建立健全政府向社會力量購買公共服務(wù)機(jī)制研究

王瑤

摘要：改革開放以來，人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求與傳統(tǒng)供給方式之間的矛盾日益突出，公共服務(wù)已經(jīng)無法僅由單一的、“全能的”政府機(jī)構(gòu)來提供。為此，自上世紀(jì)末，我國開始引入發(fā)端于英美的政府向社會力量購買公共服務(wù)機(jī)制，公共服務(wù)提供主體和提供方式日趨多樣化，初步形成了政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給模式。但目前我國公共服務(wù)購買制度尚不健全，我國政府向社會力量購買公共服務(wù)的機(jī)制需進(jìn)一步建立和健全。

關(guān)鍵詞：行政管理；政府采購；公共服務(wù)；社會力量；機(jī)制

中圖分類號：F2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：16723198（2014）13002503

1我國政府向社會力量購買公共服務(wù)現(xiàn)狀

何為政府向社會力量購買公共服務(wù)？百度百科是這樣解釋的，所謂政府向社會力量購買公共服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。如此一來，談到政府向社會力量購買公共服務(wù)，自然會有三個問題需要解決，一是政府要向社會力量購買哪些公共服務(wù)，二是政府要向哪些社會力量購買這些公共服務(wù)，三是政府要如何向這些社會力量購買這些公共服務(wù)。對于前兩個問題，一般好加以解決，而對于第三個問題的解決，則要復(fù)雜得多，其中重要的一點(diǎn)就是購買機(jī)制的問題。

為何政府要向社會力量購買公共服務(wù)呢？其原因是多方面的，但最根本的是伴隨著改革開放，在我國綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力整體提升，人民的需求已不僅僅停留在滿足溫飽需求的物質(zhì)層面，而是更趨向于更高層次的精神層面。政府由于自身成本、效率和專業(yè)化程度等方面的問題，很難提供專業(yè)化、高質(zhì)量的公共服務(wù)產(chǎn)品，而隨著生活水平的不斷提高，人們迫切地要求范圍廣、品質(zhì)高的公共服務(wù)，人民的需求增長與政府的提供不足矛盾日益突出，因此政府利用財政向社會力量購買既能滿足公眾需求又提升自身行政效率的專業(yè)化、高品質(zhì)的公共服務(wù)已成為必然趨勢。

雖然我國政府已充分認(rèn)識到滿足公眾需求的重要性，并且進(jìn)行公共服務(wù)體系和制度的建設(shè)、推進(jìn)及完善，使公共服務(wù)提供主體和提供方式盡可能多樣化，但由于政府在向社會力量購買公共服務(wù)方面存在許多諸如效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等突出問題，導(dǎo)致與人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求相比，政府向公眾提供的公共服務(wù)顯得越發(fā)不足且質(zhì)量不能使公眾滿意。于是，我國自上世紀(jì)末開始引入發(fā)端于英美的政府向社會力量購買公共服務(wù)機(jī)制，公共服務(wù)提供主體和提供方式趨于多樣化，初步形成了政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給模式。為規(guī)范政府向社會力量購買公共服務(wù)行為，國務(wù)院辦公廳于2013年9月發(fā)布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確了政府向社會力量購買公共服務(wù)的購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買機(jī)制、經(jīng)費(fèi)管理和績效管理等，并要求“十二五”時期初步形成統(tǒng)一有效的購買服務(wù)平臺和機(jī)制，到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買服務(wù)制度。黨的十八屆三中全會決定推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買。可見，當(dāng)前和今后一個時期，大力推廣政府購買公共服務(wù)將是我國推進(jìn)全面深化改革的一項重要工作。

2我國政府向社會力量購買公共服務(wù)存在的問題

雖然國務(wù)院辦公廳出臺了意見來指導(dǎo)和規(guī)范政府向社會力量購買公共服務(wù)的行為，雖然不少地方政府還規(guī)定了可向其購買公共服務(wù)的社會力量的資質(zhì)條件，逐步使政府向社會力量購買公共服務(wù)趨于制度化、規(guī)范化，但從目前來看，政府向社會力量購買公共服務(wù)的機(jī)制還不健全，還存在一些需要盡快加以解決的問題。

一是缺乏法制保障，缺乏規(guī)范性。目前，我國政府向社會力量購買公共服務(wù)這一做法尚處于起步探索階段，在整個購買過程中，購買雙方因缺乏責(zé)任意識而使購買秩序混亂、政府購買行為效率低下等問題出現(xiàn)，導(dǎo)致相關(guān)利益主體利益受損情況時有發(fā)生。

二是政府缺乏有效宣傳，公眾不能有效參與，缺乏民主性。大多數(shù)公眾對于政府向社會力量購買公共服務(wù)這一做法尚處于認(rèn)識模糊階段，參與程度低。雖然部分購買行為會向社會公開召開聽證會，但基本上限于“走過場”，即沒有真正發(fā)揮公眾參與的力量。

三是購買活動缺乏系統(tǒng)性、長遠(yuǎn)性，不能做到統(tǒng)籌規(guī)劃。首先，目前我國政府在購買公共服務(wù)過程中，重視見效快、回報率較高的領(lǐng)域，且購買比重較大，如：道路建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施購買等硬件設(shè)施建設(shè)方面；而輕視見效較慢、回報率較低的領(lǐng)域，且購買比重較小，如:教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面，而這些恰是公眾所急需的公共服務(wù)，與民生關(guān)系極為密切。其次，我國政府在經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的地方投入資金比重大，而在經(jīng)濟(jì)實(shí)力欠發(fā)達(dá)的地區(qū)投入資金比重小。這種地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)實(shí)力的差異導(dǎo)致不同地區(qū)的公眾所享受的公共服務(wù)水平的差異，最終會導(dǎo)致社會矛盾突出。

四是雖然我國政府及社會一直提倡引入市場競爭，打破壟斷，但就目前而言，政府定點(diǎn)采購、國有企業(yè)壟斷、“官商勾結(jié)”等現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，為我國政府購買公共服務(wù)營造公平競爭的市場環(huán)境注入了不利因子。

五是政府對于向社會力量購買公共服務(wù)的重視程度不夠高導(dǎo)致購買資金有限，且由于對購買資金缺乏有效管理，致使資金分配不合理、利用效率低下等問題發(fā)生。

六是整個購買公共服務(wù)的過程缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。由于公眾自身專業(yè)知識、管理能力和民主意識等方面的缺陷，導(dǎo)致其監(jiān)督能力有限；政府自身在某些公共服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)化水平低，對作為購買的客體同樣缺乏有效的監(jiān)督，且政府盲目購買、低效購買的現(xiàn)象時有發(fā)生，從而影響其為社會公眾提供的公共服務(wù)的質(zhì)量。

3我國政府向社會力量購買公共服務(wù)機(jī)制的完善

為進(jìn)一步建立健全政府向社會力量購買公共服務(wù)的體系，需不斷完善法制機(jī)制、公眾參與機(jī)制、統(tǒng)籌機(jī)制、量化細(xì)化機(jī)制、市場機(jī)制、宣傳機(jī)制、資金保障機(jī)制、專項機(jī)制、第三方監(jiān)管機(jī)制和動態(tài)機(jī)制等各方機(jī)制。

3.1建立健全法制機(jī)制

建立和完善有關(guān)政府向社會力量購買公共服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)是完善該體系的基本任務(wù)和當(dāng)務(wù)之急。相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)做到：(1)合理界定購買范圍，明確購買目錄。劃清“可購買”和“不可購買”的界限，堅持適度原則。其中，“可購買”的政府要積極放權(quán)，充分利用社會組織提供公共服務(wù)的能力，防止政府“大包大攬”；“不可購買”的政府要充分展現(xiàn)其主體地位，直接地、不遺余力地向社會提供高品質(zhì)的公共服務(wù)，不得推卸責(zé)任。(2)整個服務(wù)購買過程都要做到有法可依。作為主體的政府和作為客體的社會力量在整個購買過程中都要嚴(yán)格依照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定來購買和提供公共服務(wù)，雙方要依法履行各自職責(zé)，提高為公眾提供的公共服務(wù)的質(zhì)量以更好的滿足公眾的服務(wù)需求。(3)違法必懲。無論購買主體——政府，還是購買客體——社會組織，都不得為一己私利而降低所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量從而侵害公眾的利益。凡違反相關(guān)法律法規(guī)者均應(yīng)收到法律的相應(yīng)制裁。

3.2建立健全量化細(xì)化機(jī)制

在公共服務(wù)購買行為發(fā)生之前，政府和社會力量應(yīng)制定并簽訂合同，明確規(guī)定雙方在整個公共服務(wù)購買過程中的權(quán)限、責(zé)任，做到權(quán)限清晰，責(zé)任明確。在購買過程中或購買完成后提供公共服務(wù)過程中，一旦出現(xiàn)問題，做到“責(zé)有所但”，防止互相推諉、“踢皮球”的現(xiàn)象發(fā)生。在權(quán)責(zé)量化細(xì)化過程中，要制定出不同問題出現(xiàn)的情況下雙方各自的責(zé)任，可分為單方責(zé)任和雙方責(zé)任，其中雙方責(zé)任要明確規(guī)定不同情況下雙方各自承擔(dān)的責(zé)任比重，以免日后在公共服務(wù)提供過程中發(fā)生不必要的糾紛。

3.3建立健全宣傳機(jī)制

目前在我國，公眾對于“政府購買公共服務(wù)”尚未形成全面清晰的認(rèn)識，因此會對政府這一行為存在質(zhì)疑。為解答公眾的“政府為何要購買公共服務(wù)而不是直接提供”的疑問，政府應(yīng)加大日常的宣傳力度。在宣傳過程中，要做的實(shí)事求是，既要宣傳社會力量在提供公共服務(wù)方面的優(yōu)勢，又要做深刻的自我剖析，闡述自己在提供公共服務(wù)的有些領(lǐng)域存在的不足，使公眾認(rèn)識到政府購買公共服務(wù)這一舉措的積極作用，對其形成正確積極的認(rèn)識，從而減少日后政府購買公共服務(wù)過程中來自公眾的阻力，以達(dá)到政府、社會力量、公眾多贏的局面。

3.4建立健全公眾參與機(jī)制

政府向社會力量購買的公共服務(wù)主要是關(guān)系國計民生的公眾領(lǐng)域。既然關(guān)系到公眾的切身利益，公眾就必然是整個政府公共服務(wù)購買過程中的主要參與者。因此應(yīng)該將以往的政府、社會力量雙方參與機(jī)制改為政府、社會力量和公眾的多方參與機(jī)制。貫徹公眾參與機(jī)制應(yīng)做到：（1）整個購買過程公開透明。公眾對于政府要購買什么、怎樣購買、購買多少、向誰購買有清晰的了解。（2）公眾的參與要落到實(shí)處，防止有名無實(shí)。公眾的參與機(jī)制不僅體現(xiàn)在公眾對于政府的購買活動的整個過程有清晰的了解，而且要做到其參與的有效性。對于購買活動，公眾可發(fā)揚(yáng)民主，權(quán)衡利弊，發(fā)表自身看法，且對于無效的公共服務(wù)購買活動，甚至是損害公眾利益的公共服務(wù)購買活動，公眾可發(fā)揮其民主力量予以叫停以維護(hù)自身利益。

3.5建立健全統(tǒng)籌機(jī)制

政府向社會力量購買的公共服務(wù)應(yīng)具有前瞻性、系統(tǒng)性和長遠(yuǎn)性。首先，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人們生活水平的不斷提高，公眾將會提出覆蓋面更廣、水平更高的公共服務(wù)需求。因此政府所提供和購買的公共服務(wù)不能僅限于目前公共提出什么服務(wù)需求政府努力滿足什么服務(wù)需求，而應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展趨勢，預(yù)測未來一段時間內(nèi)公眾可能出現(xiàn)的公共服務(wù)需求，政府無論是自身直接提供服務(wù)還是向社會力量購買服務(wù)都應(yīng)提前做準(zhǔn)備，防止出現(xiàn)公眾需求無法得到滿足的尷尬局面。政府在購買公共服務(wù)過程中應(yīng)權(quán)衡各不同領(lǐng)域的購買比重，從而從整體上提高政府所購買的向社會公眾提供的公共服務(wù)的質(zhì)量以及政府的購買效率、行政效率和服務(wù)能力。最后，長遠(yuǎn)性體現(xiàn)在：(1)政府所購買的公共服務(wù)是公眾在目前及以后很長一段時間內(nèi)都需不斷滿足的服務(wù)需求。(2)政府在選擇提供公眾服務(wù)的社會力量時，應(yīng)充分考慮其綜合實(shí)力、行業(yè)信譽(yù)等，確保其能在目前及將來一段時間內(nèi)能為公眾和社會提供持續(xù)的、高品質(zhì)的公共服務(wù)。

3.6建立健全市場機(jī)制

引入市場機(jī)制，公開招標(biāo)，形成競爭，打破傳統(tǒng)的行政壟斷、國企壟斷。實(shí)行多元化購買和比較購買。其中，多元化購買指購買客體不僅限于國有企業(yè)，也應(yīng)給予其他企業(yè)和組織相應(yīng)機(jī)會，形成政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)提供模式，從而促使更多的私營企業(yè)和社會組織發(fā)展壯大。比較購買是指在引入市場機(jī)制、競爭機(jī)制的基礎(chǔ)之上，在眾多的投標(biāo)者中多種選好，好中選優(yōu)。做到既在社會中營造公平競爭的良好氛圍，又利用優(yōu)勝劣汰準(zhǔn)則選出最能提供良好公共服務(wù)的社會力量，既最大程度地滿足公眾的公共服務(wù)需求，又促進(jìn)了各方社會力量自身實(shí)力和競爭能力的增強(qiáng)，同時展現(xiàn)了政府的行政能力和行政效率，提升政府公信力，鞏固政府執(zhí)政地位。

3.7建立健全資金保障機(jī)制

首先，在購買行為發(fā)生前，要編制預(yù)算。預(yù)算的編制要根據(jù)本級政府的具體需求和財政狀況，有目的、有計劃地進(jìn)行購買項目地編制，使資金“用在刀刃上”，提升資金利用效率。其次，資金來源的多元化。目前，政府購買社會力量公共服務(wù)項目的資金來源主要有三種：專項資金、預(yù)算外資金和預(yù)算內(nèi)資金。為確保政府具有充足的購買資金，要進(jìn)行資金籌集方式的創(chuàng)新。除以上三種資金來源外，中央政府和經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的地方政府可利用發(fā)行債券方式向社會公開募集資金，鼓勵民資進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，增加購買者收入的同時解決政府購買公共服務(wù)資金緊缺問題。但，對于地方政府發(fā)行債券籌集資金的行為，上級政府及中央政府要予以相應(yīng)限制，只允許經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的地方政府發(fā)行債券，防止由于地方政府不顧自身實(shí)力盲目發(fā)行債券，最終債務(wù)無法償還，使政府形象受損，最終使政府的社會管理受阻的問題發(fā)生。再次，合理分配政府購買公共服務(wù)的資金，權(quán)衡各領(lǐng)域、各地方的資金分配比例。政府購買資金的分配應(yīng)做到公正、合理，使公共服務(wù)水平整體提升，不要出現(xiàn)對某些公共服務(wù)領(lǐng)域的輕視現(xiàn)象。對于經(jīng)濟(jì)相對落后、公共服務(wù)水平相對偏低的地區(qū)，上級財政、中央財政應(yīng)給予扶持，從而縮小地區(qū)間差異，緩解社會矛盾，促進(jìn)社會和諧。最后，階段性撥服務(wù)付購買資金。政府向社會力量購買公共服務(wù)，表明某些社會服務(wù)的提供者是社會力量而非政府，為促使作為購買客體的社會力量對公眾負(fù)責(zé)，提供高品質(zhì)的公共服務(wù)，政府不應(yīng)在購買合同簽訂后一次性支付購買資金，應(yīng)跟蹤調(diào)查，根據(jù)購買客體所提供的的服務(wù)是否達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)來決定購買資金是否撥付、撥付多少，從而對購買客體起到監(jiān)督和督促作用。

3.8建立健全專業(yè)化機(jī)制

首先，選用專業(yè)化社會力量。政府向社會力量購買的公共服務(wù)涉及生活各個領(lǐng)域，而每個領(lǐng)域都具有高度專業(yè)化的特點(diǎn)。為此，應(yīng)改變以往的國企壟斷、定點(diǎn)壟斷的購買習(xí)慣，讓更多專業(yè)化的社會力量參與到為公眾提供更好的公共服務(wù)的隊伍中來，更好地滿足新形勢下公共服務(wù)多樣化、個性化、專業(yè)化需求。防止因政府定點(diǎn)購買、盲目購買所引發(fā)的低效服務(wù)。要有效發(fā)揮財政資金的杠桿作用，吸引更多的社會力量參與提供公共服務(wù)，形成公共服務(wù)發(fā)展新機(jī)制。其次，培養(yǎng)專業(yè)化人才。為在眾多的社會力量鐘篩選出最優(yōu)者，政府要在機(jī)構(gòu)內(nèi)部培養(yǎng)各公共服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)化人才，從而更好地監(jiān)督作為購買客體的社會力量的公共服務(wù)提供能力和公共服務(wù)水平，最終提高全社會公共服務(wù)的整體水平。

3.9建立健全第三方監(jiān)管機(jī)制

傳統(tǒng)的監(jiān)督管理機(jī)制中的監(jiān)督有：作為公共服務(wù)享有者的公眾對公共服務(wù)購買雙方——政府和社會力量的監(jiān)督；作為購買主體的政府對于購買客體的社會力量的監(jiān)督；負(fù)責(zé)任的、具有完善監(jiān)督管理體系的購買客體對自身的監(jiān)督。其中，公眾由于自身專業(yè)知識、管理能力和民主意識等方面的缺陷，導(dǎo)致其監(jiān)督能力有限；政府之所以向社會力量購買公共服務(wù)，其根本原因是專業(yè)化程度偏低，因此即使培養(yǎng)專業(yè)化人才，其在整個購買過程和社會力量提供公共服務(wù)過程中的監(jiān)管都是缺乏力度的。為避免因公眾和政府專業(yè)化水平低導(dǎo)致作為購買客體的社會力量“鉆空子”的現(xiàn)象發(fā)生，保證其所提供的公共服務(wù)高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量，需引入第三方進(jìn)行監(jiān)管。第三方指的是具備好水平專業(yè)知識和人才隊伍的機(jī)構(gòu)，如會計事務(wù)所、律師事務(wù)所、審計事務(wù)所、專業(yè)調(diào)查公司等。這些機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立法人資格、完善的管理體系，其人才隊伍具備高水平的專業(yè)知識和專業(yè)素質(zhì)。政府引入第三方監(jiān)管機(jī)制，能夠規(guī)避公眾和自身的監(jiān)管缺陷，由專業(yè)化隊伍對作為購買客體的社會力量進(jìn)行監(jiān)督，促使其高標(biāo)準(zhǔn)、高水平的完成其服務(wù)任務(wù)。

3.10建立健全動態(tài)機(jī)制

首先，要改革創(chuàng)新。在嚴(yán)格依法購買公共服務(wù)的前提下，注重總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，著力把握購買規(guī)律，不斷創(chuàng)新理念和工作方法，破解購買服務(wù)過程中出現(xiàn)的各種問題；充分尊重地方基層的首創(chuàng)精神，鼓勵大膽探索，加強(qiáng)分類指導(dǎo)；堅持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，積極探索多元化、多樣化的政府購買服務(wù)模式和路徑。不斷提高購買公共服務(wù)工作的質(zhì)量和效率，不斷提高購買工作科學(xué)化水平。其次，政府要在對社會力量所提供的公共服務(wù)進(jìn)行追蹤反饋基礎(chǔ)上，傾聽群眾呼聲，反映群眾意愿，同時結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會和政府職能的發(fā)展變化與自身實(shí)際情況，不斷調(diào)整政府關(guān)于購買公共服務(wù)的購買項目、不同領(lǐng)域的購買比例、購買資金總量等，以在充分發(fā)揮政府購買資金的購買效率的同時最大限度的滿足公眾急需的公共服務(wù)需求。

參考文獻(xiàn)

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