政府管理效率提高的途徑分析

吳　新

摘要：隨著市場經(jīng)濟和全球化的發(fā)展，人類社會的政治過程正從統(tǒng)治走向治理，政府的治理理論成為人們研究的熱點，也是西方國家用來研究如何醫(yī)治市場失效和政府失效的一種工具。政府治理理論在西方興起，與中國沒有關(guān)系嗎？答案是否定的。實行改革開放的中國處在開放的世界體系中，全球化也對中國產(chǎn)生影響，當(dāng)然也會對中國的治理提出挑戰(zhàn)。中國政府應(yīng)該從自身的實際出發(fā)，吸取西方國家治理的成功經(jīng)驗，對于正在處于轉(zhuǎn)型的中國來說，更要借鑒西方的經(jīng)驗實現(xiàn)治理理念的更新，治理工具的創(chuàng)新和政府管理能力的提升。本文把治理理念的核心精神貫徹到政府管理的過程中去，結(jié)合當(dāng)前中國政府管理過程中的實際情況，來談如何提高政府管理效率。

關(guān)鍵詞：治理理論； 政府管理； 創(chuàng)新

中圖分類號：D035 文獻標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）02-0074-03

一、 治理理論產(chǎn)生的背景及動因

西方經(jīng)濟衰退的大環(huán)境是治理理論產(chǎn)生的時代背景。1960年代后期西方國家出現(xiàn)了滯漲的局面；70年代初期的石油危機達到了新的高峰，經(jīng)濟發(fā)展不穩(wěn)定，福利國家的職能擴張，政府財政赤字嚴(yán)重，經(jīng)濟建設(shè)投資乏力；80年代，經(jīng)合組織成員國的經(jīng)濟開始普遍衰退。這種不景氣的經(jīng)濟環(huán)境激發(fā)了人們對公共部門的規(guī)模和績效、對巨大的公共赤字和居高不下的失業(yè)率的關(guān)注。由此，人們不得不對傳統(tǒng)的管理模式進行反思。

在西方國家，人們對公共部門旨在提高政府能力和國際競爭力方面所應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧男抡J(rèn)識，迫使政府對原有的公共部門管理進行改革。在許多國家，政府和公民越來越認(rèn)識到:在提高國家的治理能力和國際競爭力方面，公共部門與私營部門應(yīng)當(dāng)角色互補。私營企業(yè)長期處在競爭的環(huán)境中，為了在競爭中求得生存和發(fā)展，它的組織結(jié)構(gòu)、管理技術(shù)和方法等不斷革新，以便提高生產(chǎn)率和服務(wù)質(zhì)量，贏得更多的顧客。私人企業(yè)這種管理機制、革新精神及其較好的改革成果無疑對政府和公共部門形成了示范效應(yīng)，給其施加了改革的壓力。

世界民主化進程的推進和公民社會的壯大是治理理論產(chǎn)生的重要因素。隨著各國民主化改革力度的加大，公共部門逐漸意識到其權(quán)威的社會根源性，還權(quán)與社會、還權(quán)與公民成為政治改革的趨向，人們的主體地位得到肯定和關(guān)注，民眾參政議政的民主意識也隨之強化，人們?nèi)找嬖鲩L對政府的監(jiān)督意識，迫使公共部門進行改革以完善自身。而社會利益的分化組合也需要公民社會的參與治理。以統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者、管理者與被管理者對立為特征的傳統(tǒng)管理模式逐漸被擯棄。

現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用對推動治理理論產(chǎn)生起了革命性作用。一方面，它使信息的收集、處理和傳播更為便利，縮短了政府與公民個人之間的相對距離，導(dǎo)致了所謂的“魚缸效應(yīng)”---政府和公共部門的活動就像魚缸中的金魚一樣無時無刻不受到公眾的審視和評判，從而加強了彼此之間的回應(yīng)性和依賴性。另一方面，信息技術(shù)也增強了公民和社會在信息和知識方面的占有量，從而揭掉了政府部門的神秘面紗，削弱了傳統(tǒng)政府的優(yōu)勢地位，對傳統(tǒng)的垂直型單向度的權(quán)力運作模式提出了挑戰(zhàn)，使得以參與管理、民主管理為核心的治理模式成為現(xiàn)實。

全球化趨勢的發(fā)展成為治理理論產(chǎn)生的重要誘因。全球化對國家主權(quán)產(chǎn)生了重大影響，國家主權(quán)出現(xiàn)了弱化的趨勢。國家日益受到像鉗子一樣上下壓力的夾攻，“有一些力量試圖把政治權(quán)力從民族國家向下轉(zhuǎn)移到次國家的區(qū)域和集團中去。有一些力量則試圖把權(quán)力從國家向上轉(zhuǎn)移到跨國性的機構(gòu)和組織中去”。[1]從而對傳統(tǒng)的以民族國家為中心的管理模式提出了挑戰(zhàn)。全球化改變了政府的運作環(huán)境，各國不同程度地出現(xiàn)在傳統(tǒng)的政治理論架構(gòu)下管理能力的不足與弱化，人們對傳統(tǒng)的國家理論開始進行反思，對傳統(tǒng)的官僚體制進行質(zhì)疑，一種有著普遍適用性、全球化性質(zhì)的公共行政理論應(yīng)時而生。

二、 治理的內(nèi)涵及其特征

治理(governance)作為治理理論的一個基本概念，相對于傳統(tǒng)的統(tǒng)治(Government)而言有著獨特的內(nèi)涵。對于治理，各國學(xué)者之間存在很大的分歧。1989年世界銀行在概括當(dāng)時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”一詞。此后，“治理”便被廣泛地用于政治發(fā)展研究中,特別是被用來描述后殖民地和發(fā)展中國家的政治狀況。如世界銀行1992年年度報告的標(biāo)題就是“治理與發(fā)展”；經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)在1996年發(fā)布了一份名為“促進參與式發(fā)展和善治(good governance)”的項目評估；聯(lián)合國開發(fā)署(UNDP)1996年的一份年度報告的題目是“人類可持續(xù)發(fā)展的治理、管理的發(fā)展和治理的分工”,等等。

英語中的“governance”一詞源于拉丁文和古希臘語,原意是控制、引導(dǎo)和操縱。長期以來,它與government(統(tǒng)治)一詞交叉運用,并且主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中。

但1990年代以來,西方政治家和經(jīng)濟學(xué)家賦予“governance”以新的含義,不僅其范圍遠遠超過了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義,而且其涵義也與“government”相去甚遠。它不再局限于政治學(xué)領(lǐng)域,而被廣泛運用于社會經(jīng)濟領(lǐng)域,不僅在英語世界使用,并且開始在歐洲各主要語言中甚至世界范圍內(nèi)流行。正如研究治理問題的學(xué)者杰索普(Bob Jessop)所說的那樣:“過去15年來,它在許多語境中大行其道,以至成為一個可以指涉任何事物或毫無意義的‘時髦詞語?！?/p>

治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《沒有政府統(tǒng)治的治理》和《21世紀(jì)的治理》中將治理定義為一系列活動領(lǐng)域里的管理機制,它們雖未得到正式授權(quán),卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同,治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動,這些管理活動的主體未必是政府,也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。艾倫·羅森博姆(Allan Rosenbaum)指出:“在關(guān)于民主與治理的現(xiàn)代對話中,治理概念被用作兩種完全不同的情形。在國際性的組織(如世界銀行和聯(lián)合國)中,治理越來越多地被當(dāng)作一個既提供一種廣闊視野又描述社會自我管理方式的概念。在過去20年中,當(dāng)某一特定國家對本國政治/行政體制進行改革時,治理一詞也被描述和利用。他的典型意義是指對公務(wù)員制度改革的關(guān)注,促進政府組織效率的提高(通常指精簡機構(gòu))以及行政公開和加強責(zé)任制?！?/p>

羅茨(R. Rhodes)認(rèn)為:治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化,意味著一種新的統(tǒng)治過程,意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前,或是以新的方法來統(tǒng)治社會”。他還列舉了行政學(xué)界關(guān)于治理的六種涵義：（1）作為最小國家的管理活動的治理,它指的是國家削減公共開支,以最小的成本取得最大的效益；（2）作為公司管理的治理,它指的是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)行為的組織體制；（3）作為新公共管理的治理,它指的是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)；（4）作為善治的治理,它指的是強調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系；（5）作為社會---控制體系的治理,它指的是政府與民間、公共部門與私人部門的合作與互動；（6）作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理,它指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。

權(quán)威機構(gòu)“全球治理委員會”在1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中,把治理界定為:治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。

從治理概念的基本含義和治理理論所強調(diào)的重點來看,治理理論具有如下主要特征:

第一,治理主體的多元性。治理理論認(rèn)為政府并不是國家唯一的權(quán)力中心,各種機構(gòu)包括社會的、私人的只要得到公眾的認(rèn)可,就可以成為社會權(quán)力的中心,“治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、強制與自愿的合作”。因此,治理意味著來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者。

第二,治理過程的互動性。傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治的權(quán)力運行方向總是自上而下的,它運用政府的政治權(quán)威,通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策,對社會實行單一向度的管理。與此不同,治理在強調(diào)國家與社會合作的過程中,是一個上下互動的過程,它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系以及確立共同的目標(biāo)等方式來實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。

第三,治理范圍的廣泛性。治理模式不同于傳統(tǒng)的以領(lǐng)土為界的民族國家管理模式,它涉及的對象要寬泛得多,由于治理的權(quán)威主體既可以是政府,也可以是非政府的、跨國界的民間組織,所以治理的范圍既可以是特定領(lǐng)土界限內(nèi)的民族國家,也可以是超越國家領(lǐng)土界限的國際領(lǐng)域。

第四,治理的有效性。這主要是指治理把企業(yè)運作模式引入政府機構(gòu),按企業(yè)模式重塑政府。治理強調(diào)政府管理的成本,重視管理的績效,把效率的提升放在行政成本降低效益增長的雙向思考之中。因此,“善治”(good governance)便成為當(dāng)前各國政府改革所追求的主要目標(biāo)了。

三、 基于治理理論談?wù)芾淼闹匾饬x

1． 治理理論強調(diào)法治，有助于政府管理的法治化

一個有效治理的社會也是法治的社會，政府和公民都依法行事。在政府管理的過程中，各個職能部門和公務(wù)員按照程序，依照法律辦事情，充分的保證了公民的自由、民主和平等及其他基本權(quán)利。在管理過程中，強調(diào)法律至上，依法行政，公開透明，嚴(yán)格監(jiān)督，消除任何不受法律限制的公共行政權(quán)力。同時，要求國家行政機關(guān)必須樹立行政守法的意識，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，公共行政活動的程序和條件必須符合法律的規(guī)定，要求行政人員作到有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。這樣，有助于管理過程法治化。

2． 治理理論強調(diào)效率，有助于政府管理提高效率

有效治理要求管理機構(gòu)設(shè)置合理、管理程序科學(xué)，公共機構(gòu)正確管理公共開支，最大限度地降低管理成本，提高公共管理的效率。治理能夠最大限度地調(diào)動人力、物力、財力資源，達到物盡其用，人盡其能。效率是行政管理的出發(fā)點和落腳點。行政效率的高低，是衡量行政活動成功與否的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，也是檢驗行政管理現(xiàn)代化科學(xué)化水平的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。在政府管理過程中，我們貫徹治理理念中強調(diào)的效率理念，可以提高行政效率，塑造一個有效政府。

3． 治理理論強調(diào)責(zé)任和回應(yīng)，有助于提高政府的責(zé)任性

在政府管理的過程中，我們應(yīng)該加強公共機構(gòu)和公務(wù)員的責(zé)任心，其行為對公民負責(zé)，從而加強行政人員的責(zé)任意識，時刻謹(jǐn)記人民利益無小事，一切為了人民，以人為本。這樣可以使公眾信任政府，從而，塑造一個責(zé)任型的政府。

4． 治理理論強調(diào)透明，有助于政府管理的透明，公務(wù)人員的廉潔

政府在管理過程中，積極的進行行政信息公開，一切事物除了機密事件進行充分的透明，可以使公民了解情況，使公務(wù)人員廉潔，防止暗箱操作。這樣可以使公務(wù)人員樹立公仆意識，時刻心系人民，從而建立一個廉潔的政府。

四、 改善我國政府管理創(chuàng)新的若干措施

1． 政府管理創(chuàng)新的阻礙因素

（1）法治意識淡薄，人治色彩濃厚

部分部門還存在“家長制”，權(quán)力高度集中，決策不民主，執(zhí)法不民主的現(xiàn)象時有發(fā)生。行政人員的“唯上”“唯書”的情結(jié)根深蒂固，從而影響他們的行為。同時，我國的行政法規(guī)相對滯后，行政決策和行政執(zhí)行缺乏法律約束，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，甚至執(zhí)法違法的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（2）官本位的思想依然存在，服務(wù)意識不強

由于中國幾千年的封建文化的影響，一些行政人員淡化了公仆的意識，沒有真正的作到“以人為本”，而是把領(lǐng)導(dǎo)以及一些重要的官員看得比公民還重要。這種思想容易形成崇尚仕途的不良風(fēng)氣。這與我們要進行善治的目標(biāo)是不相符合的，一定要大力制止這種思想的蔓延。

（3）中央和地方權(quán)限的劃分不明確

由于中央政府和地方政府的權(quán)力劃分缺乏明確的制度規(guī)范，使得兩者之間沒有清晰的權(quán)限范圍，這樣就出現(xiàn)了很多領(lǐng)域地方政府和中央政府多頭領(lǐng)導(dǎo)的混亂局面，而在一些領(lǐng)域又出現(xiàn)無人領(lǐng)導(dǎo)，相互推諉的真空地帶。所以便會使公共利益難以實現(xiàn)，人民利益難以保證。

（4）貪污腐敗，鋪張浪費的現(xiàn)象時有發(fā)生，廉潔的意識不強

有一些公務(wù)員的素質(zhì)非常的低，經(jīng)受不住各種誘惑，吃喝玩樂，完全忘記自己的身份和黨的教誨。人們有人形容一些官員：“一餐吃掉一頭牛，屁股底下坐著一棟樓”。這些行為對政府形象造成了極大的損害。根據(jù)統(tǒng)計，到今年6月底，我國共查處商業(yè)賄賂案件6972件，涉案金額19.63億元。

2． 政府管理創(chuàng)新的主要途徑

（1）積極的進行觀念創(chuàng)新。第一，樹立法治的理念，建立法治的政府。就是要依法治國、依法行政，具體要求就是行政行為、行政過程、行政結(jié)果都必須建立在法律的基礎(chǔ)上，行政立法、執(zhí)法必須及時、準(zhǔn)確；第二，樹立效率理念，建設(shè)高效政府。政府管理需要從粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)樾市?，高成本管理轉(zhuǎn)變?yōu)榈统杀痉?wù)。在操作實務(wù)中，政府應(yīng)將執(zhí)法性事務(wù)和服務(wù)性事務(wù)分離開來，將原有的行政執(zhí)法部門集中整合在社會事務(wù)辦公室，將服務(wù)性職能部門集中整合在便民服務(wù)中心。對政府必須承擔(dān)的工作任務(wù)，則本著“減人、減支、減事”和“以錢養(yǎng)事”的原則，向社會、企業(yè)、中介組織、服務(wù)團體或公民個人購買社會服務(wù)，走企業(yè)化經(jīng)營、市場化運作、社會化服務(wù)的路子。第三，樹立為民理念，建設(shè)服務(wù)型政府。所謂服務(wù)型政府，是相對于管理型、權(quán)力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架內(nèi)，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。

（2）明確中央和地方的權(quán)力范圍。我們應(yīng)該明確中央和地方的權(quán)力，不能完全的實行中央集權(quán)，因為地方政府有自己的特點和實際，如果中央集權(quán)就會管的太多，統(tǒng)的過死，不利于中國的發(fā)展。也不能任由地方具有過多的權(quán)力而不管，那樣就會產(chǎn)生社會混亂。所以我們應(yīng)該在中央的領(lǐng)導(dǎo)下，適度的分權(quán)給地方，讓他們有足夠的權(quán)力在自己的職責(zé)范圍內(nèi)去為人民為社會辦好事情。應(yīng)該用法律制度規(guī)范明確地方的權(quán)力和責(zé)任。

（3）理順國家和社會的關(guān)系，促進國家和社會合作，加強公民的參與能力。我國歷來都是有強政府，弱社會的傳統(tǒng)，要改變這種狀況，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，就必須培育和發(fā)展社會中介組織，完善社會的自治組織結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)社會的自治與自律能力，建立政府與社會相互依賴，相互協(xié)作的關(guān)系。

（4）培育社會的自治能力。治理作為社會政治生活中的一種狀態(tài)，一種社會的管理模式，倡導(dǎo)一種多元管理主體的協(xié)調(diào)和互動，通過各個主體的參與，合作和制約，最大限度的發(fā)揮公民社會中各個主體的積極性，形成社會管理資源的大整合，從而達到公共事務(wù)的良性發(fā)展，只有形成這樣一個強大的公民社會，才能推動政府管理從傳統(tǒng)的方式走向基于治理理論的政府管理。

（5）與時俱進更新傳統(tǒng)行政理念

首先，由傳統(tǒng)的行政觀念向管理觀念轉(zhuǎn)變。嚴(yán)格意義上講，行政和管理是兩個不同的概念，前者是國家政治權(quán)力的行使活動，所以它更多強調(diào)政治意義上的社會效應(yīng)，以滿足社會為目標(biāo)，而后者是一種經(jīng)營性行為，以贏利為目的。目前，國家行政管理在面對“全球性市場化”要求所應(yīng)作出的適應(yīng)時代的調(diào)整就是要用管理中的經(jīng)營理念來改造傳統(tǒng)的行政理念，從而來改變原來那種只強調(diào)政策的執(zhí)行而忽視大量資源投入后的實際產(chǎn)出的狀況，為此，政府應(yīng)積極向行政部門引入市場理念和私營部門的管理技能。

其次，樹立規(guī)則理念。中國法制建設(shè)滯后，執(zhí)法程序人為扭曲，盡管采用憲政管理形式，但實際上選擇的仍是具有人治特征的管理模式，在經(jīng)濟運行與社會管理過程中，起決定作用的往往不是法律、規(guī)則而是領(lǐng)導(dǎo)的批示和會議動員。所謂“黑頭(法律)不如紅頭(文件)”、“紅頭(文件)不如無頭(批示)”的現(xiàn)象，正是這種情況的生動體現(xiàn)。政府不規(guī)范行為既影響政府的威望與形象，也使政府管理效能大打折扣。如何使中國政府管理模式從個人權(quán)威轉(zhuǎn)向規(guī)則權(quán)威，不以個人的意志為轉(zhuǎn)移，也不以領(lǐng)導(dǎo)人的更替而使（下轉(zhuǎn)第136頁）（上接第76頁）政策產(chǎn)生變化，這是中國實現(xiàn)現(xiàn)代化和走向世界所面臨的迫切問題。

再次，政府部門要實現(xiàn)權(quán)力本位到權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變。如果在設(shè)定行政權(quán)力時只考慮行政管理而很少顧及公民權(quán)利，將使公民利益隨意受到損害，因為行政權(quán)力擴大則意味著公民權(quán)利的縮小。當(dāng)前，全球化的沖擊，“國家和政府權(quán)力的衰退以及其他社會組織(如工會、政黨)的不斷削弱導(dǎo)致個人通過集體行為發(fā)揮作用的潛能相應(yīng)增長”，國家的權(quán)力退出后留下的真空，已經(jīng)讓迅速崛起的公民社會所占據(jù)，而公民個人、民間組織參與全球治理的能力和必要性也日益舉世矚目。在此情況下，政府固守某些缺乏合法性貌似強大的行政權(quán)力實在是不明智之舉。而且，培育政府官員的“權(quán)利”觀念，不僅有利于制約行政權(quán)力，實現(xiàn)統(tǒng)治性行政向服務(wù)性行政的轉(zhuǎn)變，同時也能夠提升國家參與全球化的能力。

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責(zé)任編輯 劉鳳剛