馬嵐
摘 要:對舊城區(qū)建設(shè)與保護是時代發(fā)展的要求,涉及到其居民享受改革開放的成果,同時也涉及到舊城區(qū)的歷史沿革和文化傳承,包含文物保護、人口遷移、市政建設(shè)等等,是一項復雜的系統(tǒng)工程,如何在舊城區(qū)建設(shè)中獲得民間資本支持,如何對社會融資,又快又好地開展舊城區(qū)建設(shè)與保護,做了有益的研究。
關(guān)鍵詞:建設(shè);保護;制約因素;民間資本;融資模式;舊城區(qū)
中圖分類號:F290 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2014)10-0206-02
改革開放以來,隨著中國經(jīng)濟的高速發(fā)展,隨之而來的城市建設(shè)掀起高潮,城市都進行了快速、大規(guī)模的舊城區(qū)建設(shè),當然對于一些設(shè)施老化、功能萎縮的舊城區(qū),建設(shè)更新的力度則更大,同時難度也更大,但是在城市土地開發(fā)機制轉(zhuǎn)變等背景下,舊城區(qū)改造建設(shè)已成為解決建設(shè)用地緊張和推動經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。如何開展舊城區(qū)建設(shè)?以及如何融資?本文就這些問題進行淺析。
一、背景
舊城區(qū)建設(shè)既能夠改善物質(zhì)環(huán)境,也能推動經(jīng)濟增長,還能夠促進其經(jīng)濟、社會、文化等方面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。而事實上,呈現(xiàn)在大家面前的是:以歷史文化街巷為代表的舊城傳統(tǒng)人居環(huán)境迅速消失,大量舊城原生態(tài)元素被以立交橋和摩天大樓為代表的現(xiàn)代建筑和道路所取代;舊城區(qū)的傳統(tǒng)格局和道路被破壞,歷史街巷的風貌消失甚至蕩然無存;大量原住居民外遷,造成舊城區(qū)傳統(tǒng)獨特的人文要素嚴重流失……可以說,當舊城區(qū)以新的風采展示時,原有承載歷史記憶和文化氣息的老街風貌,或者代表城市獨特歷史痕跡的風土人情已被建設(shè)掉了,湮沒在推土機的隆隆聲和塵土飛揚之中,與世人漸行漸遠……保護好舊城區(qū)原始風貌不僅是城市文化的延續(xù),更是人類“不可再生”歷史文明的尊重。如何處理好舊城區(qū)建設(shè)與傳統(tǒng)風貌保護,使得二者協(xié)調(diào)并進,是城市發(fā)展中要解的難題,考驗人們的心智。
二、舊城區(qū)建設(shè)與保護的制約因素
舊城區(qū)建設(shè)與歷史文化保護是一對矛盾,保護任務(wù)重、資金缺口大,協(xié)調(diào)成本高、民間資本進入難等現(xiàn)象日益突出。資金短缺成為制約舊城區(qū)建設(shè)與保護的最大問題,事實上,協(xié)調(diào)困難、政策不到位、機制不健全等成為掣肘舊城區(qū)建設(shè)與保護中的重要因素。
1.建設(shè)與保護任務(wù)重,資金壓力大。舊城區(qū)建設(shè)與保護是一項復雜的系統(tǒng)工程,涉及城市建設(shè)和發(fā)展的許多方面,例如,搬遷安置、人口疏解、市政建設(shè)、文物修繕、風貌保護等,隨著拆遷安置成本不斷增加,舊城區(qū)建設(shè)所需的資金需求數(shù)量龐大。有報告分析,上海市“十二五”期間要完成舊城區(qū)建設(shè),需投入資金4 500億元~5 000億元,年平均投入約1 000億元左右,每年要安排30億元左右資金用于貸款的還本付息。北京市舊城區(qū)建設(shè)與保護改造每疏散1萬人,平均安置費用達15億元以上。廣州市2010年出臺舊城區(qū)更新改造規(guī)劃綱要,擬用十年時間基本完成廣州市的舊城區(qū)、舊工廠、舊村改造,據(jù)初步測算,舊城區(qū)建設(shè)拆遷涉及60萬人口,資金超過1 000億元。
2.利益主體復雜,協(xié)調(diào)難度大。舊城區(qū)建設(shè)意味著要對已形成的財產(chǎn)關(guān)系進行強制性調(diào)整,涉及產(chǎn)權(quán)單位、使用單位、保護性利用單位等多重利益群體,各利益相關(guān)者的訴求各不相同,都會在權(quán)衡比較各自利益如何能得到最大化,這樣就會導致各種利益協(xié)調(diào)難度大和協(xié)調(diào)成本高。對政府來說既要承擔舊城區(qū)歷史文化風貌保護,又要發(fā)展產(chǎn)業(yè)、改善民生,推動舊城區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展;對舊城區(qū)的居民來說,其最終訴求是改善生活條件,提高生活水平;對于民間資本來說,其進入舊城區(qū)建設(shè)的動力是經(jīng)濟效益;對于產(chǎn)權(quán)所有者來說,因經(jīng)濟利益的聯(lián)系,其參與的積極性不一定高,這成為舊城區(qū)建設(shè)中的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。鑒于此,在舊城建設(shè)與保護中迫切需要探索更加科學的運作方式,使得舊城區(qū)建設(shè)更能夠最大程度地滿足不同方的利益需求,只有這樣,才能實現(xiàn)建設(shè)與保護的有效推進。
3.政策不健全,缺乏制度保障。近年來,地方政府對舊城區(qū)建設(shè)與保護方面出臺了許多法規(guī)文件,也明確了要求,如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建設(shè)與保護仍沒有政策規(guī)定,更缺少可操作性的實施細則;民間資本參與文保的途徑比較有限,現(xiàn)行政策法規(guī)鼓勵的是捐贈、資助等方式,國有文保單位經(jīng)營性的限制條件比較多,對民間資本的吸引力不強,再加上民間資本參與機制不健全,對其參與的方式和范圍不明確,相關(guān)的扶持和激勵措施較少。
4.融資渠道不暢,民間資本參與動力不足。當前,多數(shù)舊城區(qū)建設(shè)與保護經(jīng)費來源于財政投入,遠遠滿足不了巨大的建設(shè)經(jīng)費需求,急需吸引多方的融資主體,緩解建設(shè)經(jīng)費供需矛盾。在中國舊城區(qū)建設(shè)與保護尚未相對成熟的融資模式下,民間資本進入還面臨諸多障礙,主要表現(xiàn):(1)政策影響大,增加民間資本投入的風險。舊城區(qū)建設(shè)與保護項目既受文物保護政策的影響,又受人口遷移、文保用土地等政策影響。根據(jù)目前人口遷移政策和文保建筑的退讓政策,其政策操作的難度大,導致舊城區(qū)建設(shè)周期長,再加上如果遇到政策到期或者調(diào)整,往往使舊城區(qū)建設(shè)變得更加困難,甚至會停止。(2)投入與效益不平衡是民間資本進入乏力的關(guān)鍵。受舊城區(qū)人口密度大、居民搬遷補償期望值高等因素影響,舊城區(qū)建設(shè)的成本日益高漲,再加上市政設(shè)施改造等資金需求量大。并在舊城區(qū)保護方面對建筑高度、容積率都有限制條件下,其收益與投入可以說是不相稱,同時又缺少政府政策扶持和利益補償機制,導致民間資本參與舊城區(qū)建設(shè)與保護的積極性不高。
三、舊城區(qū)建設(shè)與保護融資方式的對策建議
舊城區(qū)建設(shè)與保護工作中最核心的制約因素是經(jīng)費,完全依靠財政投入龐大資金將難以為續(xù),必須創(chuàng)新融資方式,拓寬融資渠道。從國外舊城區(qū)建設(shè)與保護的經(jīng)驗來看,民間資本進入是主體,在建設(shè)與保護工作中起到關(guān)鍵作用。如何吸納民間資本進入舊城區(qū)建設(shè)與保護將成為破解經(jīng)費不足的關(guān)鍵??梢赃x擇運用企業(yè)為建設(shè)與保護運作主體,采用市場化的融資方式,輔助政府制度保障相結(jié)合,探索滿足不同利益體的參與,拓展民間資本參與舊城區(qū)建設(shè)與保護的渠道和空間,完善民間資本參與的市場政策環(huán)境,多元化推動民間資本參與,真正構(gòu)建舊城區(qū)建設(shè)與保護的融資新格局。
1.企業(yè)成為建設(shè)與保護運作的主體。按照“政府搭臺、企業(yè)唱戲”的思路,強化建設(shè)的市場化運作,建立企業(yè)參與的甄別機制,應(yīng)選擇具有一定社會責任感、綜合實力較強、保護意識較好,并且開發(fā)運作水平較高的企業(yè)作為運作主體,最大限度調(diào)動企業(yè)參與的積極性。例如,政府成立開發(fā)公司,吸引多方參與的“巴塞羅那模式”,巴塞羅那老城區(qū)CiutatVella在1986年前還是影響城市形象的“壞名片”,區(qū)域70%的房子建于1900年前,20%的房子面臨坍塌,7 000套房子沒有衛(wèi)生間、道路與配套設(shè)施非常落后。借助1992年奧運會,巴塞羅那開始改造CiutatVella。但不是政府親自“操刀”,而是專門成立了國有公司主導開發(fā),該公司60%資金來源于政府部門和公共組織(國有企業(yè)),40%來源于私人企業(yè)和私人投資。據(jù)報道,在這種融資方式下,1988—2010年該公司融資高達14.25億歐元,在充足資金支持下,昔日的CiutatVella舊貌換新顏。
2.采用市場化的融資方式。打破舊城區(qū)建設(shè)與保護中財政依賴的局面,利用歷史文化資源保護項目,充分發(fā)揮市場的杠桿作用,拓展在使用信托、基金、股權(quán)合作等融資方式上創(chuàng)新,積極引導民間資金參與到歷史文化保護發(fā)展中來。例如,英國舊城區(qū)建設(shè)中的“城市開發(fā)基金”模式,為彌補舊城區(qū)建設(shè)經(jīng)費不足,1982年英國政府設(shè)立了城市開發(fā)基金,在保證民間投資對舊城區(qū)建設(shè)的收益條件下,實現(xiàn)吸引私人投資。當舊城區(qū)建設(shè)收益能力不足或無收益能力時,由基金對民間投資者進行補貼或無償資助。城市發(fā)展基金的操作要點為:一是應(yīng)用杠桿原理,通過少量的公共資金投入,帶動更多的私人投資。城市發(fā)展基金作為保證私人投資的收益,從而調(diào)動私人投資的積極性;同時,該基金還可以作為最后資金的提供者,當舊城區(qū)建設(shè)工程因資金缺乏而無力完成時,該基金保證其完成。二是通過投標的方式,確定城市發(fā)展基金的資助工程。該基金由政府相關(guān)部門管理,并任命一個評估小組,根據(jù)舊城區(qū)建設(shè)工程的風險、可行性等因素確定相應(yīng)資助的工程。三是采取無償資助、利潤分成和低息貸款三種形式。對無盈利、在舊城區(qū)建設(shè)中必需的社會工程,基金給予無償資助;對有盈利的經(jīng)濟工程則采取后兩種方式:采取利潤分成是政府在舊城區(qū)建設(shè)中占有一定比例股份;低息貸款則是以低于銀行貸款利率的利息支持舊城區(qū)建設(shè)工程。四是資助工程的類型沒有限制,包括工業(yè)、商業(yè)、住宅、娛樂、社區(qū)等各方面,但要強調(diào)的是對基礎(chǔ)設(shè)施改善工程的支持。
例如,以產(chǎn)權(quán)合作方式,調(diào)動古民宅所有者參與保護,蘇州市西山鎮(zhèn)明月灣村擁有11處明清古宅,為妥善解決古民宅改造與保護,以及古宅的權(quán)屬復雜和收益分配問題,西山鎮(zhèn)政府成立股份公司,私人投資修復的古宅按完好率、大小和文物價值等評估后作價入股。入股后戶主搬出古宅,古宅產(chǎn)權(quán)不變,戶主可享受保底分紅和浮動分紅。政府和私人古宅經(jīng)過整治修復、資源整合后,以“聯(lián)票”形式對外開放。在古民宅改造與保護起步階段,為確保私人戶主利益,公司前期采用租賃的方式以平均每月2.5元/平方米實行保底分紅,待贏利后,實行按股分紅的經(jīng)營機制。
再例如,廣東佛山市佛山名鎮(zhèn)項目也嘗試以“產(chǎn)權(quán)入股”方式,謀求業(yè)主的合作,計劃以100畝為片區(qū)單位,成立相應(yīng)的股份公司。片區(qū)內(nèi)的被拆遷戶如果不愿采取產(chǎn)權(quán)置換或貨幣補償?shù)姆绞?,可以把物業(yè)換成相應(yīng)股份入股股份公司,享受名鎮(zhèn)發(fā)展帶來的紅利。
建設(shè)、保護和發(fā)展是辯證統(tǒng)一的關(guān)系,按照歷史真實性的原則,“修舊如舊”,保護好舊城區(qū)歷史文化遺產(chǎn),同時,采取保護性建設(shè)與開發(fā)的策略,對文物進行合理的功能重構(gòu),融入現(xiàn)代生活功能元素,激活城市歷史記憶,讓舊城區(qū)的文化烙印充滿活力。而舊城區(qū)建設(shè)與保護的融資是解決建設(shè)資金不足出路,采取什么樣的融資方式還應(yīng)因地制宜,必須科學合理安排才能取得最大效用,才能又快又好地建設(shè)我們的美好家園。
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