淺談強(qiáng)化行政監(jiān)督

宋大力+于鳳銀

透明國際組織“2013年全球清廉指數(shù)”報(bào)告顯示，中國的評(píng)分達(dá)到40分，在177個(gè)國家和地區(qū)中排在第80位，這是“清廉指數(shù)”自1995年發(fā)布以來，我國的評(píng)分第一次達(dá)到“4”這個(gè)量級(jí)，反映國際社會(huì)對(duì)中國反腐工作的評(píng)價(jià)不斷提高。評(píng)論認(rèn)為，這與黨的十八大以來，黨中央新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子強(qiáng)化行政監(jiān)督、反腐倡廉的舉措收到成效有關(guān)。但是來自《中國青年報(bào)》的一則報(bào)道就沒有那么樂觀。《中國青年報(bào)》社會(huì)調(diào)查中心通過手機(jī)騰訊網(wǎng)進(jìn)行的一項(xiàng)18923人參與的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，81.8%的受訪者表示自己所在地的公務(wù)接待浪費(fèi)情況依然存在，84.2%的受訪者不滿當(dāng)前公務(wù)接待浪費(fèi)查處力度。調(diào)查顯示，公眾認(rèn)為頻頻亮出的廉政新規(guī)約束效果并不明顯。

近幾年，黨中央非常重視黨風(fēng)廉政建設(shè)，各種“嚴(yán)禁”、“不準(zhǔn)”等規(guī)定一個(gè)接著一個(gè)，新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子的“八項(xiàng)規(guī)定”、“反四風(fēng)”等加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)的規(guī)定更是到了細(xì)致入微的地步，從要求公務(wù)接待不鋪設(shè)迎賓地毯、不擺放花草到規(guī)定陪餐人員的人數(shù)、菜肴的數(shù)量和種類，反腐倡廉的用心可謂良苦。高壓重拳打擊下，各種公款吃喝之風(fēng)、高檔奢靡的公務(wù)接待等顯性腐敗現(xiàn)象有所收斂，但是政府的權(quán)力濫用、官員的瀆職浪費(fèi)等隱性腐敗卻沒有得到有效約束。

我國的行政組織是一種典型的集權(quán)組織體制，這種體制在調(diào)動(dòng)組織資源和命令下達(dá)、政策執(zhí)行方面有著明顯的優(yōu)勢(shì)，但是卻不利于對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。從我國目前的行政監(jiān)督現(xiàn)狀看，行政監(jiān)督體制仍然不夠健全和完善，行政監(jiān)督缺位、滯后和監(jiān)督不力問題大量存在。單純地頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳、查缺補(bǔ)漏是不行的，要提高行政監(jiān)督的效能，需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，從本源的制度做起，修補(bǔ)整個(gè)行政監(jiān)督漏洞，完善行政監(jiān)督體系，形成對(duì)行政權(quán)力的有效制約，才能溯本清源，有效地遏制腐敗。

一、管住錢袋子——強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督

人民代表大會(huì)制度是我國的政體，人大監(jiān)督是地位最高、權(quán)威性最強(qiáng)的行政監(jiān)督形式。法律賦予人大的行政監(jiān)督方式主要包括審議政府工作報(bào)告和財(cái)政預(yù)算、法制審查、人事監(jiān)督、質(zhì)詢?cè)儐?、視察調(diào)查等形式。但從實(shí)際效果看，人大對(duì)政府的監(jiān)督作用十分有限，監(jiān)督的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。以人大質(zhì)詢?yōu)槔m然早在五四憲法中就規(guī)定了人大代表的這項(xiàng)監(jiān)督權(quán)力，但長(zhǎng)期處于休眠狀態(tài)，質(zhì)詢案例屈指可數(shù)。還有預(yù)算監(jiān)督，在西方國家，議會(huì)通過對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的審查實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的制約，議會(huì)因此被稱為“政府的錢袋子”。美國的《預(yù)算法》被譽(yù)為“小憲法”，美國政府花線需要伸手向議會(huì)要，如果預(yù)算通不過，政府只能暫時(shí)關(guān)張歇業(yè)，這種情況在美國歷史上發(fā)生過不止一次。與西方相比，我國的相關(guān)部門預(yù)算編制太隨意，方法不科學(xué)，往往是在某項(xiàng)預(yù)算批復(fù)前幾個(gè)月才開始計(jì)劃，時(shí)間很短，沒有系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃，幾乎等于拍腦袋想出一個(gè)數(shù)，最終造成中國要錢的地方?jīng)]錢，不需要錢的地方錢多到花不完。要改變這種狀況，必須解決人大財(cái)政監(jiān)督權(quán)虛置的問題?，F(xiàn)行《預(yù)算法》并未明確規(guī)定人大的預(yù)算修正權(quán)，人大對(duì)政府預(yù)算只有通過和否決兩個(gè)選擇，政府的財(cái)政預(yù)算沒有被“槍斃”之憂，各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算在人代會(huì)上都是年年審議，年年通過。修改《預(yù)算法》，明確賦予人大預(yù)算修正權(quán)，是實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督的首要一步，在通過和否定之外，再加一個(gè)修改選擇項(xiàng)；同時(shí)，公開政府的預(yù)算，讓預(yù)算在陽光下運(yùn)行，支出項(xiàng)目、支出數(shù)量、支出進(jìn)度等都能向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。倘有疑問，還必須做出合理解釋，解釋不清，人大要對(duì)相關(guān)政府部門和責(zé)任人進(jìn)行質(zhì)詢、問責(zé)，說白了就是要加強(qiáng)人大監(jiān)督政府花錢的權(quán)力。

二、讓民告官不僅可能而且可行——強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督

被媒體稱為“最貴”民告官案----上海2.87億強(qiáng)拆案雖然法院受理了，但作為被告的上海閔行區(qū)政府自始至終沒有到庭應(yīng)訴。此案映射出政府的強(qiáng)勢(shì)和司法監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境。1990年行政訴訟法頒布之初，因其首次將“民告官”作為一種法律制度確定下來，曾被認(rèn)為是巨大突破。然而這部法律實(shí)施23年來，“民告官”之路走得并不順暢，行政訴訟法在受案范圍、管轄、審理程序等方面頗存爭(zhēng)議，實(shí)踐過程中存在立案難、審理難、執(zhí)行難三大頑疾。最近剛剛舉行的十二屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議一個(gè)重要議題是審議行政訴訟法修正案草案，破解當(dāng)前民告官困局，從立法層面加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，力促依法行政。修改后，行政訴訟的司法實(shí)踐有望得到改善，但是除了相關(guān)法律的完善外，要強(qiáng)化司法監(jiān)督，還需要突破一些制度性瓶頸：

一是把抽象行政行為納入行政訴訟范圍。在現(xiàn)有的行政訴訟法中作為抽象行政行為的“紅頭文件”是不可訴的，但恰恰是這些“紅頭文件”經(jīng)常會(huì)與憲法和法律相沖突，侵犯公民權(quán)益。2007年，福建省平和縣下發(fā)了一個(gè)備受爭(zhēng)議的“紅頭文件”：沒有初中畢業(yè)證，不能辦理結(jié)婚證。盡管該文件后被廢止，但根據(jù)我國現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，對(duì)這樣荒唐的“紅頭文件”，并不能提起行政訴訟。二是整體推進(jìn)司法改革，保障司法獨(dú)立。溫家寶說過“我們的主要問題是司法沒有獨(dú)立”，由于我國現(xiàn)行的法院體制是根據(jù)地域劃分的，而且地方法院的人員、經(jīng)費(fèi)皆由所在地方政府負(fù)責(zé)，這必然導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)依附于地方政府，造成地方政府影響司法機(jī)關(guān)獨(dú)立審判。行政訴訟司法實(shí)踐中存在的立案難、審理難、執(zhí)行難，究其原因，就是地方政府通過各種有形無形的方式對(duì)行政審判加以干預(yù)造成的。由此可見，不能擺脫行政干預(yù)實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，司法監(jiān)督就無法有效地遏制政府的權(quán)力。

三、我的地盤我作主——樹立行政監(jiān)察的權(quán)威

加拿大學(xué)者明茨伯格曾提出一個(gè)被廣泛接受的命題：“信息意味著權(quán)力”。由于行政系統(tǒng)外部無法掌握足夠的行政信息，持有信息的政府必須在其內(nèi)部設(shè)“內(nèi)行”的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在我國，行政系統(tǒng)內(nèi)部的專門監(jiān)督主要是行政監(jiān)察?，F(xiàn)行的行政監(jiān)察同樣面臨體制上的尷尬處境：監(jiān)察部門既受同級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又受上級(jí)業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)；監(jiān)察機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人由行政機(jī)關(guān)任命或直接由同級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員兼任；監(jiān)察機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)上受制于同級(jí)行政部門，這些都造成一個(gè)結(jié)果，就是行政監(jiān)察地位低，缺乏獨(dú)立性。各級(jí)監(jiān)察部門直接處于其監(jiān)督對(duì)象的領(lǐng)導(dǎo)之下，監(jiān)督效果可想而知。如果看一下近幾年查辦的“一把手”腐敗大案，就會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)問題：這些“一把手”幾乎沒有被同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門扳倒的，其腐敗行為最終被查處，往往靠的是民間反腐勇士持之以恒的斗爭(zhēng)或者是中央巡視組的尚方寶劍。另外，行政監(jiān)察部門的權(quán)力也十分有限，《行政監(jiān)察法》中賦予行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和一定的行政處分權(quán)，因?yàn)橹痪哂杏洿筮^以下的處分權(quán)，許多嚴(yán)重問題，不能直接處理，只能建議上級(jí)機(jī)關(guān)處理，監(jiān)督能力大打折扣。

要提高行政監(jiān)察的效能，需要先從管理體制入手，提高行政監(jiān)察部門的獨(dú)立性和權(quán)威性，進(jìn)而探索行政監(jiān)察的方式方法。這點(diǎn)可以借鑒香港廉政公署的經(jīng)驗(yàn)。在1974年廉署正式成立之前，香港也有過反腐敗機(jī)構(gòu)，但因?yàn)檫@個(gè)機(jī)構(gòu)隸屬于當(dāng)時(shí)本身就十分腐敗的警察系統(tǒng)，自然難有作為。在經(jīng)歷了葛柏貪污潛逃事件后，香港廉政公署根據(jù)《廉政公署條例》成立，屬獨(dú)立機(jī)構(gòu)，廉署專員不受任何人管轄，直接向香港特區(qū)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，廉政公署擁有拘捕權(quán)、扣留權(quán)、查詢資料權(quán)等多項(xiàng)特殊權(quán)力。當(dāng)然，僅僅有權(quán)威還不夠，廉署的成功還取決于其良好的運(yùn)行機(jī)制、工作方法和專業(yè)監(jiān)察素質(zhì)等。根據(jù)我國目前的行政監(jiān)察現(xiàn)狀，借鑒香港廉政公署的經(jīng)驗(yàn)，首先改革現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)體制，變雙重領(lǐng)導(dǎo)為垂直領(lǐng)導(dǎo)，使行政監(jiān)察系統(tǒng)從同級(jí)政府系統(tǒng)中獨(dú)立出來，只接受上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的直接領(lǐng)導(dǎo)，只對(duì)上級(jí)部門負(fù)責(zé)，這樣才能最大限度地?cái)[脫同級(jí)政府的干預(yù)，實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)察的機(jī)構(gòu)獨(dú)立；同時(shí)，給予行政監(jiān)察部門更大的監(jiān)察權(quán)力，賦予更多的監(jiān)察手段和更大的處理權(quán)限；創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，不僅僅著眼于監(jiān)察和處理，而是執(zhí)法、教育、預(yù)防三管齊下，三拳出擊；最后，提高監(jiān)察人員的專業(yè)素質(zhì)和能力，掌握先進(jìn)的監(jiān)察手段和方法，提高行政監(jiān)察的能力。

四、讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行——完善政務(wù)信息公開制度

憲法賦予了公民通過批評(píng)、建議、控告、檢舉等方式對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督的基本權(quán)利，然而這些權(quán)利的有效行使是以政務(wù)信息公開為基本前提的。沒有政務(wù)信息的公開，行政監(jiān)督就無從進(jìn)行，強(qiáng)化行政監(jiān)督只能是紙上談兵。在政府信息公開方面，各級(jí)政府也進(jìn)行了積極探索，出臺(tái)了一些相應(yīng)的規(guī)定和辦法，比如聽證制度、公示制度、三公消費(fèi)公開制度等。但總體來看，我國各級(jí)政府的信息公開還停留在初級(jí)階段，各種信息公開制度都很不完善，在執(zhí)行過程中存在很大難度，直接影響了公民個(gè)人和社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督。

以公眾反映比較強(qiáng)烈的領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度為例，1995年，黨中央和國務(wù)院頒布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，這是我國官員收入申報(bào)制度的開始。按照該規(guī)定，縣（處）級(jí)以上行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該申報(bào)個(gè)人收入情況。這項(xiàng)制度頒布后，由于各種原因，一直沒有得到有效執(zhí)行。2012年9月，三峽大學(xué)大二學(xué)生劉艷峰按照行政程序提出政府信息公開申請(qǐng)，要求公開因“表叔”、“微笑局長(zhǎng)”一度在網(wǎng)絡(luò)上成為輿論焦點(diǎn)的陜西省安監(jiān)局局長(zhǎng)楊達(dá)才的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，但是陜西省財(cái)政廳拒絕公開楊達(dá)才工資，理由是楊達(dá)才的個(gè)人工資不屬于該廳政府信息公開的范圍，陜西省安監(jiān)局干脆置之不理。實(shí)際上，按照《政府信息公開手冊(cè)》，官員的工資屬于政府信息公開的范疇，雖然劉艷峰選擇行政訴訟起訴陜西省相關(guān)部門不作為，但連他自己也承認(rèn)，幾乎沒有勝訴的可能，公民個(gè)人首次要求公開官員收入受阻。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，是防止政府公職人員以權(quán)謀私、貪污腐敗的重要約束機(jī)制， 發(fā)達(dá)國家的財(cái)產(chǎn)申報(bào)法具有很強(qiáng)的透明度和約束力，因此又被稱為“陽光法”。與國外成熟的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度相比，我國實(shí)行的收入申報(bào)制度過于籠統(tǒng)簡(jiǎn)略：申報(bào)的對(duì)象只限定在黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上干部；申報(bào)范圍僅包括工資、獎(jiǎng)金和其它勞務(wù)收入，而不是所有財(cái)產(chǎn)；沒有明確政府官員在任職時(shí)與離任后必須要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)；尤其是對(duì)收入申報(bào)的情況缺乏審查，對(duì)于申報(bào)不實(shí)如何處分也沒有明確規(guī)定。由于這些明顯的制度缺陷，官員收入申報(bào)的執(zhí)行過程往往流于形式，很多官員的收入申報(bào)都由秘書代勞，材料的真假更是無人問津。

完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，一是要增加權(quán)威性和強(qiáng)制性。首先要把申報(bào)制度上升到法律層面而不僅僅是黨和政府的內(nèi)部規(guī)定，在此基礎(chǔ)上再制定細(xì)化的可操作方案，補(bǔ)充完善相關(guān)內(nèi)容，比如申報(bào)的對(duì)象范圍應(yīng)該擴(kuò)大到行使公共權(quán)力的所有群體，而不僅僅是縣級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部。只要掌握權(quán)力就存在權(quán)力尋租的可能性。今年查處的公務(wù)人員腐敗案件中，科級(jí)以下甚至村級(jí)、街道辦事處級(jí)別的干部貪腐金額就可達(dá)千萬甚至上億，房產(chǎn)多達(dá)幾十處，房產(chǎn)證甚至用紙箱裝。二是擴(kuò)大申報(bào)的范圍，把其他一切收入來源以及所有財(cái)產(chǎn)都設(shè)為申報(bào)之列。最后，需要有專門的部門對(duì)個(gè)人申報(bào)的財(cái)產(chǎn)情況進(jìn)行核查，不如實(shí)申報(bào)的要視情節(jié)嚴(yán)重程度制定相應(yīng)的懲罰措施。對(duì)于公職人員來講，對(duì)公眾撒謊絕不僅僅是道德問題，需要受到黨紀(jì)國法的懲處。應(yīng)當(dāng)建立專門的公共信息平臺(tái)進(jìn)行公開，公眾不需任何手續(xù)就可以查閱。因?yàn)閷?duì)于官員來講，個(gè)人財(cái)產(chǎn)不屬于個(gè)人隱私，公眾應(yīng)該擁有了解官員財(cái)產(chǎn)的知情權(quán)。

“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的根本之策”，黨的十八屆三中全會(huì)決議中擲地有聲的語言彰顯了政府改革自律的決心。扎緊制度籠子，需要一系列相關(guān)制度的完善，只有逐漸形成一套監(jiān)督政府行為、限制政府權(quán)力的制度體系，才能最終實(shí)現(xiàn)建立法治政府、有限政府的行政改革目標(biāo)?！踝髡邌挝唬荷綎|科技大學(xué) E：ZLH

關(guān)鍵詞：行政監(jiān)督 制度建設(shè) 法治政府