過(guò)于立法宗旨的變化。“新法”明確了制定預(yù)算的目的是“為了規(guī)范政府收支行為，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理和監(jiān)督”，學(xué)界將此解讀為立法宗旨從此前的“管理

法”，轉(zhuǎn)向“控權(quán)法”；公眾的通俗理解則是，預(yù)算法從一部“幫助政府管錢袋子”的法律，變?yōu)橐徊俊耙?guī)范政府錢袋子”的法律，政府從管理主體，變?yōu)楸槐O(jiān)督的對(duì)象。

對(duì)《預(yù)算法》修訂的觀察，無(wú)論視角是宏大的還是微觀的，只需跳出修法本身來(lái)看，都不會(huì)小覷其溢出效應(yīng)。

這種溢出效應(yīng)，首先體現(xiàn)在新《預(yù)算法》對(duì)于下一步財(cái)稅體制改革的呼應(yīng)與推動(dòng)上。

對(duì)于現(xiàn)代財(cái)稅體制來(lái)說(shuō)，理解了預(yù)算所扮演的角色，就能體悟到《預(yù)算法》對(duì)于財(cái)稅體制改革的引領(lǐng)性作用。業(yè)界的普遍共識(shí)是，財(cái)稅就是政府的收支，收入是第一個(gè)基本要素，而支出是第二個(gè)基本要素，收入與支出要納入一個(gè)制度體系加以管理，預(yù)算就是第三個(gè)要素。

即將開(kāi)啟大幕的財(cái)稅改革有三方面重點(diǎn)任務(wù)：預(yù)算制度改革、稅制改革、中央地方關(guān)系改革。三方面的改革有著內(nèi)在的邏輯關(guān)系，預(yù)算改革是要解決財(cái)政收支的合理、合法問(wèn)題，在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)行稅制改革，就能順理成章解決中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任了。因此，整個(gè)財(cái)稅改革中，預(yù)算改革將發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

從這個(gè)視角來(lái)看，就不難理解《預(yù)算法》是財(cái)稅領(lǐng)域的“龍頭法”，修改《預(yù)算法》是整個(gè)財(cái)稅體制改革的第一個(gè)突破口。

溢出效應(yīng)，還體現(xiàn)在新《預(yù)算法》對(duì)整個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推動(dòng)作用上。

財(cái)政是政治、經(jīng)濟(jì)改革的一個(gè)交叉點(diǎn)，預(yù)算法制化的啟動(dòng)，本身就是對(duì)固化的利益格局的深刻調(diào)整，可謂關(guān)系萬(wàn)千重。那么，此番對(duì)《預(yù)算法》的修訂規(guī)范，是如何配置政府與人大、政府與社會(huì)的利益關(guān)系的？

《預(yù)算法》修訂的一大要點(diǎn)就是調(diào)節(jié)人大與政府間的權(quán)力配置，表現(xiàn)為人大預(yù)算監(jiān)督職能的強(qiáng)化以及對(duì)政府預(yù)算行為的有效約束。

此言不虛。十年修法走走停停，在諸多肯綮之處的角力糾纏，屢屢體現(xiàn)在對(duì)修法主導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪上。參與過(guò)相關(guān)修法座談會(huì)的專家如此形容這種博弈，人大想給財(cái)政部戴“緊箍咒”，財(cái)政部卻要為自己量“寬松衣”。

控權(quán)之難，同樣體現(xiàn)在對(duì)國(guó)庫(kù)管理權(quán)的爭(zhēng)執(zhí)上。財(cái)政部認(rèn)為“央行經(jīng)理制”應(yīng)改為“代理制”，否則有職能重疊、越位現(xiàn)象；央行則強(qiáng)調(diào)，央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)才能體現(xiàn)出職責(zé)分離和權(quán)力制衡。

凡此種種，待到塵埃落定之后，就不難看出《預(yù)算法》的修訂，通過(guò)落實(shí)控權(quán)機(jī)制，有助于優(yōu)化中國(guó)的權(quán)力系譜，為財(cái)稅體制改革乃至政治、經(jīng)濟(jì)體制改革提供了一種切口很小，并容易取得最大公約數(shù)的解題思路。

如果說(shuō)，人大與政府之間，部門與部門之間是一種內(nèi)在權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置，現(xiàn)代預(yù)算制度還在推動(dòng)公眾參與、民意表達(dá)上有著現(xiàn)成的機(jī)制性安排。

預(yù)算過(guò)程中的民主，一是公開(kāi)，二是參與，三是監(jiān)督，這些都是現(xiàn)代預(yù)算制度的必然產(chǎn)物，同時(shí)也能將社會(huì)民主過(guò)程內(nèi)化為預(yù)算過(guò)程中不可或缺的一部分。