反洗錢調(diào)查有效性的影響因素及對(duì)策研究

苑士威

摘 要：本文在借鑒國(guó)外反洗錢調(diào)查經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)國(guó)內(nèi)近年來反洗錢調(diào)查實(shí)踐的基礎(chǔ)上，探討我國(guó)反洗錢調(diào)查的職能定位問題，從規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和提升有效性兩個(gè)角度，緊緊圍繞金融機(jī)構(gòu)、人民銀行、偵察機(jī)關(guān)三大主體和可疑交易線索的接收（上報(bào)）、分析處理、線索移交三大環(huán)節(jié)，探索建立相關(guān)的機(jī)制，力求提高反洗錢調(diào)查的有效性。

關(guān)鍵詞：反洗錢調(diào)查；有效性

中圖分類號(hào)：F830.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B文章編號(hào)：1674-0017-2014(5)-0093-04

近年來，我國(guó)的反洗錢調(diào)查工作取得了顯著成績(jī)，但是反洗錢調(diào)查有效性還存在諸多不足，仍有進(jìn)一步提升的空間。當(dāng)前我國(guó)反洗錢調(diào)查工作，面臨著反洗錢調(diào)查職能定位不夠明確、反洗錢調(diào)查的范圍不斷擴(kuò)大及延伸、反洗錢調(diào)查有效性評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇等眾多困擾反洗錢調(diào)查有效性的因素。

一、我國(guó)反洗錢調(diào)查有效性不足的表現(xiàn)形式

（一）金融機(jī)構(gòu)層面

1、金融機(jī)構(gòu)上報(bào)的重點(diǎn)可疑交易線索質(zhì)量不高。自2003年我國(guó)實(shí)施《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》等可疑交易報(bào)告管理規(guī)章制度以來，金融機(jī)構(gòu)由于過度依賴可疑交易客觀標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)識(shí)別智能化程度不高、判斷標(biāo)準(zhǔn)差異性較大等原因，導(dǎo)致可疑交易報(bào)告防御性報(bào)送、情報(bào)價(jià)值低的問題較為突出，可疑交易報(bào)告數(shù)量高居不下，可疑交易線索質(zhì)量低下，反洗錢的情報(bào)功能不能得到充分發(fā)揮，一定程度上影響了反洗錢調(diào)查的有效性。

2、金融機(jī)構(gòu)配合反洗錢調(diào)查的積極性和主動(dòng)性不足。一是金融機(jī)構(gòu)的省級(jí)機(jī)構(gòu)反洗錢部門未能有效總結(jié)在開展調(diào)查過程中獲取的交易資料信息，及時(shí)有效地總結(jié)相關(guān)可疑交易特征，而是僅僅停留在向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行提供資料的層面上，僅僅是從合規(guī)的角度考慮，確保提供資料的完成性和合法性，不考慮資料的實(shí)用性。二是由于當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)多數(shù)實(shí)行的條線管理模式，反洗錢部門對(duì)下級(jí)部門的約束力不夠，往往造成數(shù)據(jù)提取、資料提供方面的協(xié)調(diào)困難，從而出現(xiàn)資料提供效率低下、交易資料提供不完整的現(xiàn)象。

（二）人民銀行層面

1、人民銀行分支機(jī)構(gòu)重點(diǎn)可疑交易線索積壓較多。當(dāng)前，金融機(jī)構(gòu)從規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的角度，將大量的重點(diǎn)可疑交易報(bào)告提交給當(dāng)?shù)氐娜嗣胥y行分支機(jī)構(gòu)，產(chǎn)生了大量的可能涉嫌各類犯罪的重點(diǎn)可疑交易線索，當(dāng)?shù)厝嗣胥y行儼然已成為了各類線索的接收部門。另外，由于當(dāng)前人民銀行無相應(yīng)的偵查職能，并且在線索移交方面存在線索移交機(jī)制不健全或是機(jī)制未能有效發(fā)揮，再加上各偵查部門職能劃分的不清晰及有關(guān)線索的敏感性，各級(jí)偵察機(jī)關(guān)不愿意接收重點(diǎn)可疑交易線索，造成了可疑交易線索移交的瓶頸，使得大量的可疑交易線索積壓在人民銀行的分支機(jī)構(gòu)。

2、人民銀行地市一級(jí)的反洗錢調(diào)查職能未能有效發(fā)揮。目前，依據(jù)《反洗錢法》的規(guī)定，反洗錢調(diào)查權(quán)利只賦予人民銀行總行及人民銀行省一級(jí)派出機(jī)構(gòu)，地市一級(jí)分支機(jī)構(gòu)限于調(diào)查權(quán)力的限制，往往將大量的重點(diǎn)可疑交易報(bào)告直接向上級(jí)省級(jí)分行進(jìn)行上報(bào)，各省行與地市支行就重點(diǎn)可疑交易線索只能采取電話等非面對(duì)面的方式進(jìn)行商討，無法結(jié)合各地實(shí)際情況進(jìn)行有效分析，一定程度上影響了可疑交易線索的準(zhǔn)確研判。

（三）反洗錢協(xié)作機(jī)制層面

1、聯(lián)席單位合作機(jī)制未能充分發(fā)揮，合作部門呈現(xiàn)單一化。目前，在我國(guó)反洗錢聯(lián)席單位合作機(jī)制方面，全國(guó)23個(gè)部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制已經(jīng)建立，初步建立了由國(guó)家、省級(jí)、地市三級(jí)的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。但是，從我國(guó)當(dāng)前的反洗錢合作情況看，人民銀行各級(jí)分支機(jī)構(gòu)反洗錢部門在重點(diǎn)可疑交易線索會(huì)商、移交的過程中，主要與當(dāng)?shù)氐墓矙C(jī)關(guān)中經(jīng)偵部門的聯(lián)席較多，合作最為頻繁。而與安全、海關(guān)、工商、稅務(wù)等部門的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制往往僅僅停留在表面化，聯(lián)席單位之間合作機(jī)制未能充分發(fā)揮，合作部門呈現(xiàn)單一化。

2、涉嫌洗錢犯罪的協(xié)查案件數(shù)量不斷攀升。近年來，人民銀行各級(jí)分支機(jī)構(gòu)在與當(dāng)?shù)貍刹闄C(jī)關(guān)的配合過程中，為案件的破獲提供了有力的協(xié)助，這使得各級(jí)偵查機(jī)關(guān)意識(shí)到了人民銀行反洗錢調(diào)查職能的優(yōu)勢(shì)，也造成了各級(jí)偵查機(jī)關(guān)送達(dá)的案件協(xié)查線索逐年大幅度增加，部分偵查機(jī)關(guān)的調(diào)查工作由人民銀行所做，反洗錢調(diào)查和信息查詢工作程序存在不規(guī)范、把關(guān)不嚴(yán)、各地發(fā)展不平衡等問題。

3、全國(guó)洗錢罪判立數(shù)過少。統(tǒng)計(jì)近兩年的反洗錢調(diào)查數(shù)據(jù)，2011年全國(guó)人民銀行各分支機(jī)構(gòu)向偵查機(jī)關(guān)報(bào)案595起，各地偵查機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?46起，人民銀行各分支機(jī)構(gòu)配合偵查機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌洗錢案件中，全年共有8起案件成功宣判洗錢罪，占向偵查機(jī)關(guān)報(bào)案線索數(shù)的1.3%，占偵查機(jī)關(guān)立案線索數(shù)的5.4%。2012全國(guó)人民銀行各分支機(jī)構(gòu)向偵查機(jī)關(guān)報(bào)案490起，各地偵查機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?00起，人民銀行各分支機(jī)構(gòu)配合偵查機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌洗錢案件中，全年共有5起案件成功宣判洗錢罪，占向偵查機(jī)關(guān)報(bào)案線索數(shù)的1.0%，占偵查機(jī)關(guān)立案線索數(shù)的5%。

二、提升我國(guó)反洗錢調(diào)查有效性的政策建議

（一）金融機(jī)構(gòu)層面

1、有效提升金融機(jī)構(gòu)上報(bào)重點(diǎn)可疑交易報(bào)告質(zhì)量。在現(xiàn)有的反洗錢調(diào)查機(jī)制和框架下，如何提高金融機(jī)構(gòu)上報(bào)可疑交易報(bào)告的質(zhì)量是提升我國(guó)反洗錢調(diào)查有效性的源頭性問題，解決這一問題的關(guān)鍵就是如何提升金融機(jī)構(gòu)自身的責(zé)任心和如何調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)自身的反洗錢工作積極性，要充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)一線的風(fēng)險(xiǎn)防御及可疑交易發(fā)現(xiàn)機(jī)制建設(shè)的作用。預(yù)防和發(fā)現(xiàn)洗錢活動(dòng)的任務(wù)由人民銀行與金融機(jī)構(gòu)共同完成，在我國(guó)反洗錢工作的起步階段，人民銀行為金融機(jī)構(gòu)預(yù)設(shè)了一些可疑交易的分析標(biāo)準(zhǔn)，雖然這種手把手式的經(jīng)驗(yàn)傳授在金融機(jī)構(gòu)對(duì)反洗錢認(rèn)識(shí)處于空白時(shí)期起了很大的作用，但不利于金融機(jī)構(gòu)反洗錢主體意識(shí)的形成。因此，隨著我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)為本反洗錢監(jiān)管思路的明確及未來法人監(jiān)管模式的推行，亟需改善現(xiàn)行可疑交易報(bào)告制度，取消現(xiàn)有的可疑交易報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)把責(zé)任還給金融機(jī)構(gòu)，建立起以金融機(jī)構(gòu)自行判斷為主、以客戶為中心的可疑交易分析體系。

2、將反洗錢工作要求內(nèi)化于金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品研發(fā)和設(shè)計(jì)之中。按照FATF新40條的要求，各國(guó)和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在發(fā)布新產(chǎn)品、開展新業(yè)務(wù)以及應(yīng)用新技術(shù)（研發(fā)中的技術(shù)）前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，應(yīng)當(dāng)識(shí)別、評(píng)估可能由下列情形帶來的洗錢與恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)：（a）新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)以及新交割機(jī)制的發(fā)展；（b）新產(chǎn)品、現(xiàn)有產(chǎn)品中新技術(shù)或研發(fā)中技術(shù)的應(yīng)用。基于以上兩方面的考慮，這就要求金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全金融創(chuàng)新領(lǐng)域反洗錢內(nèi)控制度，將反洗錢工作要求內(nèi)化于金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品研發(fā)和設(shè)計(jì)之中。金融機(jī)構(gòu)在推出創(chuàng)新金融產(chǎn)品的同時(shí)，應(yīng)根據(jù)創(chuàng)新產(chǎn)品的具體情況和特點(diǎn)，科學(xué)制定相應(yīng)的反洗錢內(nèi)部管理制度和操作規(guī)程，實(shí)施科學(xué)的洗錢風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并建立相應(yīng)的洗錢風(fēng)險(xiǎn)防范手段及可疑交易的有效發(fā)現(xiàn)機(jī)制，保證反洗錢內(nèi)控制度及相關(guān)要求涵蓋所有的新型產(chǎn)品和新型業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

3、探索建立可疑交易線索的“雙層過濾”機(jī)制?！半p層過濾”機(jī)制的建立主要是試圖解決金融機(jī)構(gòu)上報(bào)的可疑交易線索的數(shù)量和質(zhì)量問題，以及重點(diǎn)可疑交易線索在人民銀行與金融機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)甄別、數(shù)據(jù)上報(bào)的工作效率問題。當(dāng)前，金融機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)的重點(diǎn)可疑交易線索，緊緊停留在向轄內(nèi)各級(jí)人民銀行進(jìn)行上報(bào)研判，而金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部?jī)H僅是滿足合規(guī)的要求進(jìn)行上報(bào)，未進(jìn)行充分的甄別和分析，并且金融機(jī)構(gòu)總部的甄別分析職能和數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)未能有效發(fā)揮，從而造成可疑交易線索的質(zhì)量不高，也產(chǎn)生了大量的“繼續(xù)關(guān)注”的重點(diǎn)可疑交易線索的產(chǎn)生。所以，在現(xiàn)有人民銀行對(duì)重點(diǎn)可疑交易線索單一維度的分析甄別機(jī)制的基礎(chǔ)上，引入金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部各層級(jí)這一維度的分析甄別機(jī)制，探索建立“雙層過濾”機(jī)制，通過建立金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部數(shù)據(jù)甄別及上報(bào)流程、人民銀行內(nèi)部數(shù)據(jù)甄別及上報(bào)流程、人民銀行與金融機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)傳輸流程等流程。這是提高當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)重點(diǎn)可疑交易報(bào)告質(zhì)量，提升反洗錢調(diào)查有效性的最直接的措施。在“雙層過濾”機(jī)制下，具體可疑交易甄別路徑見圖1。

（二）人民銀行層面

1、明確反洗錢調(diào)查的職能定位。鑒于目前我國(guó)的反洗錢法律法規(guī)的框架體系，以及我國(guó)當(dāng)前的反洗錢調(diào)查工作面臨著反洗錢調(diào)查人員不足、調(diào)查手段缺失、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施欠缺等眾多客觀事實(shí)，我國(guó)的反洗錢調(diào)查職能應(yīng)當(dāng)僅定位在反洗錢業(yè)務(wù)主體上報(bào)的重點(diǎn)可疑交易線索，人民銀行加大對(duì)通過金融領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)并破獲的典型洗錢案件的分析研究，不斷完善反洗錢調(diào)查工作的各項(xiàng)監(jiān)管措施，提高金融機(jī)構(gòu)對(duì)可疑交易線索的分析、甄別的能力。利用人民銀行自身反洗錢機(jī)制，自主發(fā)現(xiàn)的重點(diǎn)可疑交易線索的接收、調(diào)查、移送應(yīng)成為反洗錢調(diào)查工作的主旨內(nèi)容，自身反洗錢機(jī)制發(fā)現(xiàn)線索并協(xié)助司法機(jī)關(guān)成功破獲洗錢案件，更是有效推進(jìn)反洗錢調(diào)查工作和彰顯反洗錢工作有效性的有力方式和最佳途徑。

2、明確反洗錢調(diào)查的調(diào)查范圍。由于洗錢行為存在廣普性，任何能夠產(chǎn)生非法犯罪所得的犯罪領(lǐng)域均可能存在洗錢行為，若調(diào)查范圍的無限擴(kuò)大，必將造成反洗錢義務(wù)主體上報(bào)大量防御性的重點(diǎn)可疑交易報(bào)告，同時(shí)也必將造成大量的重點(diǎn)可疑交易線索積壓在人民銀行系統(tǒng)，致使人民銀行面臨重大的法律風(fēng)險(xiǎn)，所以我們需要審慎確定反洗錢調(diào)查的范圍。根據(jù)投入產(chǎn)出原則、風(fēng)險(xiǎn)可控原則的要求，我國(guó)的反洗錢調(diào)查范圍應(yīng)緊緊圍繞在現(xiàn)有七類上游犯罪的基礎(chǔ)上，應(yīng)限定在通過金融體系能夠有效識(shí)別和發(fā)現(xiàn)的重點(diǎn)可疑交易所反映出來的嚴(yán)重犯罪，作為反洗錢調(diào)查的調(diào)查范圍，而不應(yīng)該無限地?cái)U(kuò)大反洗錢調(diào)查的范圍。

3、探索建立“一元化”的線索接收與反饋機(jī)制。目前人民銀行分支行在移送反洗錢重點(diǎn)可疑交易線索時(shí)面臨著人民銀行一家對(duì)多個(gè)線索接收部門，出現(xiàn)了這種“一對(duì)多”的現(xiàn)象，這也造成人民銀行分支機(jī)構(gòu)在移送可疑交易線索時(shí)，面臨著線索接收部門推諉，移交困難等問題，人民銀行內(nèi)部重點(diǎn)可疑交易線索積壓嚴(yán)重，面臨重大法律風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，針對(duì)移交的重點(diǎn)可疑交易線索，目前人民銀行各分支行與相關(guān)辦案單位的信息反饋機(jī)制不健全，大量的破獲案件，線索接收部門未能及時(shí)反饋給人民銀行，影響了人民銀行對(duì)典型案例剖析、總結(jié)典型可疑交易特征的信息再造能力。

因此，在我國(guó)探索建立“一元化”線索接收與反饋機(jī)制，可以采取在我國(guó)現(xiàn)有的23個(gè)部際聯(lián)席會(huì)議的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮總行反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心的情報(bào)收集作用以及數(shù)據(jù)信息集中優(yōu)勢(shì)，探索在總行層面成立，總行反洗錢局負(fù)責(zé)，以反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心為主線，由不同執(zhí)法部門成員組成的專門處理可疑交易線索的專有部門，在總行反洗錢局的批準(zhǔn)授權(quán)下，由該部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)金融機(jī)構(gòu)上報(bào)的重點(diǎn)可疑交易線索接收、移送，并及時(shí)將案件的審理進(jìn)展情況的信息反饋總行反洗錢局。另外，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)偵查機(jī)關(guān)在辦理案件時(shí)往往采取的是“國(guó)家級(jí)相關(guān)部門督辦，對(duì)口的省級(jí)部門具體辦理”的案件辦理模式。針對(duì)人民銀行組織發(fā)現(xiàn)并移交的重點(diǎn)可疑交易線索，由于案件調(diào)查地域性或是為滿足調(diào)查取證的需要，在省級(jí)相關(guān)偵查部門出具正式函件及其上級(jí)部門督辦的證明性材料（且能證明是人民銀行移交的線索）后，人民銀行的省級(jí)部門可以根據(jù)需要適時(shí)啟動(dòng)反洗錢調(diào)查，配合偵查機(jī)關(guān)開展案件線索的調(diào)查。具體信息傳導(dǎo)流程見圖2。

4、探索建立有效的涉嫌洗錢犯罪資產(chǎn)凍結(jié)機(jī)制。目前，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有反洗錢法律規(guī)定，由于現(xiàn)有涉嫌洗錢資產(chǎn)的凍結(jié)機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)對(duì)涉嫌洗錢犯罪資產(chǎn)快速凍結(jié)，另外，依據(jù)FATF新40條建議中要求各國(guó)應(yīng)當(dāng)確保主管部門有責(zé)任立即識(shí)別、追蹤并采取行動(dòng)凍結(jié)和扣押應(yīng)被沒收資產(chǎn)、或可能屬于沒收范圍的資產(chǎn)，或被懷疑為犯罪所得的資產(chǎn)。各國(guó)還應(yīng)當(dāng)在必要時(shí)利用專門從事金融或資產(chǎn)調(diào)查的常設(shè)或臨時(shí)性多領(lǐng)域?qū)＜倚〗M來開展調(diào)查。因此，為解決上述問題，我國(guó)可以采取人民銀行與有關(guān)偵查機(jī)關(guān)通過建立相應(yīng)的資產(chǎn)凍結(jié)合作機(jī)制，利用各級(jí)偵查機(jī)關(guān)快速凍結(jié)犯罪資產(chǎn)的手段，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)涉嫌洗錢犯罪資產(chǎn)的快速凍結(jié)。

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The Research on Influencing Factors of Anti-money Laundering Investigation Effectiveness and Countermeasures

YUAN Shiwei

(Xian Branch PBC, Xian Shaanxi 710075)

Abstract:Based on learning from foreign experiences of anti-money laundering investigation andsummarizing domestic practices of anti-money laundering investigation in recent years, the paper discusses the function positioning of Chinas anti-money laundering investigation, and from two perspectives of preventing risk and improving effectiveness, closely centered around three main bodies such as financial institutions，PBC and reconnaissance organs, three links like receiving (reporting), analyzing and processing as well as handing over suspicious transactions，explores to establish the related mechanism to try to improve the effectiveness of anti-money laundering investigation.

Keywords: anti-money laundering investigation; effectiveness

責(zé)任編輯、校對(duì)：楊振峰