期貨類備案立法存在的問題及其對(duì)策建議

呂 靜

（中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)山東監(jiān)管局，山東 濟(jì)南 250001）

期貨類備案立法存在的問題及其對(duì)策建議

呂 靜

（中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)山東監(jiān)管局，山東 濟(jì)南 250001）

本文以中國證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)事項(xiàng)備案為研究對(duì)象，分析了期貨類備案的類型以及備案過程中存在的備案范圍設(shè)定較隨意、標(biāo)準(zhǔn)不一、要求不完善、管理不精細(xì)等問題，并對(duì)更好地完善備案監(jiān)管立法提出增強(qiáng)備案可操作性、加強(qiáng)備案材料管理等建議。

備案；期貨；監(jiān)管；立法

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》，由中國證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)審批的部分行政許可事項(xiàng)被取消，其中涉及期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)的有8項(xiàng)。為落實(shí)國務(wù)院的決定，中國證監(jiān)會(huì)要求“派出機(jī)構(gòu)督導(dǎo)期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)，依法做好備案管理”。在此之前，期貨監(jiān)管的一些規(guī)章和規(guī)范性文件中，也有關(guān)于備案的要求。中國證監(jiān)會(huì)明確派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理轄區(qū)內(nèi)期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)的報(bào)備事項(xiàng)，而作為期貨監(jiān)管部門如何進(jìn)行備案管理，中國證監(jiān)會(huì)鮮有規(guī)定。本文以中國證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)事項(xiàng)備案為對(duì)象，探討期貨類備案立法存在的問題，對(duì)如何做好備案工作提出相關(guān)建議。

一、期貨類備案監(jiān)管的界定

（一）備案和行政備案釋義

《現(xiàn)代漢語詞典》對(duì)備案的釋義是“向主管機(jī)關(guān)報(bào)告事由存案以備查考”。《現(xiàn)代漢語詞典》對(duì)“查考”的釋義是“調(diào)查研究，弄清事實(shí)?！睆纳鲜鲠屃x來看，備案是一種行為或者制度，接受備案的機(jī)關(guān)是備案人的主管機(jī)關(guān)，并負(fù)有“查考”備案事項(xiàng)的職責(zé)。

在我國的法律法規(guī)中，備案是一個(gè)出現(xiàn)頻率較高的詞匯。雖然其中較多的是立法備案①，但備案已成為一種極其常見的行政管理手段卻是無可置疑的。查閱相關(guān)文獻(xiàn)可知，近年來，行政備案逐漸被作為一個(gè)獨(dú)立的制度提了出來，但目前行政法學(xué)界對(duì)于行政備案的概念并未形成較為統(tǒng)一的意見。2011年施行的《廣州市行政備案管理辦法》（廣州市人民政府令第50號(hào)）將行政備案定義為“行政機(jī)關(guān)為了加強(qiáng)行政監(jiān)督管理，依法要求公民、法人和其他組織報(bào)送其從事特定活動(dòng)的有關(guān)材料，并將報(bào)送材料存檔備查的行為”。上述概念界定既符合“備案”的本源，又具有行政法上的特征。行政備案作為行政審批制度改革的一部分，其法律意義在于限制行政權(quán)力強(qiáng)勢介入行政相對(duì)人的活動(dòng)，同時(shí)，為行政相對(duì)人設(shè)定某種程序性的義務(wù)。

中國證監(jiān)會(huì)作為國務(wù)院期貨監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，要求期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)向其派出機(jī)構(gòu)備案，系通過這種程序性義務(wù)的設(shè)置保證期貨監(jiān)管部門對(duì)期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)或者其特定行為的知悉，繼而履行必要的事后監(jiān)督職責(zé)。

（二）正確適用備案需要理清的概念

1.備案與行政許可。現(xiàn)有的很多備案規(guī)定來源于之前的行政許可規(guī)定。根據(jù)《行政許可法》第2條，行政許可“是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其特定活動(dòng)的行為”。行政許可具備五個(gè)特征：行政許可是申請(qǐng)行政行為，是授益性行政行為，是要式行政行為，是一種事前控制手段，存在的前提是法律的一般禁止，目的在于抑制公益上的危險(xiǎn)或影響秩序的因素。備案與行政許可相比，備案只是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人相關(guān)活動(dòng)或者狀態(tài)的一種客觀記錄和知悉，不產(chǎn)生行政意義上的賦權(quán)或者解禁的效果，顯然是減少了行政權(quán)力介入私人領(lǐng)域的機(jī)會(huì)。因此，對(duì)于大量的由行政許可調(diào)整為備案的事項(xiàng)，如果監(jiān)管中仍然要求期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)事前報(bào)送有關(guān)材料，則不符合適用備案的初衷。

2.備案與報(bào)告。之所以將備案與報(bào)告相比較，是由于除了備案以外，期貨監(jiān)管規(guī)定中尚有較多期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)需向派出機(jī)構(gòu)報(bào)告的事項(xiàng)。《現(xiàn)代漢語詞典》對(duì)報(bào)告的釋義，一是把事情或意見正式告訴上級(jí)或群眾，二是用口頭和書面形式向上級(jí)或群眾所做的正式陳述。從釋義分析，備案和報(bào)告的不同體現(xiàn)在：一是接受機(jī)關(guān)，備案是向主管機(jī)關(guān)備案，報(bào)告是向上級(jí)或群眾報(bào)告，這里的上級(jí)顯然不一定是主管機(jī)關(guān)；二是目的，備案更突顯“存案以備查考”的目的。因此，從期貨監(jiān)管的角度來看，相比報(bào)告，適用備案更符合期貨監(jiān)管的性質(zhì)。

二、期貨監(jiān)管規(guī)定中備案的類型

目前，中國證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的期貨類備案事項(xiàng)有二十項(xiàng)之多（見《中國證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的期貨類備案事項(xiàng)一覽表》），這還不包括與之類似的“報(bào)告”或者“報(bào)備”事項(xiàng)。在不同的法律法規(guī)語境中，備案所代表的意思和屬性是不同的，因此有必要對(duì)期貨監(jiān)管中多元性的規(guī)定進(jìn)行分類，以便理解備案在期貨監(jiān)管規(guī)章、規(guī)范性文件中的意思和屬性。

表1：中國證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的期貨類備案事項(xiàng)一覽表

（一）根據(jù)備案的時(shí)間分類

從備案的時(shí)間來看，期貨類備案可分為事前備案和事后備案。行政相對(duì)人做出相應(yīng)行為前，依法向備案機(jī)關(guān)備案，即為事前備案。在現(xiàn)有的中國證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的期貨類備案事項(xiàng)中，期貨公司開展期貨信息傳播活動(dòng)前、證券公司或證券營業(yè)部開展中間介紹業(yè)務(wù)前，需向住所地派出機(jī)構(gòu)備案。其余事項(xiàng)的備案時(shí)間要求為“事后”，這也是備案與行政許可不同的一個(gè)重要體現(xiàn)。

（二）根據(jù)行政備案性質(zhì)分類

從性質(zhì)來看，目前的期貨類備案大都屬于監(jiān)督性備案，個(gè)別事項(xiàng)帶有許可性備案的性質(zhì)。根據(jù)行政備案的性質(zhì)，行政備案可分為許可性備案、確認(rèn)性備案和監(jiān)督性備案：第一，許可性備案，即沒有備案就不具備相應(yīng)的資格。如《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第4條②。許可性備案與行政許可無本質(zhì)差別。第二，確認(rèn)性備案，即沒有備案，其法律地位模糊，從而影響相應(yīng)的民事權(quán)利。這種行政備案實(shí)質(zhì)上是行政確認(rèn)，是對(duì)已有權(quán)利、資格或行為進(jìn)行承認(rèn)、確定或否認(rèn)。如“商標(biāo)使用許可合同未在商標(biāo)局備案的，不得對(duì)抗善意第三人”③。第三，監(jiān)督性備案，由行政相對(duì)人向主管機(jī)關(guān)告知相關(guān)事情的事由、材料等，主管機(jī)關(guān)予以存檔以便隨后審查或?yàn)槠渌姓顒?dòng)提供相關(guān)信息。從中國證監(jiān)會(huì)的規(guī)章、規(guī)范性文件理解，期貨公司發(fā)生變更公司形式、變更股權(quán)等民事行為的備案及期貨公司相關(guān)制度的備案等，大都屬于監(jiān)督性備案，也就是說，期貨公司的民事行為自發(fā)生即產(chǎn)生法律效力，不因向中國證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)備案而改變。但證券公司或者證券營業(yè)部為期貨公司提供中間介紹業(yè)務(wù)④需在開展業(yè)務(wù)前備案，帶有些許許可性備案的性質(zhì)。

（三）根據(jù)備案內(nèi)容分類

從備案的內(nèi)容來看，期貨類備案可以分為三類：一是以前的行政許可事項(xiàng)轉(zhuǎn)備案事項(xiàng)，如期貨公司分支機(jī)構(gòu)變更負(fù)責(zé)人或者營業(yè)場所。二是制度、合同等對(duì)于期貨公司來說使用周期較長的事項(xiàng)，如期貨公司信息公示管理制度，證券公司與期貨公司簽訂、變更或者終止委托協(xié)議等。三是期貨公司風(fēng)險(xiǎn)控制需關(guān)注的事項(xiàng)，如期貨公司董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員的近親屬在期貨公司從事期貨交易、期貨公司資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)投資經(jīng)理、交易執(zhí)行和風(fēng)險(xiǎn)控制等崗位或發(fā)生相應(yīng)變動(dòng)的情況。

（四）根據(jù)設(shè)定備案的文件分類

從設(shè)定備案的文件來看，期貨類備案的設(shè)定出現(xiàn)在部門規(guī)章（證監(jiān)會(huì)令）、證監(jiān)會(huì)的規(guī)范性文件和內(nèi)部文件中。值得注意的是，中國證監(jiān)會(huì)以內(nèi)部文件的形式設(shè)定的要求期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)向住所地派出機(jī)構(gòu)備案事項(xiàng)，各派出機(jī)構(gòu)還需另行向轄區(qū)期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)行文，以要求其落實(shí)備案要求。備案的設(shè)定主體已然成了中國證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)。

三、期貨類備案監(jiān)管存在的問題

（一）備案的設(shè)定較隨意

由于制定者在法律文件中未對(duì)備案這一詞語的內(nèi)涵進(jìn)行說明，不對(duì)使用備案想要達(dá)到的效果予以考慮，容易給監(jiān)管實(shí)踐帶來困惑。如在有關(guān)條款中，備案和報(bào)告、報(bào)備混用，派出機(jī)構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待；備案的設(shè)定文件層級(jí)參差不齊、設(shè)定主體亦不同；備案的內(nèi)容差異較大，大到公司變更股權(quán)，小到某個(gè)崗位人員的變化；個(gè)別備案有行政許可的性質(zhì)易引起合法性爭議等。

（二）備案規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)不一

對(duì)于2012年國務(wù)院取消的行政許可事項(xiàng)，中國證監(jiān)會(huì)要求進(jìn)行事后備案管理，并制定了詳細(xì)的備案管理規(guī)定，包括備案的程序、時(shí)限、格式文書等。而對(duì)于其他備案事項(xiàng)，則沒有備案的細(xì)化規(guī)定，給派出機(jī)構(gòu)備案監(jiān)管帶來困難。以備案時(shí)限為例，有的沒有備案時(shí)限，如“在開展期貨信息傳播活動(dòng)前，期貨公司及其從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)向住所地的中國證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)備案”；有的要求“及時(shí)”備案，如“期貨公司應(yīng)當(dāng)及時(shí)將投資者適當(dāng)性制度實(shí)施方案及相關(guān)制度報(bào)公司所在地中國證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)備案”。

（三）備案監(jiān)管的要求不夠完善

面對(duì)日益繁雜的備案材料，派出機(jī)構(gòu)如何開展備案審查工作沒有規(guī)定，如審查的方式（形式審查還是實(shí)質(zhì)審查）、審查期限、派出機(jī)構(gòu)審查完畢是否需要向期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)反饋等。如證券公司與轄區(qū)期貨公司簽訂、變更或者終止委托協(xié)議，本身系民事合同，派出機(jī)構(gòu)是否需進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。再如證券營業(yè)部為期貨公司提供中間介紹業(yè)務(wù)，是需要派出機(jī)構(gòu)向證券營業(yè)部反饋后方能開展該業(yè)務(wù)，還是僅將材料提交到監(jiān)管部門即可，無明確規(guī)定。

（四）備案后的監(jiān)管易被忽視

期貨監(jiān)管部門對(duì)備案事項(xiàng)負(fù)有事后監(jiān)管的義務(wù)，是否進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)管和如何進(jìn)行監(jiān)管，由派出機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要來確定。這實(shí)際上賦予了派出機(jī)構(gòu)極大的自由裁量權(quán)。如若事后監(jiān)管不到位，極易出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。

（五）備案材料的管理不夠精細(xì)化

期貨監(jiān)管信息不僅包括派出機(jī)構(gòu)制作的信息，也包括派出機(jī)構(gòu)獲取的信息。從派出機(jī)構(gòu)的實(shí)際工作情況來看，由于備案事項(xiàng)的重要性不及行政許可等事項(xiàng)，相關(guān)備案材料的存檔不夠嚴(yán)格，可能流失或散落在各種文件中，易招致法律風(fēng)險(xiǎn)。期貨類備案立法的不完善，使派出機(jī)構(gòu)在監(jiān)管中面臨困惑，派出機(jī)構(gòu)如若不能適當(dāng)處理備案事項(xiàng)，易給自身帶來法律風(fēng)險(xiǎn)。

四、對(duì)策建議

中國證監(jiān)會(huì)一直堅(jiān)持市場化改革，可以預(yù)見以備案等其他方式監(jiān)管的事項(xiàng)將不斷增多。完善備案立法和備案管理對(duì)于提高期貨監(jiān)管水平和規(guī)范期貨監(jiān)管執(zhí)法行為具有積極意義。

（一）建議規(guī)定備案設(shè)定的法律文件層級(jí)，并對(duì)備案設(shè)定的必要性予以充分論證

備案不僅會(huì)增加備案人的負(fù)擔(dān)，也會(huì)增加行政主體的負(fù)擔(dān)，應(yīng)“根據(jù)行政主體負(fù)擔(dān)與交易安全的利益平衡來確立備案的范圍”。建議考慮備案的設(shè)定層級(jí)，如《廣州市行政備案管理辦法》規(guī)定了僅有規(guī)章可以設(shè)定行政備案⑤。擬設(shè)定行政備案的，建議起草部門論證設(shè)定備案的事項(xiàng)范圍、必要性、可能產(chǎn)生的影響，并對(duì)聽取和采納意見的情況予以說明。另外，建議適時(shí)啟動(dòng)對(duì)有關(guān)備案立法的評(píng)估，評(píng)估內(nèi)容包括某一事項(xiàng)是否需要向中國證監(jiān)會(huì)備案、備案要求是否符合監(jiān)管的需要、備案是否起到應(yīng)有的法律效果等，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)有關(guān)立法進(jìn)行修訂。

（二）建議增強(qiáng)備案規(guī)定的可操作性

備案規(guī)定包括備案的事項(xiàng)、實(shí)施機(jī)關(guān)、程序、期限、需要報(bào)送的材料、備案示范文本等要素。建議對(duì)于不完整的備案規(guī)定予以梳理和修訂，使派出機(jī)構(gòu)的備案管理有據(jù)可依，同時(shí)有利于統(tǒng)一各個(gè)派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

（三）建議規(guī)范備案審查的程序要求

明確派出機(jī)構(gòu)對(duì)于備案事項(xiàng)的審查期限、審查方式、備案結(jié)果反饋等要求。在審查方式上，備案有形式審查和實(shí)質(zhì)審查之分。形式審查主要審查手續(xù)是否完備、材料是否齊全以及材料形式上的真實(shí)性；實(shí)質(zhì)審查則不僅要審查必備的形式要件，還要審查材料內(nèi)容的真實(shí)性、有無瑕疵等。大量的行政許可事項(xiàng)被取消后，改為行政相對(duì)人的自主行為，有些民事行為不僅關(guān)系當(dāng)事人的利益，而且關(guān)乎社會(huì)公共利益，單純形式審查難以達(dá)到維護(hù)交易安全、保障社會(huì)秩序和安全的目的。從規(guī)范期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動(dòng)、加強(qiáng)監(jiān)管、保護(hù)投資者的合法權(quán)益等方面考慮，派出機(jī)構(gòu)對(duì)于期貨類備案事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。如果發(fā)現(xiàn)有關(guān)事項(xiàng)和內(nèi)容違反了期貨監(jiān)管法律法規(guī)，則應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行事后監(jiān)管，采取相應(yīng)的監(jiān)管措施。

（四）建議派出機(jī)構(gòu)不斷探索發(fā)揮備案效果的途徑

備案本身不是目的，備案是為了便于事后監(jiān)督。如果派出機(jī)構(gòu)對(duì)于備案的事項(xiàng)和期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)監(jiān)督不夠，使得備案流于形式，那將無法達(dá)到預(yù)期的法律效果。派出機(jī)構(gòu)應(yīng)不斷探索發(fā)揮備案效果的途徑，如對(duì)于變更營業(yè)場所或者負(fù)責(zé)人的期貨營業(yè)部予以重點(diǎn)現(xiàn)場檢查，在期貨公司變更公司形式備案中關(guān)注高級(jí)管理人員任職資格等，及時(shí)掌握期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)實(shí)際情況，防止出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。

（五）建議派出機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)備案材料的管理

派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)對(duì)備案材料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、存檔和核查，使得備案材料具備可追溯性、可查詢性。在當(dāng)前公民維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)、申請(qǐng)政府信息公開日益增多的情形下，需要做好第三人從派出機(jī)構(gòu)查詢期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)信息的準(zhǔn)備。

此外，做好備案工作，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持信息公開的原則。根據(jù)《政府信息公開條例》第9條之規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開反映本行政機(jī)關(guān)辦事程序等政府信息。該條例第10條將行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請(qǐng)行政許可需要提交的全部材料目錄及辦理情況作為重點(diǎn)公開的信息之一。作為行政審批制度的替代物，備案的事項(xiàng)、依據(jù)、程序、期限以及需要報(bào)送的全部材料目錄和備案示范文本等在中國證監(jiān)會(huì)及派出機(jī)構(gòu)網(wǎng)站公示，符合政府信息公開的要求，有利于增強(qiáng)行政備案的透明度，便于期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)查閱辦事。

注：

①立法備案詳見《立法法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》。

②《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》（國務(wù)院令第292號(hào)）第4條，國家對(duì)經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)實(shí)行許可制度，對(duì)非經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)實(shí)行備案制度。未取得許可或者未履行備案手續(xù)的，不得從事互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)。

③參見最高人民法院2002年10月頒布施行的《關(guān)于審理商標(biāo)民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第19條。

④證券公司為期貨公司提供中間介紹業(yè)務(wù)，是指證券公司接受期貨公司的委托，為期貨公司介紹客戶參與期貨交易并提供其他相關(guān)服務(wù)的業(yè)務(wù)活動(dòng)。

⑤《廣州市行政備案管理辦法》第5條規(guī)定，行政備案應(yīng)當(dāng)由市人民政府以規(guī)章的形式設(shè)定。本市其他行政機(jī)關(guān)不得以任何形式設(shè)定行政備案。

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Problems of the Record Legislation in Futures Regulation and the Relative Suggestions

Lv Jing
（Shandong Bureau of CSRC，Shandong Jinan 250001）

As a regulation department，China Securities Regulation Commission performs the record management responsibilities according to the relevant laws and regulations.This paper studies the record function of the agency of CSRC，and then analyzes the problems of the record.At last，it puts forward some suggestions on the record legislation of futures regulation.

record，futures，regulation，legislation

F830.93

1674-2265（2014）12-0060-05

（責(zé)任編輯 耿 欣；校對(duì) XR，GX）

2014-11-15

呂靜，女，山東煙臺(tái)人，供職于中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)山東監(jiān)管局。