高校權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制研究報(bào)告

韋德貞　葉靖

【摘 要】 近年來(lái)高校浮出權(quán)力腐敗群案、大案、窩案，財(cái)務(wù)信息透明度低是其重要原因。文章以近年來(lái)高校權(quán)力腐敗案例為切入點(diǎn)，分析高校權(quán)力腐敗的原因，探索構(gòu)建基于財(cái)務(wù)信息報(bào)告體系的高校權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 高校權(quán)力； 制約監(jiān)督； 財(cái)務(wù)公開(kāi)； 研究報(bào)告

中圖分類(lèi)號(hào)：F231.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2014）18-0094-03

一、引言

無(wú)論是美國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所金伯利·A.艾略特教授的《腐敗與全球經(jīng)濟(jì)》，抑或是美國(guó)學(xué)者蘇珊·羅斯·艾克曼的《腐敗與政府》等研究成果表明：腐敗是全球性面臨的共同問(wèn)題，也是一個(gè)必須從容面對(duì)與嚴(yán)加懲治的問(wèn)題。2011年“國(guó)際透明組織”（Transparency International）以10分制對(duì)全球182個(gè)國(guó)家和地區(qū)2007—2011年度腐敗印象指數(shù)（CPI）進(jìn)行分析認(rèn)為：CPI得分超過(guò)8分，表示比較清廉；2.5—5分屬于腐敗比較嚴(yán)重。研究表明：腐敗比較嚴(yán)重和極端嚴(yán)重的國(guó)家和地區(qū)多達(dá)134個(gè)，中國(guó)是其中之一，清廉指數(shù)在3.5—3.6分之間。中國(guó)的腐敗印象指數(shù)也波及到被譽(yù)為一方凈土的高等教育領(lǐng)域，博學(xué)多才的高級(jí)知識(shí)分子、學(xué)者型領(lǐng)導(dǎo)也在權(quán)力失去有效的監(jiān)督下逃脫不了私欲和利益的誘惑。

二、高校權(quán)力腐敗案例

隨著1999年擴(kuò)招，我國(guó)高等教育毛入學(xué)率從1998年擴(kuò)招前的9.76%上升到2012年的30%。高等教育從精英教育階段進(jìn)入大眾化階段過(guò)程中，伴隨著高校的擴(kuò)張，眾多項(xiàng)目和資金涌入高校，經(jīng)濟(jì)往來(lái)日益頻繁，高校行政化、市場(chǎng)元素滲透“凈土”日益彰顯，越來(lái)越多腐敗案也隨之浮出水面，在招生、基建工程、財(cái)務(wù)收支、物資采購(gòu)、經(jīng)濟(jì)決策、科研經(jīng)費(fèi)等領(lǐng)域多名高校領(lǐng)導(dǎo)或中層領(lǐng)導(dǎo)被查處。中國(guó)社科院在2010年教育藍(lán)皮書(shū)中指出：“高校已成為腐敗犯罪新的高發(fā)區(qū)”，引起了社會(huì)各界人士的震驚和思考。從全國(guó)看，高校權(quán)力腐敗案例不少。例如，2013年12月中紀(jì)委調(diào)查四川大學(xué)分管基建、后勤業(yè)務(wù)的副校長(zhǎng)安小予涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)案以及浙江大學(xué)黨委常委、副校長(zhǎng)褚健吞侵國(guó)有資產(chǎn)案。而早此之前的高校腐敗案例也不少，例如：湖南工業(yè)大學(xué)原校長(zhǎng)張曉琪因基建等問(wèn)題受賄近500萬(wàn)元；此外，賄賂窩案的主犯南昌大學(xué)原校長(zhǎng)周文斌和南昌航空大學(xué)原黨委書(shū)記王國(guó)炎、武漢科技學(xué)院原院長(zhǎng)張建剛、武漢大學(xué)原副校長(zhǎng)陳昭方和龍小樂(lè)、安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院原院長(zhǎng)方光羅等系列案件，清華大學(xué)房地產(chǎn)管理處原副處長(zhǎng)杜嘉利用職務(wù)之便受賄3萬(wàn)余元……這些腐敗分子不乏來(lái)自清華大學(xué)、武漢大學(xué)等國(guó)家“211工程”和“985工程”重點(diǎn)建設(shè)高校和知名學(xué)府。他們利用學(xué)校財(cái)務(wù)管理混亂及其信息屏蔽和社會(huì)監(jiān)管不到位等漏洞，與開(kāi)發(fā)商或供貨商或教育需求的學(xué)生家長(zhǎng)臭味相投、同流合污，采取與開(kāi)發(fā)商合謀的方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目與金錢(qián)的雙向輸送，達(dá)到損公肥私的目的。

三、高校權(quán)力腐敗的原因

高校頻發(fā)腐敗案件，究其原因，一方面，既有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下功利行為暗流洶涌入侵高校公權(quán)領(lǐng)域，致使高校在整個(gè)社會(huì)大環(huán)境下難以獨(dú)善其身；另一方面，高校權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的缺失或失效所致；此外，高校權(quán)力腐敗是現(xiàn)行高等教育體制機(jī)制不完善、現(xiàn)代大學(xué)制度缺失、高校權(quán)力監(jiān)督缺乏法的強(qiáng)制力所致。

（一）高校權(quán)力過(guò)分集中

現(xiàn)行高校體制機(jī)制導(dǎo)致學(xué)校重大決策、校園基建工程、教材設(shè)備物資采購(gòu)、科研學(xué)術(shù)以及文憑授予領(lǐng)域、招生、財(cái)務(wù)、后勤領(lǐng)域、職稱(chēng)評(píng)定、職務(wù)晉升等學(xué)校建設(shè)發(fā)展和決定教職工切身利益的領(lǐng)域，無(wú)不是學(xué)校頂層或主要職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)掌控，黨務(wù)權(quán)、行政權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)過(guò)分集中于校領(lǐng)導(dǎo)，學(xué)校行政長(zhǎng)官集產(chǎn)權(quán)所有者的委托人與代表管理者的受托人于一身，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)均屬“小王國(guó)”“自己人”掌控的極權(quán)主義，因權(quán)力失控而導(dǎo)致決策失誤、行為失范、監(jiān)管失守，是目前我國(guó)高校權(quán)力運(yùn)行機(jī)制及其負(fù)面影響的真實(shí)寫(xiě)照，也是高校滋生腐敗的根本原因。例如：南昌航空大學(xué)原副校長(zhǎng)劉志和集分管學(xué)校資產(chǎn)、基建、后勤保障于一身，為他人在工程建設(shè)、工程款支付等方面提供幫助而先后41次收受他人賄賂262.6萬(wàn)元，但因校領(lǐng)導(dǎo)各自為政和監(jiān)管缺失而深藏多年未被揭發(fā)。

（二）高校財(cái)務(wù)信息不對(duì)稱(chēng)、不透明，權(quán)力缺乏有效監(jiān)督

財(cái)務(wù)公開(kāi)是當(dāng)今國(guó)外高校提升教育透明度的國(guó)際慣例，也是有效預(yù)防和遏制高校公權(quán)腐敗的重要措施。我國(guó)《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》僅強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)的綱要性，從而導(dǎo)致一些高校別有用心地公開(kāi)那些無(wú)關(guān)緊要的財(cái)務(wù)信息，以期遮蔽社會(huì)公眾和廣大師生真正關(guān)注的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)等事實(shí)真相，尤其是在招生收費(fèi)、教學(xué)設(shè)備采購(gòu)、基建維修、科研項(xiàng)目管理、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等重點(diǎn)領(lǐng)域更是封鎖信息，甚至“防民之口、甚于防川”，導(dǎo)致高校經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況和經(jīng)濟(jì)權(quán)利無(wú)“陽(yáng)光”，無(wú)法形成有效的內(nèi)部監(jiān)控和有力的社會(huì)監(jiān)督，從而在源頭上滋生了高校權(quán)力腐敗現(xiàn)象。近年來(lái)高校浮出的權(quán)力腐敗群案、大案、窩案中，財(cái)務(wù)信息不透明是重要原因。

（三）高校權(quán)力內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制嚴(yán)重缺陷

受現(xiàn)行高校體制機(jī)制缺失的影響，尤其是受現(xiàn)行管理體制的束縛，高校紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)部門(mén)屬高校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，直接處于監(jiān)督對(duì)象的領(lǐng)導(dǎo)下，人、財(cái)、物，尤其是紀(jì)檢審計(jì)人員的政治待遇、經(jīng)濟(jì)待遇以及“自己人監(jiān)督自己人”的執(zhí)紀(jì)權(quán)受制于學(xué)校黨委行政領(lǐng)導(dǎo)，在監(jiān)督職權(quán)與自身利益的博弈中，監(jiān)督權(quán)力的嚴(yán)重依附性導(dǎo)致監(jiān)督職能形同虛設(shè)，或畏首畏尾，或束手無(wú)策。內(nèi)控缺失引發(fā)的腐敗案例很多，如2013年震驚中外的中國(guó)人民大學(xué)招生就業(yè)處處長(zhǎng)蔡榮生因?qū)W校自主招生沒(méi)有制度約束而利用招生“黑幕”涉案金額達(dá)數(shù)億元。正因?yàn)楸O(jiān)督主體——紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)部門(mén)受制于監(jiān)督客體的“倒掛”現(xiàn)象，直接導(dǎo)致中國(guó)人民大學(xué)內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督疲軟乏力，任憑蔡榮生手中權(quán)力在監(jiān)督盲區(qū)中自由擴(kuò)張，為所欲為。

（四）高校外部監(jiān)督機(jī)制缺失

目前高校屬于免稅的公益事業(yè)單位，稅務(wù)部門(mén)基本不涉足高校；財(cái)政部門(mén)也僅僅從預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行業(yè)務(wù)上與高校存在業(yè)務(wù)對(duì)賬往來(lái)關(guān)系；審計(jì)部門(mén)雖然依法賦予對(duì)高校的審計(jì)監(jiān)督權(quán)，但往往基于“高等學(xué)府是凈土”“學(xué)識(shí)淵博的學(xué)者型領(lǐng)導(dǎo)”的傳統(tǒng)觀念而疏于審計(jì)監(jiān)控；組織部門(mén)只負(fù)責(zé)干部任免；教育主管部門(mén)雖然依法通過(guò)評(píng)估等方式對(duì)高校辦學(xué)狀況檢查監(jiān)督，但并非對(duì)高校行政權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管；社會(huì)團(tuán)體和輿論監(jiān)督力量在推動(dòng)高校反腐倡廉方面顯得動(dòng)力不足。當(dāng)前，高校外部監(jiān)督在制度執(zhí)行、決策程度、民主管理、黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面的有效監(jiān)督力度甚微。高校權(quán)力在籠子外面飛揚(yáng)跋扈、為所欲為，這也是高校權(quán)力失控的重要原因。

（五）高校權(quán)力監(jiān)督缺乏法的強(qiáng)制力

實(shí)行校務(wù)公開(kāi)尤其是財(cái)務(wù)公開(kāi)，是推進(jìn)高校黨風(fēng)廉政建設(shè)的前提，是健全高校權(quán)力約束與監(jiān)督機(jī)制、預(yù)防腐敗的有效手段，然而，高校的信息公開(kāi)（包括具體公開(kāi)的內(nèi)容、公開(kāi)信息的形式、公開(kāi)的時(shí)間、公開(kāi)的過(guò)程及其考核評(píng)議、年度報(bào)告、責(zé)任追究機(jī)制等）缺乏堅(jiān)強(qiáng)的法律制度支撐?！陡叩葘W(xué)校信息公開(kāi)辦法》僅屬于一項(xiàng)辦事制度，而非法律制度。因此，信息不對(duì)稱(chēng)且信息封閉視域下必然導(dǎo)致遮蔽信息進(jìn)一步主觀隨意性，并達(dá)到某些別有用心之人為所欲為的目的。因?yàn)樾畔⒈Ｃ芑虿煌该鞲欣诋?dāng)權(quán)者掌控信息資源的主動(dòng)權(quán)，為其自由行使職權(quán)提供更多有利便捷的途徑，并帶來(lái)更多的資源控制權(quán)和權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)。這也是高校管理機(jī)構(gòu)行政化、學(xué)術(shù)權(quán)力行政化、資源配置行政化、師生參政議政邊緣化的形勢(shì)下，大批專(zhuān)家教授樂(lè)于甚至競(jìng)爭(zhēng)兼職處長(zhǎng)、校長(zhǎng)等行政職務(wù)的根本原因。

四、基于財(cái)務(wù)公開(kāi)的高校權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建

2013年末，中共中央印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》，明確提出要堅(jiān)持“老虎”、“蒼蠅”一起打，只要觸犯黨紀(jì)國(guó)法，都要一查到底，決不姑息。十八大以來(lái)第17位被調(diào)查的省部級(jí)官員，也是2013年12月第5位被調(diào)查或被處理的省部級(jí)官員——全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委副主任楊剛涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法的落網(wǎng)被查，再次表明了黨中央堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防方針，更加科學(xué)有效地防治腐敗，堅(jiān)定不移地把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)引向深入的信心和決心。就高校而言，預(yù)防高校權(quán)力腐敗，關(guān)鍵是要完善基于財(cái)務(wù)公開(kāi)的高校權(quán)力制約與監(jiān)督制度，要把權(quán)力放進(jìn)制度的籠子里，而且這個(gè)籠子必須是有效的有用的上了保險(xiǎn)鎖的防盜籠子，以此約束權(quán)力，加強(qiáng)監(jiān)督，擠壓權(quán)力尋租空間，斬?cái)喔瘮》肿拥睦骀湕l。

（一）建立現(xiàn)代大學(xué)制度，構(gòu)建三權(quán)分立制衡機(jī)制

美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家實(shí)行的是“教授治?！?、“民主管理”為特征的現(xiàn)代大學(xué)制度，現(xiàn)代大學(xué)制度下的財(cái)務(wù)信息披露制度和財(cái)務(wù)管理體系對(duì)預(yù)防高校腐敗起到重要的監(jiān)督和保障作用，極少在高校出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)丑聞。近年來(lái)我國(guó)高校出現(xiàn)權(quán)力腐敗現(xiàn)象，與現(xiàn)代大學(xué)制度缺失直接關(guān)聯(lián)。因此，我國(guó)必須通過(guò)建立現(xiàn)代大學(xué)制度，作為完善高校治理結(jié)構(gòu)和高校反腐倡廉的重要手段。因?yàn)楝F(xiàn)代大學(xué)制度的本質(zhì)和核心是高校治理結(jié)構(gòu)，完善的高校治理結(jié)構(gòu)有利于財(cái)務(wù)公開(kāi)制度執(zhí)行，健全的財(cái)務(wù)公開(kāi)制度能促進(jìn)高校治理結(jié)構(gòu)的完善和現(xiàn)代大學(xué)制度的建立。正是基于上述辯證關(guān)系，高校政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政管理權(quán)和學(xué)術(shù)管理權(quán)應(yīng)當(dāng)各自為政，杜絕官本位和官學(xué)通吃，形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立相互制約監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制，避免權(quán)力過(guò)于集中而引發(fā)的暗箱操作行為，讓權(quán)力進(jìn)入制度的籠子里，以此創(chuàng)造平臺(tái)讓師生和社會(huì)公眾直接參與到高校權(quán)力監(jiān)督過(guò)程中去，從制度上推進(jìn)高校民主管理和辦學(xué)透明。

（二）建立健全財(cái)務(wù)信息報(bào)告體系，讓高校權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行

高校財(cái)務(wù)公開(kāi)是高校信息公開(kāi)的核心視域，是治理高校腐敗的關(guān)鍵，是遏制高校公權(quán)腐敗的“命門(mén)”，也是會(huì)計(jì)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督的一種重要方式。要實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)高校反腐倡廉，關(guān)鍵是要切斷權(quán)力與經(jīng)濟(jì)之間的利益鏈，核心是提升高校財(cái)務(wù)信息的公開(kāi)度，保障師生員工和社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。為此，高校應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)范圍內(nèi)自覺(jué)自愿及時(shí)有效地把學(xué)校建設(shè)發(fā)展中重大財(cái)務(wù)決策、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、涉及師生切身利益的財(cái)務(wù)事項(xiàng)和其他如“三公經(jīng)費(fèi)”等社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)的財(cái)務(wù)問(wèn)題，特別是公眾普遍關(guān)注的高校財(cái)務(wù)信息，如辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源、教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)行情況、年度財(cái)務(wù)預(yù)算及決算執(zhí)行情況、專(zhuān)項(xiàng)資金使用及績(jī)效評(píng)價(jià)、受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)使用與管理情況、債務(wù)額度及償還能力、生均教育成本、固定資產(chǎn)購(gòu)置與使用、重大建設(shè)項(xiàng)目可行性分析、重大建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、科研經(jīng)費(fèi)使用、財(cái)務(wù)制度等，必須通過(guò)透明規(guī)范的財(cái)務(wù)信息報(bào)告體系進(jìn)行公開(kāi)披露，以提升高校權(quán)力透明度和公眾對(duì)辦學(xué)權(quán)的監(jiān)督力度。因?yàn)殛?yáng)光是最好的防腐劑，只有建立起公開(kāi)、透明的信息披露和權(quán)力運(yùn)行流程，才能讓高校權(quán)力這匹野馬得到最好的駕馭，從而在根本上避免高校權(quán)力腐敗。

（三）加強(qiáng)對(duì)高校權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督制約，充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)職能作用

依法建立高校紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)各項(xiàng)完整的工作程序，尤其是對(duì)涉及重大決策事項(xiàng)、重大額度資金使用、重點(diǎn)工程建設(shè)和重大項(xiàng)目招投標(biāo)等各個(gè)環(huán)節(jié)，要嚴(yán)格按法律程序辦事，充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)的內(nèi)部監(jiān)督作用，促進(jìn)高校各項(xiàng)權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行機(jī)制，形成一種如美國(guó)前總統(tǒng)布什在演講中所說(shuō)的“人類(lèi)千萬(wàn)年的歷史，最為珍貴的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大師們的經(jīng)典著作，而是實(shí)現(xiàn)了對(duì)統(tǒng)治者的馴服，實(shí)現(xiàn)了把他們關(guān)在籠子里的夢(mèng)想。我現(xiàn)在就是站在籠子里向你們講話(huà)”的敢于接受公眾監(jiān)督的浩然正氣和敢于監(jiān)督受制于監(jiān)督客體權(quán)力的大無(wú)畏精神。

（四）建立健全高校外部監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的合力與實(shí)效

新形勢(shì)下高校反腐倡廉的緊迫性、長(zhǎng)期性和艱巨性，迫使我們對(duì)高校權(quán)力制約監(jiān)督體制建設(shè)從創(chuàng)新性和長(zhǎng)效性的高度進(jìn)行多維思考與深度探索，研究監(jiān)督舉措，拓寬監(jiān)督渠道，創(chuàng)新監(jiān)管模式。香港人靠法制和媒體監(jiān)督政府公權(quán)，我們要向香港學(xué)習(xí)，創(chuàng)新高校外部監(jiān)督機(jī)制，把審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督綜合起來(lái)，把事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督對(duì)接起來(lái)，使權(quán)力監(jiān)督的事前預(yù)防、事中控制和事后懲戒各自功能得到充分發(fā)揮，形成分層面、多形式、全過(guò)程的實(shí)時(shí)監(jiān)控、核查處理、跟蹤問(wèn)責(zé)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)高校辦學(xué)政策、制度執(zhí)行、決策程度、民主管理、財(cái)務(wù)管理、自主招生、基建工程、項(xiàng)目建設(shè)、物資采購(gòu)、校辦產(chǎn)業(yè)、后勤服務(wù)、干部任免、黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面及時(shí)有效監(jiān)督，不斷增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的合力和實(shí)效，讓高校權(quán)力在社會(huì)有效監(jiān)督下陽(yáng)光運(yùn)行。

（五）加強(qiáng)高校權(quán)力監(jiān)督法制的強(qiáng)制力，把《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》上升到國(guó)家法制層面

通過(guò)立法，徹底改變目前《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》僅僅作為一種辦事的一般管理制度局面，把它列入《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，明確規(guī)定高等學(xué)校信息公開(kāi)的具體內(nèi)容、范圍、形式、時(shí)間、過(guò)程、結(jié)果等信息公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)與責(zé)任制度，杜絕產(chǎn)生暗箱操作的錯(cuò)位信息和當(dāng)權(quán)者遮蔽信息的借口，以加強(qiáng)高校權(quán)力監(jiān)督法制的強(qiáng)制力和震懾力。

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[3] 多名校長(zhǎng)院長(zhǎng)被查 高校成工程腐敗“重災(zāi)區(qū)”[N].南方日?qǐng)?bào)，2013-06-14.

[4] 國(guó)家預(yù)防腐敗網(wǎng)站http//www.nbcp.gov.cn/[EB/OL].2011-03-18.

[5] 魏乾梅.高校財(cái)務(wù)公開(kāi)制度與反腐倡廉機(jī)制研究[J].玉林師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（4）：45-49.

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