鎮(zhèn)街編制與人員管理的現(xiàn)狀及建議

郭明

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》提出“鼓勵各地探索在總量內(nèi)跨地區(qū)、跨部門、跨層級調(diào)劑使用編制，推動編制資源向基層和一線傾斜”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道（以下簡稱鎮(zhèn)街）處在行政層級的最基層，通過規(guī)范合理的配置鎮(zhèn)街編制資源，可以緩解基層人才短缺的問題。為此，我們對諸城市鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)及人員編制現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研分析。

一、全市鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)編制現(xiàn)狀、存在的問題和不足

2008年鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)改革前，全市鎮(zhèn)街均設(shè)置4個黨政工作機(jī)構(gòu)、11個事業(yè)機(jī)構(gòu)，共設(shè)置195個黨政事業(yè)機(jī)構(gòu)。經(jīng)過2008年和2010年兩輪鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)改革后，全市13處鎮(zhèn)街共設(shè)置133個黨政事業(yè)機(jī)構(gòu)，其中一類鎮(zhèn)街設(shè)置11個黨政事業(yè)機(jī)構(gòu)，二類鎮(zhèn)設(shè)置9個黨政事業(yè)機(jī)構(gòu)。通過鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)改革，調(diào)整優(yōu)化了機(jī)構(gòu)編制，創(chuàng)新了管理體制，轉(zhuǎn)變了鎮(zhèn)街政府職能，增強(qiáng)了鎮(zhèn)街的管理和服務(wù)功能，有力地促進(jìn)了各項工作的發(fā)展。但隨著鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)及人員編制方面還存在一些問題。

（一）編制配置過于強(qiáng)調(diào)均衡，同鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展還不盡適應(yīng)。一是編制總量偏少。經(jīng)過鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)改革后，全市鎮(zhèn)街行政事業(yè)編制大幅精簡，行政編制減少了29.3%，事業(yè)編制減少了20%。近年來，隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)等一系列改革措施的落實(shí)，全市鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷加快，編制短缺問題也逐步凸現(xiàn)。2010年鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)改革時，地方財政收入是劃分鎮(zhèn)街類別和核定編制的一項重要指標(biāo)，如我市昌城鎮(zhèn)作為濰坊市擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，2013年地方財政收入比2010年增長了26.3%，而昌城鎮(zhèn)的編制數(shù)量并沒有改變。編制數(shù)量的增長滯后于鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的增長，越來越難以滿足基層工作的實(shí)際需要。二是在編制核定上差別過小。有些鎮(zhèn)與其他鎮(zhèn)相比在人口規(guī)模、行政區(qū)域面積和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面差別很大，但在編制核定上差別過小，“強(qiáng)鎮(zhèn)強(qiáng)編制”沒有很好地體現(xiàn)。如賈悅鎮(zhèn)為一類鎮(zhèn)，共核定行政事業(yè)編制95名，百尺河鎮(zhèn)為二類鎮(zhèn)，共核定行政事業(yè)編制79名，編制總量差別不是很大，但賈悅鎮(zhèn)的總?cè)丝跀?shù)、財政收入和行政區(qū)域面積分別是百尺河鎮(zhèn)的2.18倍、1.41倍和2.3倍。相對偏少的編制數(shù)量，使一些人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大的鎮(zhèn)的工作力量很難有效覆蓋經(jīng)濟(jì)社會各個領(lǐng)域，給工作帶來一些被動。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置過于整齊劃一，不能更好地體現(xiàn)發(fā)展功能布局。每個鎮(zhèn)街的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)功能布局不同，既有以工業(yè)為主的，也有以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主的，還有以發(fā)展生態(tài)功能區(qū)為主的，由于受機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)額限制，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上基本沒有差異。相對整齊劃一的鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)設(shè)置模式不能充分體現(xiàn)出鎮(zhèn)街各自的發(fā)展特色和優(yōu)勢，不能更好地適應(yīng)鎮(zhèn)街工作需要和發(fā)展需求。

（三）補(bǔ)充人員數(shù)量統(tǒng)得過嚴(yán)，不能有效滿足實(shí)際工作需求。隨著鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，承擔(dān)的社會職責(zé)不斷增加，鎮(zhèn)街人員短缺情況日益突出。一方面鎮(zhèn)街行政編制空編較多，但招錄公務(wù)員數(shù)量相對較少。近三年來，全市13處鎮(zhèn)街共招錄公務(wù)員21名，平均每年只補(bǔ)充7人，每個鎮(zhèn)街平均每年還補(bǔ)充不到1人。目前，全市13處鎮(zhèn)街行政編制仍空編116名；另一方面鎮(zhèn)街事業(yè)編制超編嚴(yán)重，無法補(bǔ)充新生力量，現(xiàn)有專業(yè)技術(shù)人員年齡老化、知識結(jié)構(gòu)層次不合理現(xiàn)象突出。由于鎮(zhèn)街合并、機(jī)構(gòu)改革后事業(yè)編制大幅減少，造成現(xiàn)在鎮(zhèn)街事業(yè)單位人員超編嚴(yán)重，近五年來，鎮(zhèn)街事業(yè)單位未能補(bǔ)充工作人員。

（四）激勵保障措施不夠完善，人員流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重。按目前的工資體制，市縣鄉(xiāng)三級相同職級人員工資水平完全相同，沒有體現(xiàn)出對基層的傾斜，鎮(zhèn)街干部受職務(wù)層次和崗位數(shù)量限制，多數(shù)只能擔(dān)任副科級以下職務(wù)，工資水平整體不高。較大的工作壓力、偏低的工資待遇和較為艱苦的工作條件，不利于調(diào)動鎮(zhèn)街干部的工作積極性，導(dǎo)致其服務(wù)基層、扎根基層的熱情不高，尤其是年輕干部不愿長期在基層工作，想方設(shè)法離開鎮(zhèn)街，造成了鎮(zhèn)街干部的流失。與此同時，上級機(jī)關(guān)公開考錄公務(wù)員、公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部、上級機(jī)關(guān)從鎮(zhèn)街借調(diào)干部或抽調(diào)人員臨時幫助工作等，也變相造成了鎮(zhèn)街干部的流失。

（五）事業(yè)身份干部發(fā)展空間相對狹窄，不利于優(yōu)秀事業(yè)身份人員發(fā)揮才能。一方面鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)改革后，鎮(zhèn)街不設(shè)事業(yè)科級機(jī)構(gòu)，相比鎮(zhèn)街公務(wù)員，事業(yè)身份干部沒有內(nèi)部晉升科級干部的空間；另一方面受公務(wù)員調(diào)任規(guī)定限制，影響了事業(yè)身份干部交流到機(jī)關(guān)任職。雖然上級已調(diào)整了公務(wù)員調(diào)任相關(guān)政策，但能夠符合公務(wù)員調(diào)任規(guī)定資格條件的仍然較少。同時，在上級組織的公開競爭選拔中，鎮(zhèn)街干部由于平時工作量大、參加培訓(xùn)、學(xué)習(xí)的機(jī)會也很少，在公開競爭選拔中也沒有優(yōu)勢。因此，相對狹窄的發(fā)展晉升空間，行政與事業(yè)編制身份之間過渡渠道不夠通暢，使不少優(yōu)秀事業(yè)身份的人才不能得到更好的平臺發(fā)揮才能。

二、幾點(diǎn)建議

（一）實(shí)行合理的編制限額浮動，確保編制規(guī)模更好地與鎮(zhèn)街規(guī)模相對應(yīng)。建議上級機(jī)構(gòu)編制部門盤活現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制資源存量，為鎮(zhèn)街適當(dāng)增加行政事業(yè)編制。同時，以縣（市、區(qū)）為單位，根據(jù)鎮(zhèn)街行政事業(yè)編制總量按照比例核定一定數(shù)量的機(jī)動編制，由縣（市、區(qū)）機(jī)構(gòu)編制部門實(shí)行專項管理，結(jié)合實(shí)際動態(tài)調(diào)整，主要為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)鎮(zhèn)和人口、經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大的鎮(zhèn)街調(diào)劑使用，以解決鎮(zhèn)街編制的瓶頸限制，促進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展。

（二）在控制總量的前提下，賦予機(jī)構(gòu)設(shè)置一定的靈活性。在不突破鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)限額的情況下，縣（市、區(qū)）機(jī)構(gòu)編制部門根據(jù)各自實(shí)際，結(jié)合鎮(zhèn)街發(fā)展需要，對鎮(zhèn)街黨政事業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行通盤考慮，合理調(diào)整機(jī)構(gòu)個數(shù)和名稱，因地制宜設(shè)置一定限額的工作機(jī)構(gòu)，以進(jìn)一步提升工作效率，解決職責(zé)不清的問題。同時，建立科學(xué)的評估體系，切實(shí)加強(qiáng)對鎮(zhèn)街黨政事業(yè)機(jī)構(gòu)綜合運(yùn)行情況的監(jiān)督與評估，建立科學(xué)的機(jī)構(gòu)運(yùn)行評估體系，并根據(jù)評估結(jié)果，適時予以動態(tài)調(diào)整，確保機(jī)構(gòu)設(shè)置更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。

（三）多方式暢通進(jìn)人渠道，不斷優(yōu)化鎮(zhèn)街人員隊伍結(jié)構(gòu)。一是加大鎮(zhèn)街公務(wù)員的招錄力度。綜合考慮全市編制空缺情況和每年預(yù)計退休人員數(shù)量，在制定公務(wù)員年度招考錄用計劃時，加大向鎮(zhèn)街傾斜力度。二是適量招聘事業(yè)單位工作人員。拓寬鎮(zhèn)街事業(yè)機(jī)構(gòu)人員流出渠道，逐步調(diào)整出空余編制，為事業(yè)單位補(bǔ)充人員提供空間。三是實(shí)行下派、掛職制度化。對于新提拔的科級干部或新招錄的市直部門公務(wù)員，可先到鎮(zhèn)街掛職鍛煉一年再安排相應(yīng)崗位或回原考錄部門工作，以提高基層工作經(jīng)驗(yàn)。加大從市直部門單位選派年輕干部到農(nóng)村社區(qū)掛職力度，進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人才資源。

（四）實(shí)行合理有序流動，進(jìn)一步健全激勵保障機(jī)制。一是健全合理流動機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)街干部有序流動。將鎮(zhèn)街干部的交流從黨政班子成員層次向一般干部延伸，積極探索和嘗試在政策空間內(nèi)推進(jìn)干部異地交流，搭建市直機(jī)關(guān)與鎮(zhèn)街之間、鎮(zhèn)街與鎮(zhèn)街之間的交流平臺，通過“上掛”、“下派”等措施，形成上下互動、左右相通的合理流動機(jī)制，加快干部成長步伐。二是健全激勵保障機(jī)制，調(diào)動鎮(zhèn)街干部工作積極性。加大對鎮(zhèn)街優(yōu)秀干部選拔力度，堅持不唯身份看素質(zhì)、不唯文憑看水平、不唯資歷看能力，把群眾公認(rèn)、成績突出的干部選拔出來。努力提高經(jīng)濟(jì)待遇，對鎮(zhèn)街、尤其是偏遠(yuǎn)鎮(zhèn)，在政策范圍內(nèi)盡可能提高干部津貼補(bǔ)貼等福利待遇。積極改善工作生活環(huán)境，對鎮(zhèn)街干部住房、子女入學(xué)等方面給予更多的關(guān)心照顧，切實(shí)解決后顧之憂。三是對新考錄人員探索實(shí)行最低服務(wù)年限制。新考錄人員在鎮(zhèn)街最低服務(wù)三至五年，期間任何單位、個人不得借調(diào)或調(diào)動，以保持隊伍的相對穩(wěn)定。

（五）積極拓寬事業(yè)身份干部晉升空間，進(jìn)一步調(diào)動工作積極性?？蛇m當(dāng)提高鎮(zhèn)街個別事業(yè)機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)規(guī)格。對無法調(diào)整機(jī)構(gòu)規(guī)格的，可按一定比例選拔部分工作業(yè)績突出的事業(yè)身份干部享受科級干部待遇。同時，加大事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置力度，在政策允許的范圍內(nèi)盡量多設(shè)置高、中級專業(yè)技術(shù)崗位，為專業(yè)技術(shù)人員提供晉升專業(yè)技術(shù)職務(wù)的機(jī)會?！踝髡邌挝唬褐T城市編辦 E：CWK

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