加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要妥善處理好幾重關(guān)系

□李蔚 魏淵 劉慶中

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)涉及面廣,政策性強(qiáng),關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局。要解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的一系列問題，必須準(zhǔn)確理解黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的有關(guān)精神，妥善處理好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的幾重關(guān)系。

一、妥善處理好農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)系

農(nóng)村土地制度改革，要推進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。一是妥善處理好農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)關(guān)系。在過去十年，群體性上訪事件60%與土地有關(guān)，土地糾紛占社會上訪總量的40%。其中征地補(bǔ)償糾紛占土地糾紛的84.7%，每年因征地拆遷引發(fā)的糾紛達(dá)400 萬件左右，土地糾紛是造成社會不穩(wěn)定的一個主要因素。因此，維護(hù)好農(nóng)民土地承包權(quán)益，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，是確保改革穩(wěn)定大局和社會健康發(fā)展的政治需求。二是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高農(nóng)民個人收益。農(nóng)村居民以出租房屋、轉(zhuǎn)讓農(nóng)村用地使用權(quán)進(jìn)行商品房建設(shè)獲取收益，從而在城市買房的方法已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，農(nóng)村土地制度轉(zhuǎn)型恰恰是當(dāng)前保護(hù)農(nóng)民土地財產(chǎn)唯一可行的方法。三是在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市。政府要嚴(yán)格按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，并嚴(yán)厲禁止將耕地用于非農(nóng)業(yè)用途買賣的行為，同時處理好長遠(yuǎn)發(fā)展、健康發(fā)展、社會生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系。四是要保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，妥善處理好改革發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系。建立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。實(shí)行土地改革，因?yàn)橐婕案鞣嚼妫砸獙ふ依娴钠胶恻c(diǎn)，建立一個公正公平透明合理的機(jī)制。五是農(nóng)村土地是農(nóng)民集體所有，不是所有土地都可以入市，只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地才可以入市。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，主要指農(nóng)村集體內(nèi)在的機(jī)制和定價原則方面的統(tǒng)一，而不是說各種用途、類型的土地都能在一個市場買賣，如農(nóng)村宅基地。

二、處理好城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)的關(guān)系

政府要讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果。一是堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約障礙，妥善處理好工業(yè)和農(nóng)業(yè)的關(guān)系、糧食安全和社會穩(wěn)定的關(guān)系，形成城鄉(xiāng)一體化共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。二是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，要依法維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)并保持長久不變。在流轉(zhuǎn)過程中一定要避免一般自然人和普通企業(yè)法人做土地抵押擔(dān)保，因?yàn)檫@種抵押很容易導(dǎo)致三個問題：可能引發(fā)高利貸；可能引發(fā)以抵押擔(dān)保為名私下買賣土地問題；可能引發(fā)圈地囤地現(xiàn)象。要妥善處理工業(yè)和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村家庭經(jīng)營和發(fā)展壯大集體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。三是在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下，農(nóng)地必須農(nóng)用，不能隨意改變農(nóng)村土地的用途，并賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保的權(quán)能。政府允許農(nóng)民以經(jīng)營權(quán)入股的方式發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營。土地抵押擔(dān)保過程要避免出現(xiàn)哪些問題，都需要政府在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的研究，真正形成以工促農(nóng)、工農(nóng)互惠的關(guān)系。四是鼓勵農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)從公開市場向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等方面流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。企業(yè)到農(nóng)村去租賃土地，原有法律是允許的，但也有一定的限制。一方面企業(yè)不能改變農(nóng)村土地集體所有和農(nóng)戶承包權(quán)；另一方面企業(yè)不能改變農(nóng)村土地用途，如原來的土地用途是耕地，企業(yè)不能私自改為廠房，最重要的是不能損害農(nóng)民的權(quán)益。五是鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，扶持農(nóng)村發(fā)展規(guī)模化、專業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營，允許財政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

三、處理好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置關(guān)系

按照十八屆三中全會《決定》精神，農(nóng)村土地制度不管怎么改都必須考慮以下因素：一是不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。過去在征收農(nóng)民土地時，長期存在兩方面問題，一方面是農(nóng)民土地被征收后，土地所有權(quán)都轉(zhuǎn)為國有；另一方面則是因?yàn)檎魇占w土地對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低，農(nóng)民不太滿意，所以在農(nóng)村土地制度改革過程中要維護(hù)好農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益，保障好農(nóng)民公平分享土地增值收益。二是土地要素市場和其他資源要素市場不同，區(qū)別在于土地利用必須按規(guī)劃分類管理。按照《土地利用總體規(guī)劃》，農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地不能隨意變換用途。三是《決定》指的“入市”，是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，而不是所有農(nóng)村集體建設(shè)用地。入市前置條件是要符合規(guī)劃和用途管制的這部分土地才可以入市，限制條件為必須是集體經(jīng)營性建設(shè)用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場，享受和國有土地同等權(quán)利。四是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，可抵押的是經(jīng)營權(quán)，土地承包權(quán)作為物權(quán)是不可以抵押的。按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對承包經(jīng)營地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒有處分權(quán)，因此土地承包權(quán)是不可以抵押、擔(dān)保的。五是農(nóng)民宅基地是不可以自由買賣的。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓是一個重大問題，必須慎重穩(wěn)妥推進(jìn)。抵押完了還不上怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉(zhuǎn)讓在什么范圍進(jìn)行？……這一系列問題，都必須選擇若干地方先行先試，摸索出經(jīng)驗(yàn)才能夠得到答案。這些試點(diǎn)必須按照程序依法獲得授權(quán)，在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，不能自行其是、擅自開展。六是如何改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)保險制度，鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)，允許企業(yè)和社會組織在農(nóng)村興辦各類事業(yè)?，F(xiàn)實(shí)中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)都需要資金，而商業(yè)銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，但農(nóng)民又缺乏有效資質(zhì)，造成了貸款難，這就要求農(nóng)村土地制度改革必須健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，妥善處理好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)系。